論鄉村振興戰略背景下的鄉村治理

山東省煙臺市蓬萊區大柳行鎮政府 李洪青

習近平總書記在十九大上指出，我國社會的重要矛盾開始轉變為群眾對日益增長的美好生活的需求與不平衡不充分的經濟發展相互之間的矛盾。中國鄉村的不平衡發展問題凸顯，2018年中央一號文件精神提出這種不平衡不充分的發展問題主要體現為五大方面，其中之一就是農村基層黨的建設還存在薄弱環節，農村管理體制和經濟管理迫切需要進一步加強。

一、鄉村治理工作現狀

（一）鄉公所職責過于弱化

中國傳統的鄉村管理方法主要是通過農民自主投票，農民代表大會進行自我管理。在農業稅征收時期，鄉鎮干部和農民之間的聯系比較緊密，對村莊所有家庭的經營收入及成員狀況等情況較為熟悉。自我國廢除農業稅以后，鄉政府與村莊之間的聯系顯得比較松散。我國鄉公所的職責在一定程度上有了一些轉變，由以往的汲取性行政組織，轉化為服務性行政組織[1]。

（二）村干部素質亟待進一步提高

鄉鎮干部是與村民聯系最多的基層管理者，又是宣傳和貫徹國家政策法規的主要基層組織，在中國共產黨密切聯系人民群眾的過程中起著難以取代的關鍵作用。所以必須重視村干部在鄉鎮管理工作中的關鍵角色。但由于當前鄉村地區的人均收入普遍較低，且大部分青年都奔赴城市謀求發展，導致村黨員干部管理隊伍普遍年紀偏大，人員素質也亟待提高[2]。

隨著中國經濟社會的飛速發展，在村干部管理工作和村莊整治工作中的問題也開始顯現。首先體現為，由于村干部年紀偏大、思想保守，沒法緊跟現代社會發展潮流，仍然沿用傳統的農村管理方法，因此很難有效進行村莊的整治管理工作。其次是當前的村干部文化水平整體較差，在一定程度上影響著村莊整治工作的深入與全面開展。因為村干部和外面的聯系較少，而且學習能力一般較低，從而在應對現代化的辦公設備和相關制度上會面臨有一些困難。最后是當前村莊整治工作中，村級領導干部腐敗問題嚴重，受賄、挪用公款等腐敗現象頻發。

（三）農村人口空心化問題也亟待緩解

由于當前中國城鎮化發展水平的提高，大部分農村適齡青年都愿意在一二線都市發展，如今留守在農村的主要是老人和兒童，在為城鎮化發展作出貢獻的同時，卻也進一步加重了中國農村衰敗的問題，在很大程度上影響著中國鄉村經濟社會的發展。當前中國鄉村管理面臨的突出問題是農村空心化嚴重，主要體現在農村內部結構的衰敗，以及農村外圍的發展，導致了鄉村外圍的耕地被進一步侵蝕，而鄉村內部發展毫無起色。而農村老齡化和低齡化問題，反映更多是農村社會人心淡漠、傳統文化缺失，這些問題在很大程度上增加了中國農村問題處理的難度。

二、鄉村社會治理的基本含義

習近平總書記在2014年全國兩會參加上海代表團審議時指出：統治和管理一字之差，反映的是體系綜合治理、法律綜合治理、根源整治、整體施策。統治一詞源于西方人，但是我們在講社會學時要理解同在西方人環境下的不同內涵，要根據自身的社會歷史文化和體制背景，結合自身的國情、政情和社會實際情況[3]。黨的十九大報告中提出，要形成合作共治共享的新社會管理格局。完善社會治理體系建設，健全由黨委主導、政府部門負責管理、社區合作、公民參與、法制保護的社會治理體系，進一步提升社會管理社會化、法治化、智能、專業化等管理水平。可見我們的社會管理指在黨委主導下，由政府部門統一管理，吸納全社區的多種力量介入，并運用以依法治理為保證的多種手段管理社會。農村社區管理可以說是在一定領域下的社區管理，是社區管理的組成部分，相對于城市社區管理來說，其目的就是維護農村社會，激發農村社區活力，進而推動農村社區的發展。農村社區的祥和安定以及生機勃勃既是農村社區發展的一個表現，又是農村發展的基本保證。

