西咸一體化背景下西咸新區(qū)的治理困境及對(duì)策

杭州師范大學(xué) 張婕，陳菁怡，朱者也，吳彬雅，趙雅寧

一、政策背景

西安市和咸陽市是位于陜西省中部的關(guān)中地區(qū)的兩座千年古都，地緣接近，歷史文化深厚。西咸一體化正是西安、咸陽兩大城市經(jīng)濟(jì)一體化的簡(jiǎn)稱，其中西咸新區(qū)作為國家級(jí)新區(qū)，是西咸一體化的重要產(chǎn)物和發(fā)展載體。然而，在自2002年試水至今的近20年時(shí)間內(nèi)，西咸新區(qū)的發(fā)展緩慢，成效微弱。且在西安確定了建設(shè)國際化大都市的戰(zhàn)略目標(biāo)之后，一定程度上威脅了咸陽的發(fā)展利益[1]，阻礙了兩城的一體化進(jìn)程和“大西安”戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施。

在“十四五”開局之年，為加快推進(jìn)西咸一體化的進(jìn)程，充分發(fā)揮西咸新區(qū)的改革“橋頭堡”作用，陜西省發(fā)改委發(fā)布官方文件，明確提出“全面授權(quán)、不留空白”的戰(zhàn)略定位，將原先的西咸新區(qū)劃分為“西咸新區(qū)直管區(qū)”和“西安（西咸新區(qū)）—咸陽共管區(qū)”，前者由西安市全面代管，后者則由咸陽市管理，分別負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理等事務(wù)。這一政策的出臺(tái)無疑將對(duì)西咸一體化的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

二、演進(jìn)歷程

2002年，西安和咸陽政府簽署《西安咸陽實(shí)施經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)議書》，提出兩市將按照“八同”思路逐步實(shí)現(xiàn)包括城市、經(jīng)濟(jì)、交通和環(huán)保的“四個(gè)一體化”，標(biāo)志著西咸一體化開始試水[2]。隨著兩市電話的并網(wǎng)以及經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的《關(guān)中-天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的正式頒布[3]，西咸一體化這一戰(zhàn)略目標(biāo)在政策規(guī)劃層面逐步得到了部署和落實(shí)。

在近20年的發(fā)展中，西咸新區(qū)無疑是西咸一體化進(jìn)程中最具影響力的成果，其建設(shè)歷程也歷經(jīng)多次變革，大致可以分為以下四個(gè)階段。

（一）新區(qū)初設(shè)：2009年～2011年

經(jīng)過幾年的探索，西安市和咸陽市各自設(shè)立了灃渭新區(qū)。然而為了更好地實(shí)現(xiàn)西咸一體化目標(biāo)，陜西省進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，將兩市的灃渭新區(qū)合并。同時(shí)，西安將北部的一大片土地交由咸陽托管，成立涇渭新區(qū)，在此基礎(chǔ)上實(shí)施“以市為主，省市共建”的模式[4]。次年，西咸新區(qū)于西安市與咸陽市的建成區(qū)之間誕生，由陜西省直接管轄。西咸新區(qū)的建立不僅加快了西咸經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，也為實(shí)現(xiàn)西咸全面一體化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）省管為主：2011年～2017年

2011年5月，按照陜西省政府發(fā)布的《西咸新區(qū)總體規(guī)劃》，西咸新區(qū)管委會(huì)成立，并實(shí)行由陜西省領(lǐng)導(dǎo)、西咸兩地政府主導(dǎo)的西咸一體化發(fā)展模式，即“以省為主，省市共建”模式[4]。在這一階段，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)，西咸新區(qū)正式成為我國第七個(gè)國家級(jí)新區(qū)。

（三）初步代管：2017年～2021年

隨著西咸新區(qū)上升為國家級(jí)新區(qū)，西咸新區(qū)的轄區(qū)范圍逐步擴(kuò)大，且在西咸一體化的背景下，咸陽的部分土地不斷被劃出。2017年1月，西安市代管西咸新區(qū)，并負(fù)責(zé)新區(qū)范圍內(nèi)西安、咸陽兩市的行政和社會(huì)管理事務(wù)，屬于發(fā)展的第三階段。

（四）全面授權(quán)：2021年至今

2021年7月，在陜西省發(fā)布的《關(guān)于西安市全面代管西咸新區(qū)的指導(dǎo)意見》中，將西咸新區(qū)劃分為西咸新區(qū)直管區(qū)和西安-咸陽共管區(qū)，分別由西安市和咸陽市進(jìn)行管理。這份堪稱“分水嶺”的文件意味著西安市將按照“全面授權(quán)、不留空白”的原則對(duì)西咸新區(qū)進(jìn)行全面代管。

