RCEP背景下我國自貿試驗區建設的挑戰與展望

田云華 黃港裕 羅美君 林 堉

（1.廣東外語外貿大學經濟貿易學院，廣東 廣州 510006；2.廣東外語外貿大學，廣東 廣州 510006）

一、我國自貿試驗區主要成效

各自貿試驗區堅持貫徹中央指示大膽嘗試、勇于突破，自貿試驗區也充分發揮了自身承擔改革開放的試驗作用?？傮w而言，八年來，自貿試驗區在投資自由化、貿易便利化、政府職能轉變四大創新領域取得了一大批制度創新成果。

1.促進外商投資管理模式實現歷史性轉變

一是不斷健全我國自貿試驗區外商投資準入前國民待遇加負面清單制度的管理模式。在外商投資準入領域，我國自貿試驗區全面落實準入前國民待遇，給予外國投資者及其投資不低于本國投資者及其投資的待遇，并推行以負面清單為核心的投資管理模式，建設開放透明的投資管理體系。對于負面清單之外的領域按照內外資一致的原則進行管理，法無禁止即可為。2013年中國（上海）自貿試驗區推出首張自貿試驗區外商投資準入負面清單，限制或禁止外資進入的行業高達190項，隨后逐年壓減， “十三五”初期減至122項，2020年最新出版的負面清單縮減至30項，清單項目與第一張單子相比下降了80%，且首張海南自由貿易港外商投資準入負面清單僅27項。

二是不斷推動商事登記制度改革。隨著《外商投資法》的頒布，外商投資管理方式實現了由全面逐案審批制度向普遍備案制再到信息報告制的重大轉變，并涉及外國投資者或外商投資企業設立登記及變更事項直接向市場監管部門進行登記備案，無須再單獨向商務主管部門備案，減輕了外商投資企業的制度性交易成本。

三是出臺金融配套措施促進境外投資便利。在資金環節、外匯管理、跨境投資業務等方面，自貿試驗區以宏觀審慎為原則最大限度地給予外國投資企業政策便利，促進跨境投資雙向開放。

2.貿易便利化水平持續全國領先

自貿試驗區貿易便利化的核心是“一線放開，二線高效管住”。目前，我國以海關監管和貨物貿易便利為切入點，著力提升區內貿易便利化水平。一是深化國際貿易“單一窗口”升級建設。自貿試驗區著力構建“一站式”電子通關平臺，整合多個行政部門職能系統，優流程、減環節，打造“單一窗口”優化口岸通關物流作業流程，對稅務、海關等20多個重要部門及多個領域進行覆蓋。二是不斷提升通關便利性。簡化通關程序降低通關時間成本如實施直通程序、一次性報關或集中報關等措施簡化貨物報關程序。如廣東自貿試驗區，平均通關效率提高約40%，平均一般貨物進出口通關時間減少42.6%。三是不斷優化貨物分類監管手段。自貿試驗區內推進貨物狀態分類監管試點，按照管得住、成本和風險可控原則，在自貿試驗區內的海關特殊監管區域試點推進四類“區域貨物狀態”的分類監管，滿足了商品無國界生產和全球分銷運營的需要。四是不斷培育外貿新業態新模式。借助自貿試驗區貿易便利化，區內跨境電商、保稅維修等產業得到了快速發展。

3.“放管服”改革走在前列

一是不斷簡政放權。自貿試驗區大力行政審批制度改革，如簡化市場準入簡直審批制度；率先實現“多照合一”，探索使用電子營業執照；實現“證照分離”等措施為企業經營松綁清障。二是不斷加強和規范以信用為基礎的事中事后監管體系。自貿試驗區按照“誰審批、誰監管、誰負責”的原則明晰監管責任、健全監管機制，并以信用管理為基礎建立統一的市場監管信息平臺提升監管規范性和透明度，強化政務公開。三是優化政府公共服務模式和流程。推進“互聯網+政務服務”進程，有效提高政府行政服務的能力和效率，實現對市場“放得更活、管得更好、服得更優”。

