我國教師交流輪崗成效、問題與對策

馬世洪 _ 北京惠眾教育研究院

教師有序流動是義務教育優質均衡發展的關鍵。歷史地看，教師隊伍的穩定是一種動態平衡，有序的教師流動是必要而合理的。[1]長期以來，我國側重于從師德師風、課堂教學、培訓研修、信息化教學技能培訓等系統內部提升師資隊伍水平，而以系統性改革釋放教師隊伍活力的制度設計與實踐不足。完善教師流動制度體系，讓教師有序流動起來，關系2035教育強國遠景目標的實現。

教師有序流動的實踐探索

為推動義務教育優質均衡發展，《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（教師〔2014〕4號）的頒布實施，為各地推進校長、教師交流輪崗工作提供了政策依據。各地積極推進，深入探索了教師交流輪崗的有效模式，為推動中小學教師有序流動積累了寶貴經驗。

1.“教師支教”模式

教師支教是在國家對口支援戰略背景下通過教師支援落后地區教育事業發展的制度設計，是加強中西部落后地區教師隊伍建設的創新之舉，也是具有中國特色的教師流動方式。支教教師包括師范生頂崗實習、新畢業教師、退休教師。2003年，大學生志愿服務西部計劃開始實施，每年招募一定數量的普通高等學校應屆畢業生或在讀研究生，到西部基層開展為期1-3年的教育志愿服務，為中西部師資隊伍建設匯入源源不斷的新生力量。數據顯示，2020—2021學年，全國計劃選派22842名教師，支援邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區，其中義務教育階段計劃選派21635名，非義務教育階段計劃選派1207名。教師支教模式匯聚了全國教師資源，為新疆、西藏、云南、貴州等教育欠發達地區師資水平提升提供了重要支撐。

2.“縣管校聘”模式

《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（國發〔2016〕40號）、《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（中發〔2018〕4號）等文件均提出，實行義務教育教師“縣管校聘”，為教師交流輪崗工作提供制度保障。“縣管校聘”將教師和校長從過去的“學校人”轉變為縣義務教育系統的“系統人”，有助于打破教師交流輪崗的管理體制機制障礙。例如，浙江嘉善作為浙江省中小學教師“縣管校聘”管理改革試點縣，于2017年正式開啟中小學教師“縣管校聘”管理改革試點。在全縣建立11個義務教育學校城鄉共同體，推進城鄉教師一體化管理，鼓勵教師在共同體內流動。全縣43所學校參與試點，參與競聘教師3394人，實現中小學校和教師全覆蓋。[2]“縣管校聘”是當前教師流動最主要的模式，推動了教師在縣域內的有序流動。

3.“學區制”模式

“學區制”模式是以學區為單元、推動教師跨校任教兼課、輪崗交流的教師流動模式。2014年5月，北京市東城區印發《東城區深化學區制綜合改革 全面提高義務教育優質均衡發展水平的意見》（京東發〔2014〕6號），推進學區化到學區制的全面升級，全面提高義務教育優質均衡發展水平。采用“機關與基層干部、研修員與學科骨干教師雙向交流輪崗，‘盟貫帶團’內部龍頭校與成員校之間干部教師交流輪崗，學區教師培養基地、城鄉一體化交流輪崗”等方式，形成了由“學校人”向“學區人”“系統人”轉變的“區管校聘”人才管理模式。[3]注重頂層設計，將學校組團發展與義務教育階段入學政策、干部教師輪崗交流和基礎設施配置統籌設計，抓住生源均衡、師資均衡、硬件條件均衡和學校管理均衡四個影響義務教育優質均衡發展的主要因素。

4.“集團化辦學”模式

“集團化辦學”模式是“學區制”模式的深化和升級。在“集團化辦學”模式下，教師由“學校人”變為“集團人”，教師在集團內的流動成為常態，破除了教師交流輪崗的制度性障礙。2019年底，北京市制定了《關于推進中小學教師“區管校聘”管理改革的指導意見》。充分利用集團化和學區制的制度創新和教育治理優勢，把“區管校聘”管理改革與全面推進中小學學區制管理（集團化辦學）、崗位管理、公開招聘、聘用管理、校長教師交流輪崗、職稱評審、考核評價、薪酬分配等制度改革協同配套、統籌實施，形成改革政策的組合拳，有效推進綜合改革。[4]集團化辦學作為推進義務教育優質均衡發展的一種手段，主要集中在一線城市或省會城市等教育相對較為發達的地區。以名校辦分校、強校帶弱校、城區學校幫農村學校等不同模式呈現的集團化辦學，讓教師有序流動成為可能，但在實踐過程中需要結合地方實際，賦予教育集團教師人事自主權是決定該模式順利實施的關鍵。

