畢節市七星關區土壤污染防治工作中存在問題和對策的思考

張海英，汪波

1畢節市生態環境局七星關分局；2畢節市生態環境局

一、前言

土壤圈處于大氣圈、巖石圈、水圈和生物圈之間，是聯系整個生態系統中有機界和無機界的中心環節。“億民賴此土，萬物生斯壤”，土壤作為生態系統的基本組成要素之一，是人類賴以生存和經濟社會可持續發展的物質基礎，同時其承載著環境中 50%-90%的污染負荷[1]，關系著人民群眾身體健康和美麗中國建設。七星關區積極踐行習近平生態文明思想，扎實打好凈土保衛戰，全區受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率達100%。但在實際工作開展過程中，由于土壤污染存在累積性、隱蔽性、不均質性、滯后性、不可逆性等特點，使得土壤污染工作重視程度不夠。七星關國土面積3400余萬平方公里，屬畢節市礦產資源大縣，上世紀80年代的土法煉鋅、煉硫及低技術的礦產資源開發與利用成為七星關區重金屬污染的最主要來源，其中鉛—鋅—鎘污染較為突出和典型，且農業生產活動較為粗放，農藥、化肥使用過度，規模以下畜禽養殖糞污污染環境等問題突出。本文通過總結七星關區在土壤污染防治工作中存在的問題和困難，積極探索和思考解決的對策，以期為推動七星關區高質量發展貢獻一份力量。

二、七星關區土壤污染防治中存在的問題和困難

（一）歷史遺留廢渣治理中存在的問題

重金屬治理效果有待評估。2011年，環保部污防司下發《關于編制地方重金屬污染綜合防治規劃有關問題的函》，要求重點單元編制一區一策。七星關區為“十二五”期間全國重金屬污染防治規劃中劃分的重點單元，鉛、鎘為主要防控元素，結合實際，七星關區編制并實施了《七星關區重金屬污染綜合防治“十二五”規劃》《七星關區重金屬污染綜合防治“十三五”規劃》（以下簡稱“兩個《規劃》”），使得歷史遺留的鉛鋅冶煉廢渣、硫磺冶煉廢渣基本得到治理。有研究表明[1]：礦業和工業固體廢棄物露天堆放過程中，經日曬、雨淋、水洗等作用，使重金屬以輻射狀、漏斗狀向周圍土壤擴散。七星關區在實施兩個《規劃》時，《土壤污染防治法》未頒布實施，在治理歷史遺留廢渣后，未進行治理效果評估，因此七星關區歷史遺留廢渣治理工程治理效果能否滿足現階段土壤污染防治的要求未知。《土壤污染防治法》中只是規定了“風險管控、修復活動完成后，土壤污染責任人應當另行委托有關單位對風險管控效果、修復效果進行評估”，未對《土壤污染防治法》實施以前就已經完成治理的歷史遺留污染地塊是否需要開展效果評估進行規定。

（二）農業面源污染防治中存在的問題

1.畜禽養殖污染不容樂觀

當前，國家關于畜禽養殖污染防治方面的法規性文件只有國務院2014年實行的《畜禽規模養殖污染防治條例》，貴州省法規性文件只有《貴州省畜禽規模養殖污染防治條例》，但《畜禽規模養殖污染防治條例》和《貴州省畜禽規模養殖污染防治條例》明確說明適用于規模化養殖場、養殖小區。現有法律法規對規模以下養殖戶沒有作出要求，貴州省畜禽養殖場、養殖小區標準遠超七星關區農戶散養規模。七星關區規模以下畜禽養殖戶具有點多面廣、養殖模式粗放、養殖數量波動大等特點，環評審批主要為登記，大多無化糞池、沼氣池、干糞堆積發酵池等污染防治設施，存在雨污未分流、干濕未分離現象，以至于這些規模以下養殖戶的畜禽糞污直排對環境影響遠大于規模以上養殖場；再者，規模以下養殖戶的監管主要由農業農村部門負責，而農業農村部門主要職責是技術指導與服務，無執法權限，指導與勸說效果差，無強有力的法律依據做保障，導致規模以下養殖戶糞污直排行為屢禁不止；此外，規模以下畜禽養殖戶，尤其是散養戶污染問題成為近年來七星關區環境信訪案件熱點問題，治理后容易反彈，存在治理成效不明顯，同一案件反復投訴情況較多等問題。

