生態文明視域下推進我國生態治理能力現代化的思考*

北京社會管理職業學院 劉欣欣

一、生態治理能力現代化的提出

（一）生態治理能力現代化的現實要求

其一，推動生態治理能力現代化，順應人類歷史發展是大勢所趨。以工業化大生產為主要標志的工業文明時期，生產工具的科技化以及生產方式的機械化和規模化為人類征服自然提供了便捷的條件和理由，但全球變暖、環境污染、生態破壞等一系列環境問題逐漸凸顯。人們開始反思工業文明，試圖尋找一條經濟發展與環境保護協調發展的道路。我們的現代化發展不同于工業文明的發展進路，而是全面協調發展的新文明新形態，其中就包含生態文明建設，因此生態治理能力現代化是實施生態文明戰略的重要手段，是順應人類社會發展規律、回應人民訴求的大勢所趨。

其二，推動生態治理能力現代化是建設中國特色社會主義現代化強國的戰略所需。改革開放以來，為經濟快速發展而付出的資源、環境代價越來越巨大，日益惡化的生態環境成了中國現代化發展的瓶頸，以破壞生態環境為代價的現代化道路將會使我們離現代化越來越遠，我們必須從人與自然和諧共生的角度重新思考中國的現代化道路。黨的十九大報告中指出要把我國建設為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國，首次將“美麗”納入現代化強國建設的目標之中，進一步豐富和拓展了現代化的內涵與外延。我國的現代化發展要實現生態的良好治理，還需要在現代化的過程中不斷提升生態治理能力的現代化，為構建人與自然和諧共生的現代化提供保障。

其三、推動生態治理能力現代化是我國生態文明建設的現實需要。黨的十八大以來，圍繞建設生態文明開展了一系列根本性、開創性工作，生態文明建設從理論到實踐都被推向了新的高度。從理論上來看，我們對生態規律和社會發展規律的認識不斷深化，形成了習近平生態文明思想，深刻闡釋了經濟發展與環境保護之間的辯證統一關系，指明了實現發展和保護協同共生的新路徑，為生態文明建設奠定了科學理論基礎。從實踐上來看，生態文明體制制度更加完善，專項治理領域等法律相繼制定并實施。在未來生態文明建設中，精準、科學、依法、系統的生態環境治理將會是主要方向。此外，中國生態文明實踐已得到越來越多國際認可，中國參與全球治理的程度不斷加深，生態文明建設也進一步步入生態治理現代化的新階段。

（二）生態治理能力現代化的理論基礎

“綠水青山就是金山銀山”的生態發展觀為市場參與生態治理提供前提。面對現代社會的生態矛盾，習近平生態文明思想將生態環境與生產力看作是相互統一的關系，將生態環境與生產力緊密地聯系起。強調生態文明建設要堅持生態環境與生產力之間的內在統一性，提出了“綠水青山就是金山銀山”的觀點，環境保護與經濟發展不再是不可調和的、完全對立的矛盾，這些觀點為經濟主體參與生態治理奠定理論基礎，能夠更好地發揮市場機制的積極作用，提高生態產品的供給能力。

“生態文明關系人民福祉”的生態民生觀為凝聚社會各方力量提供可能。讓公眾積極參與到生態文明建設中來是有效進行生態治理的必要措施，生態文明建設關乎人民福祉，維護的是全體人民利益的生態福祉，這一觀點生動闡釋了生態文明建設以人民為中心的發展理念。生態惠民、生態利民、生態文明的思想把人民群眾的意愿和民生福祉放在更加重要的位置，是以人為本治理理念在生態領域的拓展和深化，有利于凝聚社會各方力量參與到生態治理的過程中來。

“深化生態文明體制改革”的生態文明觀為推進生態治理能力提供保障。習近平生態文明思想對于生態治理也提出了相關理念，即用最嚴格制度、最嚴密法治保護生態環境。生態領域的國家治理能力在政府、市場和社會等主體方面都有待加強，這些問題需要通過全面深化改革來實現，建立更為有效的市場機制，健全全民行動體系，通過完善生態環境管理制度實現系統性的生態治理格局。