5.“共享教師”模式

“共享教師”模式，顧名思義，就是各學校共享優秀教師資源以擴大優質師資資源覆蓋面的模式。為破解藝體師資不足難題，2011年9月，安徽省合肥市包河區教體局探索成立了藝體中心，來自音樂、美術、體育等學科的15位名優、骨干教師定期前往偏遠、薄弱學校和鄉村少年宮，開齊藝術體育類課程，組建特色興趣社團，以師資共享的模式滿足學生全面發展需要。2015年起，藝體中心采取“2+1+2”工作模式，教師一周中有兩天在本校工作、一天回中心進行分享、兩天走教。2018年，藝體中心秉承“建強中心+輻射學校”的原則，優化運轉模式，為中心的師資水平和教學能力提升、多彩課程的創新與開發搭建更好的平臺。[5]安徽合肥“共享教師”模式，在音體美師資短缺的現實條件下，從最初的不得已而為之，在實踐中不斷優化完善，實現了由幫助薄弱學校開齊開足課程到研發優質課程共同提升的轉變，在主動破解音體美師資不足難題的基礎上探索出了教師有序流動的有效模式。

教師流動的問題反思

不管是“支教模式”“縣管校聘”，還是“集團化辦學”“共享教師”模式，在試點或運行中，教師交流輪崗仍存在突出的問題，制約著教師交流輪崗政策實施的效果。

1.教師流動僅限于縣域內

“縣管校聘”是當前最主要的教師交流輪崗方式，縣級人民政府教育行政部門是“縣管校聘”的主體，政策目標也是推動教師在本縣域內的交流輪崗，導致產生的作用具有局部性的特征，無法從全局性激發和釋放教師隊伍活力。由于自然資源條件、歷史原因及經濟社會水平的差異，當前我國義務教育不均衡更多地表現在東、中、西部的不均衡，即使是同一個省份，縣與縣之間的不均衡也較為突出，推動義務教育優質均衡發展必然要在省級之間、縣域之間縮小差距，這是促進教育公平的最緊迫任務。因此，教師在縣域內的流動，解決的僅僅是本縣層面的教師均衡問題，而義務教育優質均衡不能只在縣域系統內部運作、運行，需要在更高層面以更高視野推進教師在省內或跨省流動。

2.學校人事自主權尚未得到基本保障

盡管我國從中央到地方都出臺了促進教師交流輪崗的政策文件，各地積極進行了適合自己的探索實踐，形成了具有一定代表性的教師交流模式，但從整體上看，我國中小學教師隊伍的流動渠道還不通暢，身份固化仍未得到有效破解，尚未真正形成“能進能出、能上能下”的良性循環。調研發現，不僅校長缺乏教師人事工作自主權，而且教育行政部門也缺乏自主權，一個教師的流動更是受到城鄉二元結構的嚴格限制。因此，學校人事自主權的不足，成為制約教師有序流動的一大障礙。

3.政策法規體系不健全

健全完善的政策法規體系，是教師有序流動的重要基礎。沒有精準匹配的政策法規支持，教師有序流動很難得到可持續發展，更無法起到促進教育優質均衡發展的關鍵作用。日本保障教師流動的法律政策齊全，覆蓋了所有相關的領域，只要是與教師流動相關的措施，均能找到與之對應的政策、法規或法律條文，真正做到有法可依。由于缺乏政策法規的硬性規定，我國教師流動政策執行不太到位，沒有實現預期效果，中小學校處于應對的狀態，甚至存在流動趨勢逆向且不均衡的與政策初衷相背離的現象。

4.教師流動效果不理想

我國中小學教師流動政策積極，但學校和教師積極性不高，制約著教師流動正向激勵作用的發揮。學校之間的自我觀念非常牢固，資源稀缺狀態下的競爭導致各所學校很難自愿地把優質資源拿出來共享。如同一位校長所說的那樣，區內教育質量評估仍然是以學校為單位的，所以先經營好自己的學校仍然是最關鍵的。在此背景下，教師流動既面臨著自身的局限與困難，又面臨著在新的變革情境下調適的問題，教師流動的實施難上加難，流動的成效難以保證，流動的成果難以輻射并擴散到其他教師身上。

教師有序流動的對策建議

激發中小學校辦學活力，教師一輩子在一個學校任教的封閉狀態須得到改變。

1.夯實教師有序流動的理論基礎

教師是經過專業教育與訓練、以專業知識和技能傳授知識、發展能力、培養人才的專業技術工作，教師人力資本是凝結在教師身上的教育教學知識、技能以及健康素質的存量總和，具有專業性、人身依附性以及不可替代性等特征，是決定學校辦學質量的關鍵性因素。教師有序流動的本義在于最大限度地實現凝聚在教師身上的人力資本的社會價值和自我價值，促進校際教育資源優化配置，從而加快推進義務教育優質均衡發展。因此，教師有序流動，是促進教師專業發展的人力資本增值過程，人力資本理論為教師有序流動提供了科學的分析工具。