2.化肥農藥使用對土壤污染貢獻大

七星關區近年來雖然實現了農藥化肥零增長，但是由于受傳統耕種思維影響，加之農民普遍受教育程度不高，缺乏科學的施肥技術，大多數人使用化肥農藥的數量標準主要來自長輩相授或自己探索的經驗、感覺，與此同時農村勞動力失衡和農產品價格低端，造成除草劑和農藥的施用量大。現階段，中國農業生產方式中施用的農藥和化肥能被作物吸收利用的僅占30%，70%作為污染物直接造成了環境污染，其中農藥更是只有0.1%在病蟲害防治中發揮作用，高達99.9%的農藥直接成為土地重金屬、各種有機污染的污染源[2]。此外過量使用化肥是土壤酸化的成因之一，增加土壤中鎘等重金屬活性，在污染程度相同的情況下，增加了農產品鎘等重金屬超標的風險[3]。而且七星關區農戶普遍存在對氮肥施用較偏重的習慣，過量施用氮肥，輕施或少施磷肥、不施或微施鉀肥，即重氮輕磷偏鉀，輕視底肥，重視一次追肥，過多氮肥的施用有可能會造成蔬菜中硝酸鹽含量過多，而硝酸鹽會在人體內經微生物作用下轉化成亞硝酸鹽，若量大有可能會對人體健康產生危害[4]。

3.建設用地準入管理中存在的問題

建設用地準入管理在土壤污染防治行動計劃實施情況考核評估中占重要分值[5]，污染地塊安全利用率是考核評估的核心，土壤污染狀況調查作為污染地塊安全利用率核算的基礎和依據，保障其真實有效對地塊的安全利用至關重要[6]。但七星關區建設用地在土壤污染狀況調查監管中還存在監管漏洞，未形成事前從業機構選擇、事中檢測機構和鉆探機構采樣、事后報告編制等環節全過程監管。檢測機構和鉆探機構在開展工作時，一般只有生態環境系統的管理員參與甚至不參與，由無專業的工作人員對其進行監督，但相關工作能否達到相應技術規范要求卻未知。調查結果以報告的形式呈現，在缺乏實時監管的情況下，報告資料準確性和客觀性難以保證。管理部門的監管主要是通過報告評審進行事后監管，土壤污染狀況調查報告由市級生態環境部門聯合自然資源部門進行評審，受專業技術能力限制，部分報告即使在市級評審時能通過，但在省級層面抽查報告質量時會存在不合格或者基本合格的情形，需重新開展調查和修編調查報告，這樣就容易導致建設用地開發利用決策性的錯誤。

4.監管力量薄弱

首先，土壤污染防治工作專業性、系統性較強，很多工作需要經過培訓才能勝任，而全區未設專門的土壤污染防治專項管理崗位，人員變動大，有些管理人員基本上剛熟悉工作情況就調離了崗位，從而給土壤污染防治工作帶來很大不便。其次，全區生態環境有效執法人員不足10人，涉及大氣、水、土壤、噪聲、固廢等多方面執法，執法能力完全不能滿足環境保護的需要。再者，監測在土壤污染防治工作中占很重要的地位，如重點監管單位自行監測、監督性監測，建設用地土壤污染狀況調查涉及到的監測、平行樣采樣監測等，土壤污染具有一定的隱蔽性，通常需要非常專業的方法手段來監測才能發現，但是目前從市級層面到區級層面均無土壤監測的資質、設備，需要借助第三方服務機構開展監測，但第三方服務機構質量參差不齊。

三、建議及對策

（一）完善頂層設計，讓基層管理和執法有法可依

1.建議國家層面可對土壤污染風險管控和修復從業機構設置明確的準入門檻[7]；省、市級層面對從事土壤污染狀況調查、檢測的第三方機構工作場所、資質能力、技術人員、專業設備、業績等相關信息登記備案并進行網上公開，做好組織能力認定，適時公布抽查考核情況[8]，篩選出綜合能力強的服務機構供調查事項組織主體參考。

2.建議省級層面在《貴州省土壤污染防治條例》立法時，將《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》實施前完成治理的歷史遺留廢渣治理等項目工程納入效果評估范疇；細化明確了土壤污染責任人變更為個人，但是未繼承原土壤污染責任人債權和債務，以及建設用地土地使用權依法轉讓給個人的責任人認定，應確保責任人切實承擔起土壤污染風險管控和修復的責任。