從西咸一體化演進(jìn)歷程可以看出，經(jīng)過19年的“長(zhǎng)跑”，西咸一體化仍在路上。期間，由于西咸新區(qū)與西安、咸陽的發(fā)展息息相關(guān)，其管理問題在經(jīng)歷多次調(diào)整與變革后，仍處于摸索之中。隨著西安的全面代管，西咸新區(qū)或許能夠迎來蓬勃發(fā)展的機(jī)遇。然而不容忽視的是，西咸新區(qū)在涉及兩城利益的“灰色地帶”存在諸多困境有待優(yōu)化和解決。

三、治理困境

開發(fā)區(qū)與所屬行政區(qū)屬于橫向政府關(guān)系，在某些事務(wù)上存在一定的隸屬關(guān)系。我國開發(fā)區(qū)普遍實(shí)行“主權(quán)不變、治權(quán)獨(dú)立、事權(quán)下放”的管理體制[5]，開發(fā)區(qū)與行政區(qū)空間重疊，開發(fā)區(qū)管委會(huì)與屬地基層政府之間事權(quán)交叉，在經(jīng)濟(jì)、行政及社會(huì)事務(wù)上合作與競(jìng)爭(zhēng)相交織，利益沖突難以避免，帶來了許多治理難題。

（一）行政碎片化

西咸一體化以行政區(qū)劃一體化為主要目標(biāo)，改革開放后，基本將原屬于咸陽的行政區(qū)域劃歸西安。之前屬于咸陽的周至、戶縣等現(xiàn)已基本融入西安的發(fā)展中，但是西咸新區(qū)剛劃歸西安不久，要達(dá)到融入還需要很長(zhǎng)時(shí)間。在實(shí)現(xiàn)融入的過程中，西咸新區(qū)行政碎片化問題嚴(yán)重。一方面，西咸新區(qū)管委會(huì)與原咸陽市屬地，兩地政府各自為政，缺乏相互溝通、協(xié)調(diào)，行政級(jí)別含糊不清，錯(cuò)綜復(fù)雜，導(dǎo)致西咸新區(qū)管委會(huì)難以充分發(fā)揮其整合功能[6]；另一方面，為推進(jìn)西咸一體化所實(shí)施的地方領(lǐng)導(dǎo)倡導(dǎo)式的非制度性合作協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏法律效力，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)生調(diào)動(dòng)，很容易使合作機(jī)制架空[7]，從而導(dǎo)致兩地間協(xié)調(diào)呈現(xiàn)碎片化的行政分割現(xiàn)象。

（二）重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重

西咸新區(qū)作為促進(jìn)西咸一體化的重要載體，涉及兩方的利益，而在實(shí)際的行政過程中，西咸新區(qū)管委會(huì)的設(shè)立則會(huì)剝奪周邊地方政府的主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方財(cái)政來源。不僅西咸新區(qū)與行政區(qū)之間存在諸多資源配置的矛盾，西安和咸陽兩大行政區(qū)由于在資源利用上趨向同構(gòu)，也不可避免地存在資源的擠占與爭(zhēng)奪，其結(jié)果是建設(shè)并發(fā)展了眾多相似的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，重復(fù)建設(shè)問題嚴(yán)重。這不僅未能發(fā)揮兩市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同作用，形成積極的規(guī)模效應(yīng)，反而導(dǎo)致西安和咸陽之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)[8]，阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（三）內(nèi)部發(fā)展不平衡

從初步代管到全面授權(quán)，西安市對(duì)西咸新區(qū)的管理權(quán)限和范圍得以擴(kuò)大，而較西安市而言，咸陽市管轄的土地僅占了新區(qū)的少量范圍。在西咸新區(qū)的發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)得以較大幅度的發(fā)展。然而，現(xiàn)行的財(cái)政體制使得新區(qū)公共服務(wù)資源無法滿足當(dāng)?shù)氐男枨螅瑥亩鴮?dǎo)致區(qū)域內(nèi)部存在較大的發(fā)展落差，西咸新區(qū)多地在硬件和軟件方面存在著不同程度的“斷帶”或?qū)硬蛔恪２糠謪^(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，路、水、電、氣、郵、信息等基礎(chǔ)設(shè)施尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，城市內(nèi)教育、醫(yī)療、文化等優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源也有待共享。

