中國共產黨農村土地政策的百年演變及其歷史啟示

楊 苗

一、新民主主義革命時期農村土地政策的演變

新民主主義革命時期中國共產黨的土地政策可以分為四個階段：

（一）建黨初期和大革命時期（1921-1927年）：“減租減息、限租限田”的土地政策

建黨初期，在毛澤東、澎湃等先進共產黨人的領導下，農村掀起了反對地主惡霸的農民斗爭，在斗爭中，黨提出了限租、減租，對地主占有土地提出“限田”的口號。老一輩無產階級革命家謝覺哉早期曾說過:“國民革命即是農民革命,真實去解決農民問題是革命,反之是反革命,農民問題的中心是土地問題。”在這些思想影響下，大革命過程中黨正式提出了“減租減息、限租限田”的土地政策。這些土地政策，對于剛剛接觸革命的農民在反對地主惡霸方面，具有很大的激勵作用，農民繳納的地租少了，生活水平有所提高。更為重要的是，爭取土地的斗爭進一步促進了馬克思主義、中國共產黨革命主張的廣泛傳播和接受，為革命奠定了重要的思想基礎和群眾基礎。

（二）土地革命時期（1927-1937年）：“耕地農有”的土地政策

在這十年間，中國共產黨的土地政策歷經了多次調整，對土地政策的摸索不斷走向成熟。1927年11月，中共中央臨時政治局擴大會議決定：“一切地主的土地無代價的沒收，一切私有土地完全歸組織成蘇維埃國家的勞動平民所公有。”1928年頒布井岡山《土地法》，其中規定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有。”這兩個土地政策都是實行土地國有制，對于當時渴望擁有自己土地的農民來說，吸引力不大、支持度不高。因此，1929年黨又頒布了興國《土地法》，把“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級的土地”；1931年2月，毛澤東同志又修改了井岡山《土地法》中關于農民只有土地使用權、禁止土地買賣的規定，肯定農民對土地的所有權。在這一時期的土地革命實踐中，黨形成了依靠貧農、雇農，聯合中農，限制富農，消滅地主階級，變封建土地所有制為農民土地所有制的土地革命路線。

（三）抗日戰爭時期（1937-1945年）：“地主減租減息、農民交租交息”的土地政策

這一時期，民族矛盾上升為社會主要矛盾，中國共產黨適時改變政策，提出“地主減租減息、農民交租交息”。這一方面有利于緩解與地主階級的矛盾、聯合地主階級共同抗日，另一方面也減輕了農民負擔。“雙減雙交”土地政策的實施，體現了中國共產黨把握社會矛盾變化的準確和處理農村矛盾手段的成熟，標志著中國共產黨在政治上的進一步成熟。

（四）解放戰爭時期（1945-1949年）：“耕者有其田”的土地政策

隨著抗戰的勝利，國內矛盾發生重要轉變。在此背景下，制定新的、符合農村和農民實際要求的土地政策成為歷史的必然。1947年10月，中國共產黨制定并頒布了《中國土地法大綱》，要求“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”。這一政策的實施，使得廣大解放區真正廢除了延續兩千多年的封建地主土地私有制，使農民獲得了真正解放。

二、新中國成立以來農村土地政策的演變

新中國成立后，黨的土地政策也歷經了多次變化。

（一）新中國成立初期至社會主義改造時期

1950年，中央人民政府頒布《土地改革法》，變封建地主土地所有制為農民土地所有制。土改政策的實施，極大地提高了農民生產的積極性，使得長期歷經戰爭破壞的、極度凋敝的農業生產得到恢復和發展。在此條件下，黨順勢提出對農業進行社會主義改造。農業的社會主義改造歷經了互助組、初級合作社、高級合作社三個階段。互助組和初級合作社，是半社會主義性質的，它不改變農民土地的所有權，但鼓勵農民把自家的土地入社、共同勞動、按勞分配。在初級合作社發展的良好態勢下，黨又提出高級合作社。高級合作社相較于半社會主義性質的初級合作社，完全社會主義化，農民的所有土地歸集體所有，所有社員共同勞動、同工同酬。高級合作社政策的實施，意味著農村土地由私有轉為集體公有，這標志著以農村集體土地所有制為組成部分的社會主義基本經濟制度在中國的確立。但是中共八大二次會議以后，全國農村掀起了人民公社運動。人民公社采用平均主義的分配方式，極大地挫傷了農民積極性，農村發展出現嚴重問題。