三、鄉村社會治理的現狀及問題

（一）精英流出造成的治理主體缺失

目前，農村社區非常顯著的一個特點就是人的大規模流動。人口的大量流出，對農村社區管理而言最大的負面影響就是形成了村里的空心化，留在村里的主要是婦女、兒童和老年人等三留守人士。而流動在城鎮工作的則主要是村里的青壯年剩余勞動力，而這些人又是村里發展最主要的人力資源。從全國各地的實踐經驗看，在村民自治落實較好的地方一個共同的特征，就是村干部實力強大、有一定威信，這類黨員干部一般都是村里的能人或精英。但目前鄉村精英仍處在凈外流態勢，大部分精英已經出走村莊，企業村級管理干部已沒有能人來支撐局面，也沒有能人出來競爭，新選拔出來的管理干部也呈現出高齡化的特點，同時，普通農民沒有組織自治的意識和力量。調研結果表明，鄉村的留守婦女和留守老人政治參與意識相對淡薄，沒有權力意識和社會民主基本意識，且多數保守人士并不關注村務，造成了村里的基本社會公共服務無人過問[4]。

（二）公眾參與有限造成村民自治流于形式

《村民組織法》自1988年實施到現在，已經30多年了。村莊管理制度的核心是四項民主制度，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但是實際這四項民主制度的實施并不盡如人意，目前基本上實現了民主選舉，但選舉過程中也出現許多社會問題。這種社會問題又具體化分成兩種情形，資源貧乏村的選舉和各種資源富有村的選舉。前者體現為沒有人愿意當村干部，因為感覺劃不來，而后者則體現為競選活躍，賄選現象十分常見。一些行政村，在競選時候，一張羊肉票、一盒煙就能夠換來選票，因為，農戶以為選誰都差不多，還不如拿點實惠，這也表明了農戶民主意識極其淡薄，未能充分認識到自己手里選票的價值。除此之外還存在村民代表大會無法舉行，村級事務公布出現盲點等社會現實問題，致使民主決定、民主管理和民主監督淪為空口號，四項民主變為單項民主[5]。

（三）基層黨組織建設工作的削弱，造成領導力的弱化

十九大報告中提到黨政軍民學，東西南北中，黨組織是領導一切工作的。所以在農村社區管理中首先要充分發揮黨的領導功能，但前提條件是農村基層組織建設一定要過硬，一方面可以充分發揮引導黨員干部、管理黨員干部、督促黨員干部的功能，另一方面充分發揮聯系群眾、凝聚群眾、服務群眾的功能。各種經驗證明，發展得較好的鄉村都有一個規范性和凝聚力較強的黨組織，而發展不好的鄉村黨組織的工作能力都相對而言較弱。

但目前鄉村黨組織建設面臨一個很普遍的現實問題是黨員干部老齡化，吸收和發展年輕黨員干部較難，黨組在鄉村管理中的作用受限等，這些現實問題都亟待解決[6]。

（四）基層干部和人民群眾的法制意識淡薄，造成整治效果差

如果中國傳統的農村社會是德治社會，那么現在的農村社會就應該是法治與德治相結合的社區。中國傳統的農村社會，由于農民生存環境比較安定，經過長時間的相處建立了一套原生的道德體系，現代農村社區有政府依照法規對農村事務的監督管理，也有外部力量對農村社會生活的直接影響，村落社區不再是封閉式的，而是開放式的，所以一定要有自己的規矩法制，去對待農村社區以外的事情。但是，目前一些地區的干部缺少法治思維，經常破壞法制的底線，以為擺平就要水平、搞定就要安全、不出事就要本事，無所謂辦法合不合法，只管搞定就行，破壞了農村社會風氣與法治環境。但由于群眾中出現問題與矛盾，第一想到的是上訪而不是走司法程序，使得農村社區管理的成效有了較大的不確定性。

四、鄉村振興背景下，農村社區管理創新的路徑

（一）強化基層組織在農村社區管理中的引領作用

實際工作中，給農村贈物送錢還不如給鄉村建設一個有戰斗堡壘作用的黨組織，而建設一個堅強有力的農村黨組織就需要同時符合兩個要求，一是有一名信念堅定且領導能力強大的農村黨組織書記；二是對共產黨員的嚴格管理。基層黨組織書記必須在基層黨的建設和農村經濟發展具有領頭雁的領導功能，而共產黨員就是一塊旗幟，旗幟必須塑造得好、建立的端正才有感召力，能夠切實起到團結群眾的效果。

