創新城市基礎設施建設融資體制的對策研究

梅軼卉

（南京歷史城區保護建設集團有限責任公司，江蘇 南京 210000）

現階段，我國很多城市采用的基礎設施融資體制，制定于計劃經濟時期，很多制度雖經歷了幾次改革，但整體而言依舊有著明顯的傳統體制色彩。當前，很多城市人口迅速增加，對基礎設施的要求明顯提升，傳統的單一融資體制提供的資金已經難以滿足城市基礎設施的建設需求，使城市基礎建設和需求方面矛盾、問題愈加突出，而創新城市基礎建設融資模式，并對相應制度進行改革，能夠更好地滿足日益增長的城市發展需求，并且成為當前城市建設發展主要任務。

一、城市基礎設施的類型

在進行成熟基礎設施建設中，以項目區分理論為依據，可將城市基礎設施項目劃分為三種類型。一是非經營性項目。該類項目使用期間免費向居民提供，無明確收費機制和未來現金流，其在建設中涉及成本，以及后期運用和維護資金均需要依靠政府投資。常見非經營性項目包含消防系統、市內道路和公共綠地等。二是準經營性項目。指的是一種介于經營性項目與非經營性項之間的項目類型，同時兼具公益性和潛在利潤，該類項目運營后通常難以收回成本，為維持正常運營，通常需要政府采用有關支持性政策和措施，如廢棄物收集和處理等。三是經營性項目。此類項目涉及向市場收費的機制，通過市場運用能夠收回投資成本，此類項目建設期間其資金成本主要來源于市場化社會融資，常見經營性項目包含供水供電和通信系統等。

二、城市基礎設施建設融資體制的特點

城市基礎設施是服務于社會生產與再生產的基礎性發展條件和設施，其涉及的體制有著鮮明特點。第一，公共性。城市基礎設施屬于政府公共產品，不以營利為目的，多數城市的基礎設施建設承擔著政府供給責任，并以公有制形式承擔著社會發展和服務群眾目標。第二，不可替代性。創新型現代化城市設施建設中，道路、供水、燃氣以及垃圾處理等基礎條件對在民生發展具有重要意義，在相關領域發揮著至關重要作用，難以采用其他方式進行替代，且具有不可替代性。第三，社會性。通過完善和普及城市基礎設施，既可保證城市正常運轉，又可提升其功能，能夠保證人民群眾日常生活品質，并且會極大程度上對城市現代化經濟發展和建設起到促進作用。第四，敏感性。人民群眾和城市基礎設施之間存在很大的關聯性，尤其是人民群眾日常生活中涉及的基礎設施與需求，若出現供給不足或供給物資質量較差的現象，會在不同程度上對社會的穩定產生不利影響。第五，持續性。在現代化城市建設中，城市基礎設施已經成為社會發展的必需品，如交通、自來水、暖氣等公共事業，在其重新營業后，通過提供持續穩定的公共性服務，已經成為推動民生發展的關鍵。第六，獨占性。資源的稀缺性，以及地域劃分等方面限制，使政府基礎建設期間會出現自然或區域壟斷現象，從而對人民群眾的日常生活造成一定的影響[1]。