（四）正外部效應(yīng)未充分發(fā)揮

建立西咸新區(qū)的一個(gè)核心目標(biāo)在于使其能夠充分發(fā)揮廣泛的正外部效應(yīng)，周邊地區(qū)在享受到西咸新區(qū)發(fā)展所帶來紅利和效益的同時(shí)，在其所輻射出的驅(qū)動(dòng)作用下[9]，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)本身的進(jìn)一步發(fā)展，最終循序漸進(jìn)推動(dòng)西咸一體化。2014年，國務(wù)院在批復(fù)同意設(shè)立陜西西咸新區(qū)時(shí)，就提出要“把西咸新區(qū)建設(shè)成為我國向西開放的重要樞紐、西部大開發(fā)的新引擎和中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例”的遠(yuǎn)大戰(zhàn)略構(gòu)想。但觀照現(xiàn)實(shí)，歷經(jīng)近20年的發(fā)展，西咸新區(qū)的發(fā)展較為緩慢，無力釋放正外部效應(yīng)，促進(jìn)西咸一體化。

四、存在原因

（一）行政管理體制不順

從西咸新區(qū)行政管理體制出發(fā)，西咸一體化下的體制一直在進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。目前，西咸新區(qū)進(jìn)一步升級(jí)為共管區(qū)和直管區(qū)，然而體制問題依然不容忽略。作為西咸一體化的“過渡”階段，西咸新區(qū)管理體制與原體制有所摩擦，并且在西安和咸陽雙方影響下，新區(qū)主體多元化，在職能上有所重疊和交叉，不僅出現(xiàn)行政模糊現(xiàn)象，適用性也有所欠缺。在體制摩擦和行政拉扯下，西咸新區(qū)的活力和潛力受到抑制，同時(shí)導(dǎo)致了管理碎片化。從我國行政體制出發(fā)，地方政府有自我發(fā)展的目標(biāo)，擁有自主權(quán)[10]，因此會(huì)相對(duì)忽視西咸新區(qū)發(fā)展，而注重地方自我政績(jī)，從而忽視了一體化的共同目標(biāo)。

（二）地方政府固化思維

西咸新區(qū)地跨西安和咸陽兩市，被劃分為新區(qū)范圍內(nèi)的兩市不同地區(qū)依然習(xí)慣性以原有行政區(qū)劃下形成的“一畝三分地”意識(shí)來進(jìn)行政府管理和社會(huì)治理[11]，導(dǎo)致兩地相關(guān)地區(qū)無法真正融入西咸新區(qū)，西咸新區(qū)內(nèi)部因此也存在一定的割裂性，而難以實(shí)現(xiàn)當(dāng)初設(shè)立的西咸一體化目標(biāo)。面對(duì)現(xiàn)階段的實(shí)際變化，屬地的地方政府意識(shí)未能由此實(shí)現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)變，反而囿于固化思維的漩渦，欠缺全局意識(shí)、系統(tǒng)思維和統(tǒng)籌決策，沒有站在西咸一體的角度全面發(fā)力，反而限制了新區(qū)的發(fā)展空間。

（三）地方政府自利追求

根據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，西安和咸陽的各地方政府本質(zhì)上是理性的經(jīng)濟(jì)人，以追求自身利益最大化為首要目標(biāo)，且在自利動(dòng)機(jī)的催化下，易形成地方保護(hù)主義，使本該一體化發(fā)展的西咸兩地之間形成無形壁壘，阻礙相關(guān)利益協(xié)調(diào)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和整體發(fā)展。再加上考慮注意力分配問題，由于地方政府的主要關(guān)注點(diǎn)并不在于西咸一體化發(fā)展，則在相關(guān)建設(shè)和項(xiàng)目上，西、咸兩地不會(huì)投入過多，相反對(duì)于自身有利的方面則積極采取行動(dòng)，甚至?xí)霈F(xiàn)惡意競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致發(fā)展步伐拖沓。此外，在資源稟賦問題上，地方政府都想充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)資源，但合作意識(shí)不強(qiáng)，容易出現(xiàn)大量相似產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生非必要的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

（四）新區(qū)法律地位模糊

西咸新區(qū)作為國家級(jí)開發(fā)區(qū)，之所以與西安、咸陽這兩行政區(qū)政府存在各自為政、體制摩擦、利益抵觸等困境，很大原因在于其管理缺乏明確的法律支撐。究其根本，從國家立法到地方法規(guī)，我國現(xiàn)行法律都尚未對(duì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的法律地位予以明確定位，使得管委會(huì)的行政主體地位備受質(zhì)疑，權(quán)力行使等一系列規(guī)定都受限于法律缺失而無法到位，難以合法有效地承擔(dān)社會(huì)管理職能。這意味著在與西安、咸陽存在空間重疊的區(qū)域，當(dāng)西咸新區(qū)與屬區(qū)政府發(fā)生利益博弈或治理沖突時(shí)，其缺乏基本的法律保證及合法的權(quán)力來源。