（二）充分發揮了社會各方力量在農村社區管理中的發揮作用

和傳統農村管理一樣，現代農村管理最主要的特征是聯合共治，而不僅僅強調某一個主體的功能。人民公社時代，中國農村的各級黨政機構在中國農村經濟社會管理中是居于絕對優勢地位的一元政府主體，他們管理范疇十分廣泛，從生產到社會，人民的衣食住行方方面面，均在黨政的管理控制范圍。改革開放后，中國鄉村的經濟與社會管理主體越來越多樣化，農村黨政機構已不再是單純的管理主體，而農村群眾、社會精英、社區組織、農村經濟合作組織、民營企業等都在中國農村管理中扮演著關鍵的角色。不過，從實際出發，作為基層政權的鄉鎮政府和村級自治機構在農村管理中仍是主體，其管理能力還比較弱，主要體現在農業社區組織發展不夠以及未能發揮市場的功能。所以一方面要加強農村社區黨組織建設，包括重視發展婦聯、青年團等準政治類的社會群眾團體、社會專業合作團體，經濟服務團體和公共、警務保護等的社會群眾團體，另外還有公益類志愿者團體等，來適應新型農村社區管理的需要；另一方面也可以推動政府的購買服務政策，以提高公眾服務水平。

（三）加強留守人員的管理在村民群眾自治中的作用

目前鄉村的這種人口結構短時間內不可能迅速改善，留守人員依然是中國鄉村管理中的重點群體。因此面對這些狀況，有意識地培育農村留守人員的地方自治力量就尤為關鍵。我們的鄉鎮基層政府以及婦聯都能夠很自覺地通過培育村莊女能人來引導農村留守人員組織起來共同管理村莊，例如合陽縣的女大學生村官就起到了很好的引領榜樣作用，涌現出一大批出色的婦女村干部，她們對于引導村莊發展經營、改變鄉村容貌，抓鄉村精神文明建設、豐富鄉村文明生活等方面都起到十分關鍵的作用。

（四）加強“三治”相結合的綜合治理方式

黨的十九大報告提出做好現代農村基層基礎管理工作，必須完善自治、法治、德治結合的農村管理體制。由于現代農村社區是法理社會，不同于中國傳統農村全面閉塞又熟悉的社區，也不同于現代都市陌生人的社區，是一個開放型的熟人社區，所以既要求現代社區的法治，又要求熟人社區的德治。而法治又是現代社區管理的一個標志，能夠大大增強管理有效的確定性；而德管制度對于傳播社會主義正能量、處理法定界限以外的社區沖突爭議，也起到了十分關鍵的作用。對于發揮法治在農村社區管理中的作用，最重要的問題就是增強基層黨員干部群眾的法治意識，而增強法治意識并不是灌輸式地宣傳普法，而是真真切切運用法治手段去群眾內部的矛盾糾紛。比如富縣的農戶說事，律師解釋，還有杭州、山東等地的法治村長模式都具有很好的效應。所以德管中榜樣的效應非常關鍵，就應該在農村社區群眾中培育道德先進典型，并實行相應的獎勵措施，加強對代表性人物的宣傳，以發揮道德教育的效果。

（五）進一步提高村干部的素質和社會福利

為了更有效處理新農村建設的相關問題，政府必須重視提高村干部管理團隊的總體管理水平，以及個人素養。重視對村干部的職業化培養，提高其專業能力，以便提高新農村的總體管理水平。首先對村干部及其相關管理團隊，可合理調節其工資待遇，來吸納有才能、有文憑、有體能的農村適齡青年人回村發展。其次，在鄉村工作人員的管理流程中，要建立合理的晉升激勵機制，對管理才能突出，工作優秀的干部可采取由村民投票推舉和考察等方法，來篩選出最優秀的村干部管理人員，為新農村建設工作提供高素質的農村管理人才隊伍。為當前的村干部隊伍注入新鮮血液，有效提高農村總體管理水平。

（六）制定有關優惠政策，引導回鄉發展

在當前鄉村振興背景下，為了搞好農村治理工作還需要政府部門制定引導返鄉的有關優惠政策，來針對性地改善當前農村空心化嚴重的問題。究其根源在于城市資源配置不均衡、農村發展機遇稀缺，缺乏理想的平臺，讓青年在農村發光發熱。所以為了解決這一問題，政府首先要注意地方有關鼓勵政策落實，要有充分的吸引在外打工的農村青年回鄉發展。同時還需要地方有關黨政部門以及鄉鎮企業大力協調，給回鄉人員創造更理想的工作環境及提高福利待遇。

五、結語

綜上所述，在當前鄉村振興的背景下，為了從根本提高農村治理工作的總體水平，要重視發揮政府的相關職能，重點提高村干部素質和福利待遇，政府還要引導農村青年返鄉發展，并制定相應政策對回鄉勞動力實行妥善安置。努力實現城鄉繁榮，實現共同富裕。