農村水環境污染和協同治理對策

濟南市生態環境局長清分局 巨茜

農村發展一直是黨和國家重點關注的問題。習近平總書記在十九大報告中明確提出了改善鄉村人居環境的要求，并將其作為鄉村振興戰略的重要環節來抓。隨著農村地區經濟發展提速，環境污染問題日益凸顯，尤其是水環境污染，成為危害農村人口健康的主要因素之一，生產生活污水亂排亂放、畜禽養殖業污水直排等情況屢見不鮮。近年來，在環保理念指導下，我國環保部門加大對社會水環境污染的監管力度，但多數集中于城市地區，對農村地區監管仍不到位。相對于城市而言，鄉鎮政府財力不足，治理水平也不高，再加上農民群體普遍未能形成環保意識，均增加了水環境治理的難度，導致農村水環境污染加重，且很難在短時間內得到有效治理，對居民生活造成不利影響。

一、農村水環境

農村是對應于城市的稱謂，指農業區，包括農場、林場、園藝、蔬菜生產等。和城鎮相比，由于需要種植大片農田，農村地區人口呈散落居住。農村環境是指農村居民共同生活的空間，是人們生產、生活最基本的場所，其中包含水、空氣、土壤等各類自然資源。水環境統指地表水、地下水，涉及河流、湖泊、池塘等水體環境。農村的水環境特指處于農村地區的水環境，能為農民生產、生活所用，如農村小溪、池塘、水庫等地表水，以及土壤涵水、地下徑流構成的地下水等，是農村生態環境中重要的一環，起到調節農村旱澇災害、維持正常的生產生活的作用。不同于城市生態環境，農村的水環境不僅為天然形成，而且非常脆弱，一旦受到破壞很難在短期內恢復。城市發展輻射周圍農村，帶動農村經濟發展，但同時，也會對農村的生態環境帶來巨大壓力。農村水環境污染的原因較為復雜多樣，不僅包括城市發展帶來的工業廢水未經處理排放，也包括農村自身生產生活中的廢水污染，如生活、農業、畜禽養殖業污水排放，過度開采水資源，沒有形成環保理念而忽視水環境資源保護等，都是導致農村水環境污染的重要原因。這些因素所引發的農村水環境污染，直接影響到農村水資源供給，影響到村民正常的生產生活[1]。

二、水環境治理

基于工業發展對水環境所造成的損害及水環境的重要性，國內外學者、專業機構均對水環境治理展開了大量研究，但目前尚未形成統一的定義。國際水協會將其定義為環境治理組織對水資源的管理活動。聯合國開發計劃署認為，水環境治理需由政治、經濟、社會等不同部門人員組成專門機構來開展，參與方包括企業、社會公眾等，管理內容涉及水資源的開發、使用和保護等多個方面。聯合國經濟和社會事務部認為，對于水環境的治理應由不同組織通過相互合作來實施。經合組織認為，水環境治理應包括一整套正式及非正式的制度，由專門的行政組織開展，其中，高效的組織架構和政策在治理中發揮關鍵作用。綜上，本文可將其總結為，由政府、企業、公眾及社會組織等多方參與的，對包括河流、湖泊、池塘等各種地表、地下水所構成的水體在內進行管理時，所需要運用的合作模式。

三、強化農村水環境保護的重要意義

（一）保證農村水環境質量

人類生存離不開水資源，水環境參與了地球整個生態環境的構成。無論是人們的生產生活，還是動植物的生存發展，都需要建立在良好的水環境條件上。農村地區要實現正常的農業生產，必然需要將生態環境保護放在首位。強化農村水環境保護，可有效控制污染源，從源頭上防治水環境污染，并對當前已形成的污染進行有效治理，促進水環境的恢復和質量提升。所以，做好農村水環境保護，有利于改善生態環境，促進人與自然的和諧共處。

（二）維護農村人口身體健康

在人類社會工業生產中，付出了巨大的環境代價，各地因生態環境受到破壞而引發的健康問題，尤其是水環境污染引起的疾病時有報道。隨著環保意識的增強，人們對水環境污染問題也越來越重視。越來越多的研究發現，被污染的地下水中往往存在導致飲用者罹患各類疾病甚至腫瘤的有害物質。強化農村水環境保護，有助于提高水體質量，減少不良水資源對人體造成的危害。尤其是在已經意識到城市發展對水環境造成巨大污染的情況下，鄉村振興戰略下的農村經濟發展，需兼顧社會效益和經濟效益的協同發展，避免重蹈以人們健康換取經濟發展的覆轍。

（三）推動農村經濟的綠色發展

黨的十九大為農村經濟發展指明了方向，提出了建設美麗鄉村的要求。但就目前來看，我國生態環境質量正處于下降趨勢，水環境污染造成了深遠危害，與新時期發展理念相悖。根據以往經驗來看，強化農村水環境保護，是美麗鄉村建設的要求，可同時兼顧水環境質量和農村的綠色可持續發展。所以，有關部門需更加關注農村水環境保護工作。