五、發(fā)展對(duì)策

（一）構(gòu)建一體化的長(zhǎng)效體制機(jī)制

西咸新區(qū)在體制層面的種種弊端表明，構(gòu)建和完善行之有效的一體化機(jī)制是推進(jìn)西咸一體化建設(shè)的關(guān)鍵。因此，應(yīng)從管理主體、管理職權(quán)及管理機(jī)構(gòu)三方面進(jìn)行全方位的開發(fā)區(qū)體制改革。一在管理主體上，西咸新區(qū)要制定雙向互動(dòng)的政策協(xié)同機(jī)制，加強(qiáng)兩地的政策銜接，從而實(shí)現(xiàn)兩地管理主體之間良好的政策協(xié)調(diào)和整政策有效聯(lián)動(dòng)的目標(biāo)。二在管理職權(quán)上，需要明確各地必備的具體行政管理職能，著力提升區(qū)內(nèi)完善相應(yīng)的權(quán)力清單、責(zé)任清單建設(shè)，塑造公共服務(wù)供給體制，縮小區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展落差。三是管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置是管理體制的核心，各管理機(jī)構(gòu)職權(quán)的分配以及各機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)度將直接影響管理的效率和效能[12]。因此，西咸新區(qū)應(yīng)著力構(gòu)建綜合的或?qū)ｉT的跨區(qū)域聯(lián)合組織，形成超政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)與兩地政府相互協(xié)調(diào)為輔的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，即打破行政區(qū)劃限制，建立一個(gè)超地方政府機(jī)構(gòu)的一級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，并加強(qiáng)各級(jí)政府間的合作。

（二）推動(dòng)整體性政府建設(shè)

就實(shí)現(xiàn)西咸一體化的整體目標(biāo)而言，西咸新區(qū)必須率先形成新發(fā)展格局，加快打造改革開放新高地。首先在思想理念上，西咸兩地必須跳出“一畝三分地”的思維定式，摒棄“各掃門前雪”的理念局限，堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)錯(cuò)位發(fā)展走向，才能真正實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展，形成整體合力，構(gòu)建整體性政府。其次，西咸兩地更要堅(jiān)持“共建共享+平等協(xié)商”發(fā)展戰(zhàn)略，從而協(xié)調(diào)與平衡各方利益關(guān)系，形成一體化發(fā)展的共識(shí)與合力[13]。為此，各方需秉承共建共享的新發(fā)展理念以及平等協(xié)商的精神，建立起公平的成本分擔(dān)機(jī)制以及利益共享機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)整體性政府的建設(shè)。此外，各地政府還可以借助建立健全績(jī)效考核體系的手段來協(xié)調(diào)兩市的利益沖突，即通過結(jié)合西咸新區(qū)各部門職能和崗位職責(zé)的方式，形成對(duì)不同崗位工作人員實(shí)行不同考核方式，建立“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的考核體系[14]，從而在績(jī)效考核層面助推整體性政府的建設(shè)。

（三）建立健全相關(guān)法律法規(guī)

當(dāng)前西咸新區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)大都依據(jù)地方管理?xiàng)l例進(jìn)行管理，缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)范，因此要著眼于法律層面的制度建設(shè)，兼顧國家和地方兩個(gè)層面的立法完善，從中央到地方同步發(fā)力。國家層面上完善有關(guān)開發(fā)區(qū)管理的法律法規(guī)，地方立法上則根據(jù)改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要大幅修訂。具體的措施有三：一是明確西咸新區(qū)的法律地位。積極促進(jìn)開發(fā)區(qū)法律法規(guī)的完善，從國家層面制定開發(fā)區(qū)政策體系，理順行政區(qū)、開發(fā)區(qū)兩者的關(guān)系及其法律地位。二是界定開發(fā)區(qū)的管理權(quán)限。形成全國性的有關(guān)開發(fā)區(qū)的法律，明確界定開發(fā)區(qū)的管理權(quán)限。三是發(fā)揮開發(fā)區(qū)立法的作用。充分將法律法規(guī)的規(guī)范和保障作用落實(shí)到實(shí)踐當(dāng)中，加大對(duì)開發(fā)區(qū)的監(jiān)管力度，避免無序情況發(fā)生，有機(jī)協(xié)調(diào)“依法行政”與“先行先試”。[15]

六、結(jié)語

西咸一體化的實(shí)施意義重大。然而在十余年的發(fā)展中進(jìn)程緩慢，要實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的戰(zhàn)略目標(biāo)仍存在較大差距。隨著西安開始代管西咸新區(qū)，開始了大西安建設(shè)的新篇章，到如今西安市的全面代管，西咸一體化的進(jìn)程迎來了一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，但在實(shí)際的社會(huì)治理過程中，還面臨著諸多困境與挑戰(zhàn)。在此背景下，要想真正達(dá)到西咸一體化，無論是西咸新區(qū)及其管委會(huì)，還是西安、咸陽兩市政府，都要以解決現(xiàn)有問題為出發(fā)點(diǎn)，不斷提高社會(huì)的治理效能。