我國“五級三類”國土空間規劃體系的形成

肖 廈，葉妍君

（河北工程大學，河北 邯鄲 056000）

1 “多規沖突”的出現

自20世紀50年代，我國規劃體制誕生以來，由于我國長時間實行的條塊分割管理體制和計劃經濟，導致各個部門之間缺乏協調，各類規劃自成一脈，出現規劃內容互相沖突，規劃成果難以銜接等問題，嚴重影響了經濟社會的可持續健康發展。目前的規劃類型按照規劃主題劃分，可分為8大類、68中類和96小 類[1]。造成如此“多規”現象的原因，可以分為表層原因和深層原因。

表層原因具體如下：

1.1 各部門依據法律規范不統一

由于頂層設計的缺失，各部門參照的法律依據也各不相同。目前《城鄉規劃法》和《土地管理法》是各個部門進行規劃時所參照的重要依據。《土地管理法》設立專章規定了“土地利用規劃”的內容，但存在條文不多且篇幅不長的情況。《城鄉規劃法》是一部純粹的空間規劃性質的法律，雖然條文多[2]，看似在篇幅上對《土地管理法》進行彌補，但實則兩部法律之間沒有清晰的法律銜接方式，在交叉區域，很可能是在滿足一部法律的同時違反另一部法律。以廣州為例，有將近200平方公里的建設用地，在兩個規劃法中表現為互相矛盾的用地性質，無法直接利用[3]。

1.2 各部門規劃期限不一致

規劃期限限制著規劃進度，不同的規劃期限代表各部門在規劃上的不同預期結果。國民經濟和社會發展規劃，體現了國家或者地方政府在規劃期限類的國民經濟指標，其期限為5年；城鄉規劃代表著國家和當地政府的發展意愿，其規劃期限一般為20年[4]；而作為土地調控和管制的土地利用總體規劃，期限一般是五年。

1.3 各部門規劃使用數據來源不同

土地部門多采用遙感數據，城鄉規劃則以城鎮地籍的調查數據和相關統計部門的統計數據為基礎，生態保護紅線和永久基本農田的劃定數據基于地理空間云數據網站和政策指令，而城鎮開發邊界的劃定則是在保障生態和永久基本農田兩條紅線的情況下，結合城市發展空間統計進行決定的[5]，這種數據分析來源差異引起的根源性差異，直接導致了各部門最后規劃決策的不一致。

1.4 各部門使用的信息平臺不同

城鄉規劃一般采用AutoCAD（自動計算機輔助設計軟件），而土地規劃使用在數據上有更高精密度的Arcgis。兩個軟件之間因模塊設定不同，互通后導致數據缺失或數據錯誤。將地圖從AutoCAD轉換到Arcgis后，由于沒有地圖投影，且坐標系也與Arcgis不一致，造成圖形變形。反之，則會丟失Arcgis特有的數據集成、疊加分析和數據庫建設等功能[6]。

而深層次原因是我國長期以來的條塊分割的管理體制，造成了各個部門之間對土地發展權[7]的爭奪。不同規劃部門面對土地發展權展開博弈，形成了以爭奪土地利用資源、壟斷信息和規避風險為內容的競爭，而競爭的結果則形成了以多頭供給、部門壁壘和流程復雜為特征的行政體系[8]。

2 國外國土空間規劃體系介紹

英國作為君主立憲制國家，其規劃體制有著明顯的上下等級關系，但也會考慮到部分地方的相對獨立性，中央與地方規劃權利一直處于動態博弈中[9]。以此為主旋律，《Planning and Compulsory Purchase Act 2004》文件隨后出臺，標志著以中央政府為核心的國家—區域（包含次區域）—地方三級空間規劃體系的形成。而2009年經濟危機爆發的同時，提高地方規劃權利的法案《Localism Act 2011》得以通過。值得注意的是，在英國的空間規劃中，“鄰里規劃”成為一種新風向，公眾在地方使用規劃上具有很強的敏感性，讓鄰里參與到地方土地規劃中，可以提高公眾參與規劃協調的積極性，對規劃提出自己的建議，也可以對規劃的實施進行監督。

德國作為聯邦制國家，地方縱向分權嚴重[11]。其所有規劃決策，在可能的規劃末端做出決策，并有法律進行保障，且在當前層級做出規劃時，需要將上下級的規劃要求都考慮入內。各州獨立性較高，在遵守《聯邦空間秩序規劃法》和聯邦空間秩序規劃的要求下，可獨立規劃。由于地方權利較大，其面對存在地方權利糾紛的規劃沖突時，決策力不強[12]。