二、RCEP背景下推進我國自貿試驗區建設的主要挑戰

作為新時期我國貫徹新發展理念，構建全方位對外開放新格局的重要內容，推動以國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進的巨大力量，與RCEP高標準國際經貿規則的銜接給我國自貿試驗區建設帶來以下新機遇、新挑戰以及未來展望。

1.對標國際高標準經貿規則上仍有差距，復制推廣有待加強

由于缺乏充足的理論經驗，我國自貿試驗區在對接國際高標準經貿規則仍處于“學習”和“追隨”階段，與“具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區”這一建設目標還存在差距。首先，自成立首個自貿試驗區以來，改革創新取得的成果主要集中在貨物貿易領域，服務貿易領域的創新相對不足，創新模式也缺乏實質性突破。其次，部分出臺后的改革措施沒有充分考慮各自貿試驗區資源稟賦和戰略定位特點，存在大量同質化、重復化現象，這與自貿試驗區“制度創新高地”的定位發生背離。此外，由于缺乏相關的政策實施環境，一些經驗在全國復制和推廣過程中存在配套措施無法銜接、協調機制不完善等問題，出現落地不順暢等現象。

2.自貿試驗區政府現代化治理能力有待進一步提高

政府治理能力現代化是自貿試驗區制度創新的基礎。在政府治理模式方面，自貿試驗區普遍遵循“寬進嚴出”的原則，以事中事后監管為核心推進政府管理體制改革，創新政府治理方式。目前，許多片區在積極推進擴大開放的各項相關政策，但總體而言，對開放之后相應的開放措施和監管制度論證設計不足。同時，一些地方政府現代化治理能力的缺失，嚴重制約“自主改”的實際效果。由于各片區在對外開放的基礎、意識、能力方面存在較大差異，很多片區針對重大改革事項缺乏相應的深度準備，依然停留在國家給予政策優惠的層面。此外，雖然網絡和信息化平臺的構建為政府治理模式的創新提供了新手段，但作為最大的數據占有者，政府各部門間的數據缺乏高效整合，“互聯網+政務”線上線下互動不足，阻礙政府治理能力和公共服務效率的進一步提升。

3.自貿試驗區服務業開放不足

首先，自貿試驗區服務業負面清單內容偏多，不利于彰顯“高度開放”。一些服務業部門（如交通運輸、快遞、教育、娛樂等）對外資準入限制也較高。其次，許多現代服務部門仍未開放，如運輸服務、通信、娛樂文體等敏感類服務業開放不足，一定程度上影響了跨國公司進入文化、教育、醫療、研發等現代高端服務業領域。再次，我國自貿試驗區還缺乏完善的外資安全審查制度和信用體系。最后，負面清單中的各項特別管理措施缺乏國家和地方層面明晰的法律法規依據描述。當前，全球經濟服務化促進了服務貿易的快速增長，服務貿易規則將是全球貿易規則重構的核心與重點。服務業開放不足將導致自貿試驗區在涉及服務貿易與投資領域內的監管、非關稅壁壘以及市場開放度的壓力測試開展不足。

4.自貿試驗區金融服務領域開放水平有待進一步提高

目前，我國上海等自貿試驗區已設立本外幣一體化自由貿易賬戶，全面放開本外幣跨境融資，擴大人民幣跨境使用范圍，銀行資金池業務得到了全方位發展還建立對標國際標準的資產交易中心，推動金融市場的擴大開放。但是相較于RCEP條款，企業跨境資金流動依然存在一定管制，《證券法》《關于推進企業發行外債備案登記制管理改革的通知》等法律法規并沒有給予企業較高的融資便利度。同時，企業跨境資金集中管理政策存在過多版本，在辦理主體要求、本外幣之間操作流程、額度、政策系數、上存下劃標準等各方面在本外幣其他資金池上存在較大差異，難以把握。相比發達國家，我國跨境金融服務范圍較窄、種類較單一，非居民能享受到的金融服務不足。鑒于中國金融服務業較為薄弱，仍存在資金進出不夠便利、成本高昂、服務不能滿足多樣化需求等問題，有必要在自貿試驗區發展資金進出更加便利、成本更加低廉、產品更加豐富的跨境金融服務產品，逐步走向更高水平的開放。