（二）改革開放至黨的十八大時期

1978年黨的十一屆三中全會召開，思想路線上的撥亂反正為新的土地政策的實施創造了可能。以安徽省農村改革為起端，中國農村改革的大幕拉開，家庭聯產承包責任制歷經了定額包工包產到組，到包產到戶、包工到戶，再到家庭經營的全面推進三個歷史階段。家庭聯產承包責任制是基層群眾智慧的結晶，它既沒有改變集體土地的性質，又調動了農民生產的積極性，一舉兩得。家庭聯產承包責任制的普遍實施，意味著人民公社體制的瓦解。此后，黨通過延長土地承包期、減免農業稅、允許農村土地承包權流轉等政策，推動了農村社會的長足發展。

（三）新時代的土地政策

新時代的農村土地政策主要聚焦于“三塊地”，即農村土地、集體經營性建設用地和宅基地。關于農村土地，新一輪的《土地管理法》規定，非農建設用地不必必須先征為國有建設用地才能出讓，這意味著在不改變農村土地所有權的前提下，農民可以從城市化和工業化過程中土地使用權的變更中獲取更多收益；關于集體經營性建設用地，新一輪的改革意見明確提出，集體經營性建設用地可以入市，并且在全國許多地方已經開始了試點；關于宅基地，2014年首次以中央文件的形式確立農村土地“三權分置”的改革方向，提出探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地受益權利。在土地政策的不斷完善下，廣大農村進入鄉村振興的新發展階段。

三、建黨百年以來農村土地政策演變的歷史啟示

（一）認清國情，尊重歷史規律，一切從實際出發

縱觀中國共產黨建黨百年的歷史，不管是革命時期還是建設時期，農村土地政策的制定必須立足國情，尊重生產關系適合生產力發展要求的基本歷史規律，一切從實際出發。新民主主義革命時期，中國共產黨抓住了農民深切期盼獲得土地的愿望，通過發動土地革命，獲得了廣大農民群眾的支持和不斷發展。新中國成立后，為了社會主義建設的目標，中國共產黨通過循序漸進的土地政策，實現了土地私有制向社會主義集體所有制的轉變，這是偉大的歷史成就。但是中間由于生產關系的超前調整超過了農村生產力發展實際，從而導致了人民公社運動，這是我們需要吸取的教訓。

（二）尊重農民意愿，注重發揮農民群眾的歷史創造精神

人民是歷史的主人，是歷史的創造者。人民群眾具有最高超的智慧，只有尊重人民意愿，充分發揮人民群眾的創造精神，才能推動社會的進步。中國共產黨建黨百年以來的歷史證明，農村發展必須尊重人民意愿。如從井岡山《土地法》中的“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”到1933年《關于實行土地登記》公告，肯定農民的土地所有權的政策演變，正是尊重農民意愿的體現，從而促進了中國共產黨革命根據地的發展壯大。如“包產到戶”的家庭聯產承包責任制的探索和出現，正是農民群眾智慧的結晶，成為新時代農村社會發展的基本經濟制度。

（三）充分認識制定土地政策的重要性，循序漸進助推農村改革

毛澤東同志曾指出：“政策是革命政黨一切行動的出發點，并且表現于行動的過程與歸宿。” 制定符合實際的土地政策，是我們黨取得一個又一個碩果的基礎之一。這也啟示我們：在新時代全面建設社會主義現代化國家、進軍第二個百年奮斗目標的重大歷史關頭，仍然要充分認識到制定符合發展實際的農村土地政策的重要性，通過循序漸進的土地政策調整，撬動未來的農村變革，這是我們需要繼承和發展的重要歷史經驗。