三、城市基礎設施建設融資體制的影響因素

現階段，很多城市在進行基礎設施建設期間，受多方面因素的影響，導致融資體制存在很多問題，常見問題主要包括以下幾方面：第一，融資渠道較為單一?，F階段，很多地方政府在基礎建設投資方面的主要資金來源是依靠政府財政補貼，其他投資渠道運用較少，甚至無其他投資渠道，并且很多城市基礎設施建設結束后，主要責任人仍舊依靠政府進行分配。因此，城市基礎設施的投融資渠道十分單一，難以滿足當前快速發展的基礎建設需求。第二，可融資比例低，總體融資量不足。目前，很多城市在基礎建設融資期間，主要采用政府干預的方式，并且城市基礎建設融資資金占據量較大，而由于城市基礎建設投資回報率具有總量大、見效慢特點，當很多的政府以外資金想要獲得更大回報率時，投資必須考慮經濟效益、回報時間等因素，這就導致社會資金引進嚴重不足。第三，融資環境難以滿足社會資本的需求。現階段，我國很多私有企業已經取得了高速的發展，并且市場經濟體制已經日趨完善，但是，很多與民生相關的大型城市基礎設施建設融資方面依舊未能建立良好的融資環境，整體而言有待改善。當前，很多政策法規未能向社會資本提供良好的融資環境，難以起到鼓勵和促進的作用，整體而言，更加傾向于政府內部資源的調和，導致融資環境方面難以為社會資本注入提供有力支持，對資本吸引力較低，從而一定程度上影響了社會資本進入城市基礎建設中的積極性。第四，城市基礎建設公共性責任不清?；A建設中受投資群體的影響，存在企業性和公共性兩方面特征：一方面，在進行城市基礎設施期間，經營權會受到政府控制和政府體制監督，具有壟斷性質。城市基礎建設準入則意味著行業內備受政府壟斷，需要承擔政府公有服務責任；另一方面，城市基礎建設管理具有自主性，并以平衡與獨立運營為原則，具有企業性質，投資公司對經營項目進行投資，若將社會資本引入城市基礎建設中，由于資本具備逐利屬性，使城市基礎設施盈利水平逐漸成為公司首要考慮的目標，這樣會影響城市基礎建設以及運營管理體制的性質，造成政府行政和民間企業產生嚴重角色沖突，甚至在一定程度上影響民生工程建設，導致對人們對公共服務質量的滿意度降低。

四、加快城市基礎設施建設融資體制創新的對策

1.轉變政府思想和職能

大量社會建設實踐表明，在傳統單一城市基礎建設體制實施中，過度依賴政府相關部門，會產生嚴重的財政危機，而且建設效率低下，甚至出現供給不足的問題，難以滿足社會發展需要。因此，政府在進行基礎設施建設時，必須轉變傳統思想，并打破傳統職能模式，將市場競爭機制引入其中，在政府和企業共同努力下，加快推動城市基礎設施建設。在政府職能轉變中，需要改變以往單一的投資模式，采用直接投資和社會投資相結合的方式，突出社會投資，并將其放在優先位置，將政府職能重點轉移到政策吸引、運用規劃和吸納融資等方面，以發揮社會資本在城市基礎設施建設和經營發展中的作用。

2.改變政府投融資模式

政府在轉變職能時，為了確保可以有效地履行其相應責任，應對其在基礎設施中的責任重新界定，根據項目區分理論進行分類，對經營性項目引入市場化機制，以提升對社會資本的吸引力。政府需要改變以往包辦全部的投融資模式，提升社會成本在項目建設中的參與度，政府由傳統建設者、經營者逐漸轉變為設計者和監管者，社會資本承擔主要建設者和經營者職能，以調動市場參與城市基礎設施建設的積極性。

3.規范政府融資平臺

在城市基礎設施建設中，通過對政府融資平臺進行規范，能夠增加社會資本注入量，并加快實現融資平臺，促使公司企業實現規范化市場化改革，易于實現政府融資平臺專業化整合。在具體整合期間，首先，政府應考慮城市自身特點，適當增加或減少融資平臺數量，保證融資平臺的資產質量。其次，應引進專業化管理人才，加強對平臺公司結構的管理，建立健全現代化企業管理制度。再次，應督促平臺公司不斷強化自身責任意識，并完善風險防范機制等，建立健全信息披露制度，將信貸財務和資金使用情況及時公布于相應平臺上，以保證融資平臺的透明性，提升融資的公平、公正性。最后，還應重點關注城市中各類債務性風險嚴格控制情況，通過對融資平臺債務水平實施動態監測，根據相關數據進行預測，并提前做好對各類不同風險預警工作，然后建立集“借、用、還”于一體的債務管理制度，以實現債務風險管控的強化，更好地落實債務結構管理。此外，政府還應結合城市的發展需求，推動融資平臺的轉型和調整，合理拓展經營范圍，逐漸強化自身資金轉換能力，降低對外部資金的依賴程度[2]。