2.有序流動成為教師職業經歷的寶貴財富

為教師流動制度尋求立法依據，逐步推行在法律框架下中小學教師有序的良性流動，保護校長、教師合法權益，充分調動學校、教師參與改革的積極性和創造性。教師有序流動，一要堅持自主申報、雙向選擇原則。在對教師有序流動作出剛性要求的基礎上，在具體操作過程中要堅持以人為本原則，教師根據自身實際情況，掌握“什么時間流動、到哪流動、在什么學科流動”的主動權，從而有效保障教師有序流動制度的有效執行。二要支持跨區域、跨學段、跨學科流動。教師有序流動就是要打破區域間、校際間以及學段間的“中梗阻”。因此，相關政策設計要注重引導跨區域、跨學段、跨學科流動，越是跨度大，越會受到政策傾斜支持。在條件成熟的時機，推進教師國際化流動，學習教育發達國家好的經驗，講好中國教育故事，增強中國教育自信。三要構建考核評價機制。樹立正確激勵導向，突出全面育人和教育教學實績，構建完善的教師流動考核評價體系，將教師流動的工作實績納入教師評價范圍，充分肯定教師做出的積極貢獻，并將考核結果作為職稱評定、待遇提高、榮譽獲得、職位晉升等的重要依據。

3.帶著教學、教研問題流動

教師有序流動絕不僅是工作地點的變化，而是要帶著教學、教研問題的流動，要在流動中提升教師教研能力和教學能力。隨著新課程新教材新高考的深入實施，核心素養本位的教育教學改革要求中小學校加快完成從“知識本位”到“素養本位”的教研轉型，不斷提升教研活力和教研水平。因此，教師流動要積極在教師間開展諸如問題導向的學科教研、跨學科教研、跨年級教研、跨區域教研等多種形式的教研活動，為支撐育人方式改革提供研究成果，為激發教師活力、提升教師新時代教研能力探索新途徑。值得注意的是，教師流動不能是頻繁的短時間流動，必須處理好流動中的穩定與穩定中的流動之間的辯證關系。教師流動過慢會造成僵化和封閉，而教師流動過快會缺乏積累和傳承，不穩定性會加劇，不利于學校可持續發展。

4.建設教師流動平臺

在信息社會，新一代信息技術正在成為教育變革的重要力量，學校不再是獲取知識的唯一方式，教師也不再是知識的權威，學習方式發生了前所未有的變革，只要有學習的欲望任何人都可以成為博學者。進入新時代，信息獲取更加便捷，教師學歷水平普遍提升，被服務的對象——教師并不一定缺少基本學科知識，也不缺少基本的教育理論，更不缺少新技術的簡單操作，而是缺少一種共享教育智慧的平臺，缺少新理念、新技術、新方法綜合、高效應用的能力。[6]充分借助信息技術手段，建設全國統一的教師有序流動平臺，支持教師跨區域、跨學段、跨學科流動，是新時代教師適應變化、迎接挑戰的必然選擇。可見，基于教師隊伍整體水平得到很大提高的現狀，充分激發教師流動的主動性、積極性和創造性，建立高水平教師流動與教研共同體，為教師分享教育智慧、促進思想碰撞交流搭建平臺。

5.完善配套措施

建立教師流動制度是一項復雜性、系統性工程，涉及對現行諸多體制、制度、政策的突破和創新，需要強有力的配套政策支持。首先，經濟保障制度。在學校辦學條件基本得以保障的前提下，教育投入盡可能地向教師傾斜，為教師有序合理流動提供經濟保障。教師流動制度的建立與推行首要關注教師的經濟權益保障，確保教師在沒有后顧之憂的前提下進行流動或輪崗。其次，教師內部動機激發。充分發揮教師流動的自主性，為教師思考自我本職工作和自我完善提供自主空間，是教師個體自我激勵以創造性開展工作的保障條件，教育管理者應為教師流動創造有利于自主性、能動性發揮的工作環境。第三，外部激勵機制。個體的滿意程度將對以后的價值判斷產生影響。區域教育主管部門以及教研部門在實施教研、培訓、專業引領過程中向教師流動人員傾斜，讓其擁有更多專業發展與提升的機會，引導優秀教師從被動流動轉為主動流動，鼓勵優秀教師向師資薄弱學校流動。

教育是國之大計、黨之大計。新時代教師隊伍建設急需扎根中國教育實踐具有突破性意義的制度改革，以創新突破體制機制制約，讓教師有序流動起來，在流動中為學校師生帶來新的教育教學觀念、新的教育教學體驗以及新的教育教學反思，在流動中增進教師間、師生間的互動交流、情感體驗和思想碰撞，保持教師隊伍持久穩定的活力和創造力，從而為創新性人才培養提供堅實的師資隊伍保障。教師有序流動，作為一項被實踐證明了的對促進義務教育優質均衡發展具有重要決定性作用的制度設計，在深化新時代教師隊伍建設的關鍵期，更需要政府主導的強有力行動。