四、我國農村水環境現狀和污染源

農村水環境是農村生產所依賴的基礎資源。自改革開放以來，我國社會經濟獲得了巨大的發展，但相應的生態環境問題也日益突出，尤其是水環境污染問題，已成為我國生態環境的核心問題，越是經濟高度發展的城市，該問題越嚴重。和城鎮地區相比，農村水環境質量相對較好，不少地區的地下水是居民直接飲用的水源。但隨著我國城市對環保工作的重視，高消耗、高污染的企業逐漸由城市向農村轉移，明顯增大了農村水環境壓力，導致水環境質量顯著下降。據近年來的調查數據顯示，我國至少有一半以上的農村地區水環境都處于不同程度的污染中，嚴重影響了農村居民生產生活，制約了農村經濟的可持續發展。

農村水環境污染源主要來自農業、養殖業、生活和工業廢水。農業生產造成的水環境污染主要為化肥和農藥的使用，隨著農業發展，化肥、農藥使用量越來越大，造成農村地區土壤層大面積化學物質的殘留。多數肥料的利用率均不足50%，其中所含的氮、硫、鉀、磷等元素會滲入地下水中，引起水源化學污染。地下水是農村人口生活用水主要來源，一旦被污染，會直接對居民身體健康造成威脅，引發各類相關疾病。農村地區多有畜禽養殖，由于養殖戶每日都需消耗大量水用于養殖環境的清理，必然會產生混有動物糞便、毛屑的污水，一般來說，養殖戶不太會對其進行凈化處理，而是將其直接排放到自然環境中[2]。因此，在傳統農村發展模式下，養殖業污染一直是造成農村水環境污染的主要根源，隨著養殖業的規模化、集約化發展，因此而產生的廢水量仍處于增加趨勢，使得這類水污染日益嚴重。作為人口大國，雖然我國城鎮化發展迅速，但目前仍有近6億農村人口，每日均在消耗大量水資源。隨著人們日常生活用水需求的增加，各類日化產品使用量增大，生活廢水中化學物質含量也在相應增加。而且，生活質量的提升，使得日常生活中的固體廢物量在不斷增加，垃圾滲濾液也明顯增加。可見，生活污染也成為引發農村水環境污染的重要來源。此外，工業產業助推農村經濟發展的同時，水環境污染也在加重。從環保層面來看，不少農村地區工廠都沒有采取必要的環保措施，甚至是從事化工等高污染生產的企業環保措施也不達標，如此一來，大量含有汞、鎘、鉛等重金屬的廢水被隨意排放到自然環境中。若不加以科學管理和防治，來自工業生產的污水排放必然會直接降低農村水環境質量。

五、農村水環境污染治理困境

（一）治理過于行政化

國家對農村基層社會管理的控制力度較大，在對農村的公共事務上甚至會實施“大包大攬”式的干預。因農村水污染的加劇導致各級政府均對其高度重視，對水環境治理頒布了一系列政策，但各地農村地區實際情況有所不同，在具體執行政策時未能根據實際情況落實，導致管理運行的僵化。各個部門間職責并不清晰，環保、農業、水利等部門均有在水環境管理上的權力和職責，容易形成多頭領導。這種情況下，萬一出現治理上的問題，不同部門領導很可能會“踢皮球”，導致治污效率低，協調成本高。缺乏配套的法律法規，在農村水環境治理方面沒有充足的法律依據，現有法規漏洞較大，導致保護工作執行困難。在考核機制上，多數圍繞GDP這個中心，必然會引起一味謀求短期利益而不惜犧牲生態環境的現象。不少農村地區政績考核時也沒有納入水環境治理目標，監督機制不健全，導致部門和機構之間關于水環境治污工作的權力尋租，不僅滋生腐敗，而且會影響到治理工作的落實。這種高度行政化的管理體制已不適應當前農村多元的經濟結構，限制了農村水資源治理的投資渠道，使得農村水環境治污工作效果不佳。

（二）公共物品屬性引發治理困境

農村水環境屬于全民所有，是公共物品，往往會引發治理工作的困境。因農村水環境較復雜，存在多種需求，很難完全依靠傳統的政府干預手段去達到預期的治理效果。但若不進行行政干涉，而僅通過市場機制來進行配置和治理，也會因為市場機制中存在的缺陷，導致治理效果低下。水環境治理工作有著明顯的公益性，很難在短期內見效，市場投入也就缺乏足夠的積極性。農村居民是水環境治理的直接受益者，但這部分群體普遍存在文化層次較低、主體意識薄弱的情況，不太會去主動承擔水環境治理的義務。上述種種均可見農村水環境治理的復雜性，所涉主體多，彼此權責不清，本身公益性強，缺乏足夠的投資回報率，農村大眾主體意識不強，均增加了農村水環境治理工作的困難。

