宅基地改革的困境與路徑
——以河南省長垣市為例

朱春曉

鄉村振興的發展需要農村的不斷發展，農村的發展需要農村土地制度的改革。作為“三塊地”之一的宅基地，其改革深刻地影響著農村的發展。當前，宅基地改革的發展存在諸多困境，深深影響著宅基地改革的深化與全面推進。造成宅基地改革困境的原因有哪些呢？如何通過有效的措施促進宅基地改革呢？

一、宅基地改革的困境

（一）土地流轉成本高

隨著經濟的發展以及二元化經濟的不斷深入，農村土地流轉在有序進行中也面臨嚴峻的挑戰。土地規模經營發展的前提是土地的有序流轉，土地由分散走向集中，進而流轉到土地經營者手中，但當前存在的顯著問題是土地的流轉成本偏高。其原因不單是農戶土地流轉的意愿低，還有土地經營權流轉政策的執行力不強、小農經濟觀念根深蒂固、土地經營權流轉配套體系不充分、農業基礎設施建設不足等。土地流轉成本偏高影響土地制度的改革。

（二）一戶多宅與村莊擴張并存

以河南省長垣市為例，當前長垣市共有9.33萬畝宅基地。其中，一戶多宅、一戶多占宅基地面積為2.22萬畝，空閑宅基地為1.4萬畝，宅基地閑置和荒蕪現象普遍存在。一戶多宅主要基于歷史原因，以往的法律條文對于宅基地制度的規定不清晰，農戶對宅基地違法亂占，城鎮化農民固守“落葉歸根，養老歸田”觀念等，造成大量宅基地閑置和荒蕪。此外，村莊的占地擴張與村內勞動力外出之間的矛盾，導致大量土地資源嚴重浪費。

（三）農戶宅基地流轉困難

農戶宅基地流轉困難具體表現在農村宅基地流轉程序不規范。在宅基地制度改革之前，宅基地的流轉并不清晰，很多宅基地流轉方式較為混亂，有些流轉沒有經過專門的審批程序，導致農民的利益缺乏保障。農戶作為脆弱性個體，使用宅基地的主要功能是生活保障。很多農戶沒有外出務工的能力，沒有足夠的收入在城里買房，對于宅基地的退出他們沒有能力承擔住房、生活開支、社會保障等其他方面的開支。因此，農戶對于宅基地流轉并沒有足夠的信心，加上轉讓程序的不規范，農戶更傾向于將宅基地保留在自己手中。

二、宅基地改革困境的原因

（一）資金缺口大

宅基地制度改革需要強大的資金支持，但大多數鄉村并沒有得到充足的資金支持。社會上非政府組織的參與力度不足，社會資金難以調入宅基地改革中，宅基地改革難以吸引先進的技術、制度、人才的進入。此外，村集體的收入水平低也會制約宅基地制度改革。大多數村集體常年沒有收入，對于宅基地的依賴程度要大于收入水平較高的村集體，宅基地是他們的生活保障與精神寄托。

（二）內生動力不足

隨著農村改革的不斷發展，“三權分置”更加需要具有高素質水平和專業技術能力的新型職業農民。但是由于經濟效益不高，農產品價格偏低，農業規模經營風險大， “兼業化、老齡化”現象在務農勞動力中較為普遍，新型職業農民建設難以形成有效的推進。農村改革中依舊存在人員稀缺、隊伍建設水平不足的現象。此外，更多的農村勞動力仍以外出務工為主，農村剩余勞動力難以形成持續循環的機制。

（三）農民階層分化

隨著人地分離現象的顯著出現，農民的階層分化現象日益嚴重。農民轉型，市場化、工業化以及城鎮化的發展，農民經濟收入差距與社會地位的分化也隨之發生。農民階層分化導致農民之間的關系更加復雜，社會公平受到嚴峻挑戰。因此，在宅基地改革進程中，各個主體階層由于利益需求不同，經濟社會層面的矛盾日益增多。妥善解決各個主體的訴求影響著宅基地改革的推行效率。

（四）配套機制不完善

實現宅基地改革的長期有效推行，需要建立包括廣大農民參與的配套機制，包括土地經營權流轉保障機制、金融支撐機制、專業化服務機制、新型職業農民培育機制等。當前仍缺乏一些必要的保障農戶利益的風險機制,如農戶的基本生活是否能夠在宅基地流轉之后得到保障等。要解決這些問題,就要做到城鄉統一規劃，有效結合，科學部署。

三、鄉村振興背景下宅基地改革實施路徑

（一）加快發展集體經濟，提高農民收入水平

推行宅基地改革切實有效的對策就是提高農民的收入。農戶的收入提高了，農戶抵御社會風險的能力便會增強，農戶宅基地流轉的意愿便會提升。大多數農戶并沒有穩定的收入，也缺乏專業的知識技能。實施集體經濟，將每個村民都納入村集體中，農戶的收入就會得到提高，農戶也會更加關注村集體利益。要依托農村集體經濟組織，推動資源變資產，資金變股金，農民變股東，加大財政支持力度，提高集體經濟收入。

（二）發展特色產業，吸引務工人員返鄉創業

推動宅基地改革需要加大吸引人才、資金的力度。當地村集體可以依托當地的特色發展農業產業，相應地加強生態文明建設。打造旅游觀光，促進產業振興，如特色種植業、養殖業等。加大村特色文化宣傳力度，吸引多渠道資金融入，將村民納入集體股權結構中，吸引社會資金入股，增加村民收入，吸引外出務工人員返鄉創業。

（三）強化宅基地監管機制

強化對農村宅基地的監管機制，切實保護農民宅基地流轉的利益。

第一，應對農村宅基地的使用合理規劃，確定“一戶一宅”，加大對超出“一戶一宅”使用面積的有償使用，避免違法亂占，避免宅基地大量閑置荒蕪，科學有效地規劃納入村集體用地的宅基地，避免村莊擴張導致宅基地使用不當。

第二，應監管宅基地的流轉，避免因監管機制不充分導致宅基地流轉方式混亂無序。加大監管力度，嚴厲打擊一切無序行為。

第三，應加強對宅基地改革監管體系的建立健全，打造一支既有專業知識技能，又有工作效率的宅基地監管隊伍。

（四）建立健全配套機制

推動農村宅基地改革還需構建城鄉統一的社會保障體系，破解城鄉二元結構。應加強對農村群體住房的保障。加大力度破解過去城鎮住房保障機制僅面向城鎮居民開放的局面，開放城鎮住房保障，加大對于公租房的開發，擴大保障性住房的供給，降低申請城鎮保障住房的門檻。構建完善的農村地區住房保障體系，建立完善的規章制度，給宅基地流轉后的農民提供切實有效的保障，讓宅基地流轉無后顧之憂。