二、我國生態治理的實踐探索和經驗總結

（一）我國生態治理的經驗總結

生態治理能力現代化是國家生態治理現代化的目標和保證，是國家生態治理制度化的外在體現，主要體現在治理主體的多元化和協同化、治理方法的科學性和現代性等方面。從我國生態文明建設示范區的實踐來看，我國生態治理能力主要表現為以下幾個方面：

第一，不斷完善體系建設與制度保障。如浙江省按照“誰受益、誰補償”原則，探索建立企業環境污染責任風險金、排污指標有償使用、排污權交易等制度，著力構建以綠色GDP為導向的考核標準，并對15個鄉鎮實施分類考核，山西省臨汾市安澤縣探索建立縣、鄉、村環長、路長、河長、林長“三級四長”抓生態文明建設的長效機制，進一步構建了大生態、大環保的工作格局形成了全縣上下合力抓生態建設的機制。

第二，創新生態治理工具，科技助推綠色發展。如，江蘇省利用大數據技術分析生態環境數據，增強綜合執法的預見性和主動性，大力解決生態治理的信息不對稱問題，為增強生態治理能力提供強力支撐。北京市懷柔區加快構建以科學城為統領的“1+3”融合發展新格局，高質量推動綠色發展、創新發展，堅持科技賦能，搭建空氣環境和水環境自動監測網絡，持續推動生態環境質量改善。

第三，開展生態治理戰略合作，提升綜合治理效能。如，浙江省首創基層規劃與基層國土聯合辦公、森林公安與地方公安聯動執法、礦產資源統一管理的防控機制，通過聯合辦公、聯動執法不斷助推生態治理；山東省實施政企聯合，打造“政府引導，企業參與，多資本融合”治理模式，引入企業即華夏集團來承擔區域生態修復治理工作，徹底改善了周邊的生態環境和居民生活環境。

第四，強化生態文化理念的傳播與推廣。如：山東省積極打造宣傳教育基地。打造360度旋轉行走式的室外演藝《神游傳奇》秀，依據山勢建造了集中展示膠東民俗特色的夏園，推動了文化事業和文化產業發展；遼寧省盤錦市大力弘揚稻作文化、河蟹文化、冰雪文化、民俗文化、遼河口文化等具有地域特色的生態文化，強化生態文化價值觀對生態行動的引領作用。

（二）我國生態治理的特色與不足

在具體措施上，雖然我國生態現代化治理也強調生態治理制度體系的建立和完善，注重政府職能的轉變，重視公眾和市場在生態治理中的參與程度，但在具體制度安排和落實層面，我國具有自身的特色和優勢。

中西方生態治理中都提倡自上而下的政策部署，既要有強有力的上層戰略設計，也要有全社會的認可和支持，相比之下中國的中央政府在其中完全能夠扮演更加主動的角色。目前我國“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，確保我國能夠建立較為完備的制度體系，并實施良性的制度變遷，在推動生態治理能力現代化方面發揮了關鍵作用。無論是創新治理機制，建立縣、鄉（鎮）、村（社區）“三級”書記抓治理的“長汀經驗”，還是山西省安澤縣“三級四長”抓生態文明建設的長效機制，亦或是緊抓班子建設，發揮黨組織領導核心作用的“北倉樣板”，無不體現生態治理中黨的領導的重要性。黨的領導是中國特色社會主義的本質特征和最大優勢，也是我國生態治理區別于西方生態現代化最大的不同。在生態治理中，我國逐步形成了“一元多體”的治理模式，明確了多元共治的前提和根本是要堅持中國共產黨的領導。從頂層設計層面來講，我國生態治理堅持習近平生態文明思想的科學指導，從基層實踐來看，各地區認真落實“黨政同責、一崗雙責”，層層壓實責任，推動生態文明建設各項決策部署落地見效。我國在生態治理中雖然形成了一定的科學經驗，但是仍然存在一些問題：如生態治理理念的認知仍處于低層次水平，部分地方政府仍采用行政命令理念進行生態治理，企業缺乏主動進行產業結構和綠色生產方式調整的意識；治理關系的交互性、治理方法的科學性都有進一步完善的地方。