沙特作為一個宗教影響下的王權集中制國家，其國土空間規劃體系，由最高權力機關確立。沙特形成的“國家空間戰略→區域規劃→地方規劃→詳細規劃”的四級規劃體系和我國目前規劃體系相似[13]。沙特地方規劃體系實施較為順暢，效果較好，獨具特色，可以為我國縣市級別規劃做出引導。沙特的規劃體系中以“治理”代替“建設”，拒絕過度開發，更加注重生態修補和生態治理。

3 我國國土空間規劃體系的演化

3.1 我國國土空間規劃發展歷程

新中國成立以后，我國百廢待興，最初的規劃是為了配合我國的基礎建設，一切圍繞計劃經濟進行落實。北京，西安和大同等八個城市的規劃，就是為了配合“一五”時期落實蘇聯援助的“156項工程”而進行設計的[14]。改革開放后，為盡快滿足新發展態勢，《城市規劃法》和《土地管理法》應運而生，形成“雙軌制”局面[15]，但也揭開了我國“多規”的序幕。進入新世紀以后，我國提出“城鄉統籌”的新理念，并將《城市規劃法》法案修改為《城鄉規劃法》，但不同領域的空間規劃，仍由不同的部門負責，無法真正做到自上而下一體化規劃，在此期間“兩規合一”[16]，“三規合一”[17]和“主體功能區”[18]等概念被先后提出，但都沒有從根本上解決問題。

為了解決以往的“多規”矛盾，建立起一套有機銜接的規劃體系，我國將新的規劃編制體系設計為“五級三類”。縱向來看[19]，將規劃層級分為國家，省，市，縣，鄉鎮五級；橫向而言，將規劃大類分為總體規劃，專項規劃，詳細規劃三大類，其中總體規劃處理中心地位，負責指導專項規劃，而詳細規劃則由市，縣，鄉在總體規劃的指導下進行編制。

2013年，習近平總書記中央城鎮化工作會議上明確指出：縣市通過實踐研究“三規合一”與“多規合一”，形成一個縣市“一本規劃、一張藍圖”，持之以恒加以落實[20]。

2014年，《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》由國家發改委牽頭，自然資源部、住建部、生態環境部聯合下發，并在全國28個市縣開展試點，進行“多規合一”的落地實施。

2017年，在“多規合一”的試點基礎上，國家發改委以《生態文明體制改革總體方案》為指引，將試點范圍擴展到海南、寧夏等兩批11個省份，實踐“三區三線”的劃定。

2019年，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）對國土空間規劃作出重大部署，具體為：將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。《意見》指出兩個關鍵點，一是“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。”二是“建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現‘多規合一’，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署[21]。”根據這兩個關鍵點，可知“多規合一”是國土空間規劃的必經之路可知國土空間規劃是“多規合一”的基本依據，在各項規劃中起指導性作用，同時“多規合一”的結果，是當前“五級三類”國土空間規劃。

3.2 我國國土空間規劃試點

2014年，四部委在28個市縣中推行“多規合一”試點工作，標志著“多規合一”探索正式由中央授權改革。通過此次試點，有學者得出空間規劃體系改革的關鍵在于合理界定縱向各級政府的規劃事權、建立上下協同的對話機[22]。

2015年，習近平總書記在主持中央深化改革領導小組第十三次會議，同意在海南部署開展省域的“多規合一”改革試點工作，這是我國第一個省級的“多規合一”試點。工作開展兩年多來，海南省“多規合一”的工作以實踐的形式幫助規劃工作者們更加深層次地領會了我黨的深化體制改革政策。[23]。

與此同時，全國多個城市積極推行“多規合一”政策。廈門作為我國的新一線城市，積極配合國家戰略，開展“美麗廈門戰略規劃”，初步形成“四個一”成果，即“一張圖”規劃，“一個平臺”管理，“一張表”審批，“一套機制保障”[24]。廣東省四會市在國土空間規劃要求下，四會市域鄉村建設規劃系統兼顧了本地特色、進行了全域統籌探索和嘗試。廣東省國土空間規劃編制工作雖已構建起了基本框架與主體內容，但能否發揮好其統籌協調作用、能否立足生態文明新時代新的時空秩序支撐要求仍需研究。