3.建議省生態環境廳與省農業農村廳根據地方畜禽發展狀況和畜禽污染防治要求，重新調整貴州省規模養殖場標準報省政府同意，降低現有規模養殖場標準，把養殖大戶和大部分以盈利為目的的養殖戶納入治理范圍，便于基層開展畜禽養殖污染治理監管工作。同時建議對畜禽養殖場實行分級分規模管理。制定規范性文件，明確省、市、縣區、鄉鎮等不同級別和農業農村、生態環境等不同部門對畜禽養殖場（戶）的環境監管權力和職責；將畜禽養殖場（戶）分為不同規模，制定環境監管要求和行政處罰條款，使得現在處于監管盲區的規模以下養殖場（戶）得到高效監管，減少對環境的污染。

（二）建立土壤污染狀況調查評估全過程監管機制

土壤污染狀況調查、風險評估等報告編制過程中涉及到監測、鉆探等專業性強的領域，建議建立長效機制，由生態環境、自然資源、水務、住建等多部門聯合組建專業隊伍，對調查評估全過程進行監管。首先把好調查單位準入關，不但對第三方服務機構資質、業績、技術人員職稱等進行評估，更重要的是對現場承擔不同調查環節的從業人員是否具有勝任該調查環節的資格和技能進行過程審核；其次，組建的隊伍要在第三方機構開展工作中發揮監管作用，對過程的合理性、規范性把好關，可以借鑒蘇州工業園區在組織實施區內所有出讓(含劃撥) 地塊和回購工業企業地塊調查事項時引入調查監理機制模式[9]的經驗，通過核查資料和現場旁站相結合的工作方式，最終形成監理報告，對調查過程真實性和規范性等開展全過程監督評估；最后，對于評審環節，通過制定標準化評審打分實施細則，建立健全土壤污染防治專家庫，出臺評審專家管理辦法等協同把好評審關。

（三）切實減輕農業面源污染

探索建立農業技術服務培訓指導機構，可以借鑒“夜校”的模式，由政府出資免費對廣大農藥化肥使用者開展培訓，采取農忙時節現場指導+農閑時節集中培訓的方式，向農民普及有關農田科學管理的知識、技術，加強對環境保護知識點宣傳，逐步轉變他們根深蒂固的經驗論，使他們真真正正認識到化肥農藥只有使用合理恰當才能對農作物、經濟作物有效，過量使用不但會對土壤、水體造成污染，更是浪費成本。加大宣傳教育力度，提高養殖場（戶）開展污染防治的自覺性，引導其規范發展。同時，進一步加強畜禽糞污治理監督檢查，指導養殖場（戶）開展畜禽糞污資源化利用，做到糞便無露天堆放、糞污無直排，做好畜禽糞污處置臺賬的記錄。

（四）整合力量強化基層能力建設

一是配齊基層便攜式執法裝備，向基層執法人員、管理人員配備便攜式土壤重金屬檢測儀或分析儀，如XRF（X射線熒光光譜分析），以便在開展工作時能快速鎖定污染源。二是借鑒陜西省延安市安寨縣開展的“農村環保工作群眾聯系點”的做法[2]，結合七星關區“十大員”(護潔員、護林員、護路員、護河員、護校員、護醫員、護廠員、治安巡邏員、養老護理員、其他員)就業扶貧工作機制，發揮民眾力量開展好農村環境監管。每個村選取2—3人（以村負責人為主，其他選取識文斷字的貧困人員或者相對貧困人員）集中開展環保基礎知識培訓，以肉眼可見的直觀污染為線索開展監督巡查，如畜禽養殖方面可從是否有糞污直排環境等方面著手，工業企業是否偷排亂排等方面著手，一旦發現污染應立即上報區級部門調查。通過這樣的群眾路線能很大程度上震懾鄉鎮違法排污企業和個人，使之不敢隨便排污，從而提高了環境監管力度和查處效果，而且在不能增加機構編制的情況下，也能緩解生態環境部門人員不足、監管不到位的壓力。三是加快監測能力建設。區級監測站要加快提升能力建設，配備土壤監測設備，監測人員應盡快通過崗位能力勝任考試，持證上崗。