5.原產地規則與試驗區保稅監管貨物的適用性不明晰

目前我國尚無明確的法律規定自貿試驗區海關特殊監管區內的保稅監管貨物與自貿區原產地規則的適用性情況?！吨腥A人民共和國進出口貨物原產地條例》中的第二條提到特定國際條約、貿易協定大于優惠地原則管理辦法，但并未在諸多國際性的自貿協定中明確涉及優惠性原產地規則對于保稅監管貨物等方面的適用性規定。另外，此規則的適用性差異普遍存在與我國與不同的貿易國之間的協定中。自貿協定中原產地規則的不適用性會讓自貿試驗區內的企業將難以真正享受自由貿易區的零關稅或者優惠關稅政策，會抑制自貿試驗區吸引外資、引進技術與擴大就業的政治預期。

三、RCEP背景下推進我國自貿試驗區建設的前景展望

RCEP簽署背景下將構造全球化新格局，北美、歐盟、亞洲將呈現三足鼎立新態勢。中國經濟一直保持著穩中向好的發展態勢，為世界經濟的繁榮與穩定輸出更多的正面外溢效應，肩負其作為最大發展中國家應有的義務與責任。但當前我國在提升對外開放質量和加強內外聯動性仍存在改進的空間。因此，我國需要著力提升和利用好國內外兩個市場、兩種資源的能力與機遇，堅定不移推進自貿試驗區高水平對外開放和更深層次的改革創新，從商品和要素流動型轉向規則、規制、管理、標準等制度型開放，通過制度創新破解技術創新、開放創新的體制機制障礙，通過促進國內規則規制對接RCEP市場規則體系，更好地聯通國內與國際市場，從而發揮促進“雙循環”新發展格局的重要平臺作用。

在當前國內外經濟貿易形式出現重大變化的大背景下，應主動以RCEP為參照，實行更大程度的對外開放壓力測試，力圖實現與國際經貿領域普適性規則的接軌，推動對外貿易高質量發展。本文認為，在推進海南自貿港建設的背景下，要賦予另外20個自貿試驗區更大的自主改革權，現階段所需完善的工作如下。

1.充分賦權賦能，深化“放管服”改革

充分賦權賦能，就政府職能范圍而言，積極開展全國和地方層面“權力清單”和“責任清單”的規范工作，簡政放權，形成并主動公開“權力清單”。就政府責任而言，根據“責任清單”，明確政府職責，接受社會公開監督，針對違反“權力清單”造成的損失依照“責任清單”落實問責制度。同時，深化政府“放管服”改革，營造自貿試驗區法制化、市場化、國際化營商環境。深入推進“互聯網+政務服務”模式，探索建設更完善的“一網通辦”框架體系，搭建綜合服務平臺，優化政府間信息互聯共享的服務體系。并借助電子化、信息化、數據化發展，加快完善“互聯網+監管”體系，推動各類審批監管數據的歸集共享、分析應用。

2.推進自貿區優惠性原產地規則的適用

以RCEP原產地累積規則為參照，在政策范圍內制定適合各自貿試驗區特性的自貿區原產地管理方法，盡快推進自由貿易區優惠性原產地規則在自貿試驗區的適用，讓區內從事進口業務的企業獲得出口退稅、進口報稅和自由貿易區優惠關稅等更多的疊加性政策支持，加快政策的銜接應用。在提高自貿試驗區便利度的同時，關注跨境企業濫用原產地規則的貿易安全問題。借鑒RCEP中涉及反傾銷反補貼的規則，提高政策透明度，防止跨境企業經過簡單加工改變最終產品的海關歸類號或者通過簡單加工改變產品的真實原產地，從而逃避我國貿易管制實施進口活動。