三、提升生態治理能力現代化的路徑思考

“多元共治”是中西方生態治理的核心，也是各國在生態治理實踐中不斷解決的問題。從我國生態治理的實踐經驗來看，我國也強調政府、市場和社會的有機結合，并且在合作中，我們具備西方所不具備的制度優勢——堅持中國共產黨的領導。生態治理的核心內涵是形成多元主體的良性合作，但生態治理格局的構建，生態治理良性合作的達成更需要國家發揮根本作用。因此，要發揮國家在生態治理中決策、引領和執行的多重作用。為此，可以從以下幾項能力建設著手。

第一是規劃協調能力。我國集中力量辦大事的“舉國體制”具體強大的政治動員能力和組織整合力，即使面對生態治理這類公共性問題，在黨的領導下，也能形成強大合力。在生態治理中，應充分發揮政府協調各方的能力，消除生態治理過程中的體制性障礙，切實保障治理效能有機運轉。生態治理的復雜性和系統性決定了在治理過程中往往涉及多個部門，因此要形成職責明晰、執行順暢的機制需要通過制度化手段來實現。對此，應完善中央督查與地方監管制度，建立完善覆蓋中央到地方的責任制度和監管體系，統籌推進生態治理體制中關于問責機制、職責分工、權力配置等方面的建設與改革，提高生態治理領域法制化建設能力，完善從中央到地方的生態治理職責體系，并用法律制度的形式加以固定，用制度強化治理主體的責任意識，在法律層面厘清職責范圍和工作程序，最終形成密切配合的治理格局。社會層面生態治理能力的現代化培育首先表現在生態理念和生態意識的塑造上，生態文明理念的形成以及綠色生活方式的培育作為一項系統性、全民性工程離不開政府的宣傳教育工作。政府應當承擔生態文明理念培育的重任，開展持續性、系統性的宣傳教育活動，廣泛傳播生態文明理念。

第二是風險預警能力。烏爾里希·貝克認為風險社會是現代社會的主要特征，生態災難和危機時刻威脅著人類的生存，而且風險社會已上升為一種全球性現象，風險社會理論家認為風險社會關注的是預防、規避和控制風險，現代社會風險對國家監督預警能力提出迫切要求。對此，生態現代化所提出的“預防原則”是很值得參考的。政府要樹立生態風險和危機意識，積極應對生態治理的挑戰，以“源頭預防”代替“末端治理”，推進生態治理理念的轉變，加強政府在應對風險時的辨別力、判斷力和決策力。雖然我國市場在資源配置中起主導作用，但自然資源作為生產要素性質比較特殊，在資源的利用和分配上，市場也會出現管理失靈的情況，所以在發揮市場主動性的同時，政府角色也不能缺位，要強化監督與預警能力，健全對企業的環境約束和激勵措施，制定明確、清晰的政策，強化企業的環境職責。

第三是環境執法能力。我國生態文明建設的“四梁八柱”逐漸筑牢，生態治理體系也在不斷完善，但制度的生命力最終在于執行，提高生態治理能力也需要在執行中去檢驗和提升。但目前，生態治理中“執法難”的情況仍然存在，地方政府在生態治理中的缺位、失位問題屢見不鮮。因此，促進生態治理能力現代化，必須以提高執行力為根本著力點。通過對生態治理成效的監督考核及責任追究強化領導干部的責任感和使命感，嚴格落實生態治理成效與官員考核相掛鉤的制度安排。提升技術革新和應用能力是有效推進生態治理，實現綠色發展的關鍵，是提高環境執法能力的現代化手段。在“智能時代”，生態治理能力應以科技研發和應用能力為聚焦點，治理能力的現代化水平也明顯表現為運用互聯網、大數據和人工智能等技術的能力。因此，我國也需要在學習借鑒發達國家綠色科技基礎上不斷推進生態治理科技化的革新和應用能力。