（三）城鄉二元結構政策差異

城鄉發展步調不一致，形成二元結構。受到經濟條件的約束，農民群體必然將如何創造經濟效益、提高收入放在生產經營的首位，而忽視環境污染問題，在實際生產中往往發生以犧牲自然環境為代價來換取經濟效益的情況。如前文所述，農業生產、畜禽業養殖一直是農村水環境污染的重要原因。除此之外，隨著城市居民環保意識的增強，城市政府對環保問題的重視，不少有污染性質的化工企業、邊際產業均紛紛向農村轉移，加劇了農村地區的水環境污染。在此背景下，鄉鎮政府缺乏充足的資金用于污水的專業治理，也沒有足夠的實力引入先進技術和專業人才，且沒有出臺配套的政策制度，都會增加水環境污染治理的難度。

（四）農民自身的局限性影響到監管成效

對農民群體來說，其生活和勞作均離不開農村水環境，是水環境的直接使用者、導致污染的人為因素和直接受益者。在農村生產中，很可能會發生經濟效益與環境保護之間的沖突，一旦處于這種情況下，由于農民本身受教育程度不高，環保意識淡薄，很可能會以環境損害去換取經濟利益。近年來，多元經濟結構的興起，農民生活水平普遍提高，有了建設美麗鄉村的內外訴求，環保行為上得以改善。但由于缺乏足夠的專業技術和人才，使得農村環保機構很難達到預期目標，難以滿足農民參與水環境治理和監督的訴求，無法建立起有效的監督機制。

六、農村水環境污染協同治理對策

（一）樹立平等互動觀念

農村水環境協同治理牽涉到多個主體，不同主體有著不同的分工。雖然不同主體存在治理工作中主導與非主導的區別，但有著平等的地位，需要共同參與到治理工作中，承擔起應有的治理責任。其中，政府應擔負起領導職責，認清自身推動、引導和服務的職責，擺脫原本的區域、行政級別等觀念，而是在平等協商中引導其他主體參與治理工作。同時，政府還應多方積極溝通，幫助各參與主體找準定位，培養各主體參與集體行動的能力，促進各方的協調與合作。其他各主體需積極配合政府主導，擔負起自己應有的職責，打造穩定有效的治理框架和體系。

（二）培育多元共治主體

基層政府應積極回應民眾需求，將和民眾生態利益相關的農村水環境納入生態職能中，為大眾提供環境公共產品和服務，并配備相應服務機制。轉變權力實施方式，明確權力界限，充分發揮市場和社會在協同治理中的作用。政府創新服務方式，通過財政支持、出臺相關政策等，鼓勵企業節能減排，探索綠色信貸、水環境防治項目債券等金融優惠，大力發展環保產業。充分發揮環保NGO在協同治理體系中的積極作用，如政策法規實施監督、對企業生產經營監管、宣講水環境政策以增強民眾環保意識、了解民眾對水環境的訴求并將其反饋給有關部門等。健全法律保障制度，采取多種形式了解民眾訴求，組織第三方機構調研，廣泛使用媒體、網絡等渠道，確保公眾參與權利落到實處。

（三）完善協同治理機制

由政府立足于全局進行統籌規劃，明確市、縣、鄉上下各級政府在協同治理中的職責，打造健全的水環境管理體制。打破城鄉二元結構造成農村環境治理的弱勢局面，在政策、設備、技術、人才、監測上建立起統一的城鄉污水治理體系。設置問責制，將水環境監管目標納入政績考核中，加強執法力度。加大對水環境治理的投資力度，吸引社會資本，成立專項基金，以滿足水環境治理的資金需求。

積極引導市場機制，以彌補政府涉及不到的地方。因農村水環境的公益性，難以在短期內獲得一定的投資回報，應在政府主導下建立起水環境的市場化運作模式。加強財政資金的引導和國家融資擔保基金建設，讓更多的金融和社會資本涌入鄉村振興項目中；打造投資平臺，通過各種稅收優惠政策吸引民間資本，引入專業的第三方評估機構，實現對農村水質的動態監管；以市場化運行的方式進行水權和排污權交易，加大市場機制在秸稈回收、沼氣池建設方面的投入，形成污水治理網絡。

建立社會協調機制，政府奠定良好的政策氛圍，企業對自身所造成污染進行經濟補償，農民需增強環保意識，自覺參與到農村生態環境保護中。政府、市場、農戶之間做到相互監督，充分調動社會力量，培養民間環保組織，發揮各方在水環境治理中的積極作用。夯實公眾參與機制，建立工業園區，集中污染源，運用先進設備處理污水；加強對水環境保護的宣傳，對不環保行為進行道德約束；確保農民參與污水治理的知情權、決策權和監督權，讓他們真正成為美麗鄉村建設的主人。總之，農村水環境是農民生產生活的基本環境，需要對其進行有效保護。各級鄉鎮政府應認真分析水污染原因和治理難點，從樹立平等治理觀念、培育多元主體、完善協同治理機制等方面入手，建立起有效的協同治理機制，促進農村水環境的可持續發展。