3.完善知識產權管理與保護創新體系

自貿試驗區應積極研究RCEP海關風險管理規則的可行路徑大膽闖、自主改，根據“一線管住，二線放開”的要求，不斷完善主動發現與高效處理并重的海關知識產權風險管理模式，推進貿易便利化與知識產權加強保護的平衡。以自貿試驗區為試點，如審慎規范探索開展知識產權證券化，區內開設外國專利代理機構，積累可復制可推廣的經驗，補全相關知識產權的評估、作價標準，推動知識產權制度創新，維護投資者的合法權益，落實包含行政執法、仲裁、調節等知識產權爭端解決機制與探索重點產業知識產權維權援助機制。

4.擴大服務業開放，大幅縮減服務業“負面清單”

習近平在2020年中國國際服務貿易交易會的全球服務貿易峰會上致辭指出，要建立健全服務貿易負面清單管理制度。我國自貿試驗區可以先行在重點服務貿易領域開展深度和廣度上的改革嘗試，在總結經驗的基礎上逐步深化改革開放進程，在借鑒RCEP及擁有先進水平自貿區的發展模式及管理體制的基礎上，大膽啟用“負面清單”，提高服務業負面清單的開放度和透明度，大幅放寬市場準入，凡是“負面清單”以外的均可以進入。進一步推動服務業開放水平。加大對自貿試驗區的支持力度，賦予各自貿試驗區更大的改革自主權，根據各自戰略定位、產業基礎因地制宜制定個性化“負面清單”，真正讓自貿試驗區成為我國服務業改革開放的“壓力測試泵”。

5.立足高標準，深化投資管理體制改革

在投資促進機制建設方面，自貿試驗區應結合自身資源稟賦逐漸與RCEP提升區域投資自由化的措施接軌，對現有投資準入制度和管理模式進行改革，穩妥有序地改革現有機制存在的弊病，不斷努力提升跨境投資管理效率和便利化程度。新一輪自貿試驗區應進一步放寬市場準入，對標國際高標準經貿規則中涉及市場準入負面清單的內資標準，在電信、文化娛樂、技術服務、教育等敏感領域，合理適當的放寬投資方式、注冊資本等限制，形成不同市場主體都可以公平競爭的外資投資氛圍，以及優化外商投資審批和工商登記制度，吸引更多的境外投資者分享中國全面深化改革所蘊藏的難得機遇。與此同時，在保證資本流動有效監管的前提下，規范監督自貿試驗區內的金融機構向境外發放人民幣貸款，鼓勵其使用人民幣作價和結算；對自身融資工具、方式進行有益創新，向境外投資者提供方便的融資手段，提升外來投資質量。

6.開展首創性、差別化改革探索

在下一階段自貿試驗區建設方面，根據各自貿試驗區戰略定位、資源稟賦與產業特點，對接RCEP地區周邊國家生產要素優勢、聚焦優質市場主體、調整區內產業結構、增強政府政策導向性，制定并實施具有鮮明特色的自貿試驗區建設方案，帶動區域經濟往更高層次、更高水平方向發展，實現高質量發展。例如：與日韓兩國較為鄰近的自貿試驗區如山東自貿試驗區可以通過與日韓政府及企業間的技術合作，打通國內國際兩個市場，促進國內國際“雙循環”；與東盟較為鄰近的自貿試驗區如廣西自貿試驗區等可以通過與東盟國家的生產合作，促進區域內要素流動，而上海、廣東等自貿試驗區則應先行先試擴大金融改革范圍，積極探索服務于RCEP和“一帶一路”建設新模式，積累可向全國復制和推廣的經驗。此外，加強自貿試驗區之間的相互借鑒，定期總結制度創新推廣清單，在匹配政策實施環境的基礎上，向全國釋放改革紅利，打造具有較高國際競爭力的自貿試驗區群。