4.推進政府與社會資本的合作

在城市基礎建設中，為了加強政府與社會資本的合作，一方面，政府部門應不斷增加城市基礎建設可投入資金數量；另一方面，應采用各種方式，提高對社會資本的吸引力，并且提升城市基礎設施的建設效率。政府部門應以融資平臺為依托，綜合社會資本多方面因素進行融資考慮。同時，應利用稅收、價格、投資以及特許經營權等方式，對社會資本行為進行規范，并建立基礎設施補償機制。而融資平臺應充分利用BOT、TOT和PFI等多種方式，吸引更多民間資本進入，同時加快推動石油、電力、醫療、教育、城市公用事業等領域改革，為民間資本引入打下良好基礎。另外，要對政府和社會資本合作進行規范，促使更多民間資本主動積極進入城市基礎建設領域中。

5.提升社會資本的參與程度

一方面，應拓寬融資渠道。針對現階段城市基礎設施建設中對社會資本的需求，應改變以往相對封閉的融資環境，進一步拓寬融資渠道。在此過程中，首先，應充分給予社會資本進入城市基礎設施建設工程的渠道和機會，在一定程度上降低政府在城市基礎建設總資本中的資金注入量，并對社會資本注入工程進行調控，給予社會資本一定的自由分配空間。另一方面，在社會資本進入城市基礎建設過程中，隨著社會資本的注入，能夠很大程度上滿足城市發展的建設資本需求，為各項建設進程提供推動力。因此，在城市基礎建設環節中，為了解決社會資本投入比例較低的問題，可以通過社會招標等方式，為社會資本投入提供進入基礎設施建設項目的機會。而在相關招標工程中，需要先給予民間資本參與城市基礎設施建設資格，并放寬權限，使部分民間資本能夠通過相應資格審查進入基礎設施中，并保證其本身具有一定實力，能夠切實做好城市基礎設施工程建設，以滿足人民群眾的需求。

6.完善相關法律政策

相關法律政策的提出，有利于改善城市基礎設施建設融資環境，同時還能增強社會資本參與城市基礎設施建設意識。因此，在進行城市基礎設施融資環境改善期間，需要從法律、政策方面入手，為社會資本進入營造良好環境。首先，我國很多城市在基礎建設融資體制專項法律方面欠缺，需要從相關法律制定和頒布方面考慮，使得投融資活動更加有據可依。其次，當今我國投資項目政策依舊以吸收投資的鼓勵性政策以及融資項目外匯收益等管理性政策為主，而結合融資特點以及我國國情，應開放基礎設施建設市場，加快能源、交通等基礎設施建設對外開放步伐，并有節奏地加快金融、保險等服務領域開放，落實對社會資本合法權益保護，從而不斷改善投資環境。此外，應通過制定、完善相關法律法規方式，保證社會基礎建設項目有序地進行。同時，應加大建設審批透明度，建立監督部門，確保各項活動有序進行[3]。

7.加快基礎設施市場化進程

在城市基礎設施建設中，相應價格體制進行改革的主要目的，是實現產品與服務有償使用，并建立價格為主的市場和政策性收費為輔的價格體系。在此期間，需要重視對價格導向機制充分運用。一方面，應落實對投資方向導向，利用低稅費和高產品服務價格，加強社會投資對城市基礎設施建設重點項目關注；另一方面，要強化對城市居民和消費價值取向引導。對此，需要大力推動和完善基礎設施有償使用制度，在保證社會資本經濟和社會效益前提下，幫助項目投資者獲得更多回報。在制度完善期間，首先，需要結合城市經濟發展狀況，對參與基礎設施建設的企業投資成本進行調控，加強對成本控制，提升社會資本效益，加快建設進度，縮短推向市場時間，并引入相應競爭機制，激發社會資本參與積極性，并在政府部門相關政策支持下，結合社會建設發展需求，建立以市場為基礎的價格形成機制。其次，對條件尚且不均的社會資本，應采用適合方式為其提供支持，對現有財政補貼方式進行改進，為社會資本參與基礎設施建設提供走向市場化發展道路條件。

五、結論

現階段，我國很多城市在進行基礎建設期間，融資環境與城市基礎建設體制存在不少亟待解決的問題，這些問題很大程度上影響了城市化發展的進程。因此，在進行城市基礎建設期間，為了充分地發揮融資制度的作用，需要明確存在的具體問題，并以此為基礎提出相應的解決策略，以促進城市經濟建設，充分地發揮城市基礎建設體制的作用，為城市建設與發展提供有力支持。