城鄉統籌導向下城市近郊村發展策略淺析

聶宏龍

多年來，城鄉對立與發展不平衡問題一直制約著鄉村發展，也引發了許多矛盾。城市與鄉村作為人類聚落的兩種形式，不應割裂和對立，城鄉統籌發展逐漸得到規劃學界的廣泛認同。城市近郊村區位優勢明顯，是城鄉融合發展的前沿陣地，其發展策略的選擇意義重大。“城鄉統籌發展”將城市與鄉村視為一個整體，通過統籌謀劃，為城鄉間各類生產要素的優化組合創造有利條件，以實現區域協調發展，該過程伴隨著公共服務和社會福利向農村地區的延伸[1]。

一、鄉村發展的現實困境

（一）“城鄉二元”制度下的鄉村發展緩慢

自20世紀60年代起，我國實行嚴格的城鄉二元戶籍管理制度[2]。該制度賦予城市和鄉村居民兩種社會身份并區別對待，如農村人口進城務工，在就業機會、社會福利、子女教育等方面與城市居民存在差異。在農村土地征占用過程中，處于弱勢地位的農民利益易受到侵害。戶籍制度、土地制度等城鄉二元的“制度束”在一定程度上限制著鄉村的發展，拉大了城鄉差距。

（二）城市引力驅動下的鄉村地區持續衰敗

近郊村是城市消費品的主要供給地和城市功能外溢的首要承接者，這也對其自身產業發展、空間布局等方面帶來負面影響。近郊村產業基礎和社會服務較為薄弱，吸引力不足，加劇了原有資金、人才等要素流向城市，自身陷入發展的惡性循環。

二、城市近郊村發展目標

（一）統籌城鄉資源，實現產業升級

城鄉融合發展要統籌城鄉資源。近郊村應找準自身定位，扮演好城區功能外溢承接者的角色。具體可以是近郊地區的初級生產資料、剩余勞動力等向城市流動，城市高端生產要素、公共服務等向近郊地區擴展，通過城鄉間要素優化配置，推動區域整體生產效率的提升[3]。近郊村應依托自身資源稟賦，生產有附加值的產品，實現自身產業升級。

（二）完善制度保障，破解發展壁壘

多年來，我國土地交易市場在城市和鄉村實行兩種不同的交易制度，致使土地作為一種生產要素，不能在城鄉間自由流動。城市國有土地市場由于科學管理，現已較完善；而農村集體土地市場交易制度不規范、信息不對稱等，導致農民在土地資源資產化過程中處于劣勢地位，土地資源價值難以顯現。這一制度壁壘嚴重制約著鄉村的發展。

（三）縮小城鄉差距，提高生活品質

城鄉統籌是新時期消解城鄉對立、協調城鄉關系的戰略選擇，也是城鄉建設發展的大趨勢。在規劃編制時，應統籌安排土地利用、功能布局、產業選擇和基礎設施建設等內容，在城鄉間提供普惠的醫療服務、科教服務、文體服務、商業服務，提升近郊村人居環境質量與村民生活品質。

（四）保護鄉村特色，促進文化多樣

高速城鎮化過程中，“以農促工”的制度使鄉村處于劣勢地位。近郊村對城市外溢功能不加選擇的承接，導致其原有的鄉村特色風貌喪失，文化多樣性受到破壞。應注重保護鄉村傳統格局和街巷肌理，提煉具有高識別性的文化符號，打造具有地方特色、人文風采和時代風貌的鄉村景觀。

三、城市近郊村發展策略

（一）產業發展策略

1.資源型產業。此類產業發展不應局限于農產品的增量，應對下游產業有所關注。新時期農業發展應打通全產業鏈，走規模化、產業化、標準化、現代化“四化合一”道路。將農業由以家庭為單位的生產模式轉變為以分工協作為紐帶的產業群體，發展專業合作社、現代農業園區等模式[4]。在資源型產業發展后期，將旅游業有效導入，開發鄉村體驗式旅游項目，實現一二三產業融合發展。

2.服務型產業。近郊村所提供的服務功能將其與城市緊密聯系起來，如為低收入者提供低租金的安身之所、為城市未來發展提供空間支撐等。一些村莊可為周邊旅游型村莊提供住宿、餐飲、停車等配套服務，為農業型村莊提供農產品加工服務。總之，服務型產業的發展需統籌周邊區域的產業，互補性發展，增強區域整體競爭力。

3.生態型產業。生態型產業多是依托當地生態資源發展起來，應首先處理好保護與發展之間的關系。要保護好人居環境、人文環境、自然環境，要在保護的基礎上合理發展生態產業；發展可以依托優勢資源，走體驗式旅游、精品農產品銷售、農業采摘游等相結合的道路。

（二）土地整治策略

1.嚴控新增用地數量，推動區域集約化發展。積極回應上位規劃，轉變以往無節制的用地擴張，通過城鄉間用地指標的轉移和調節，對村莊新增建設用地數量嚴格把控，并建立監督管理機制，積極尋求土地的混合開發以及設施多功能利用，提高集約化程度。

2.開展存量用地整治，實現土地高效率利用。綜合調研并建立科學的評價體系，形成相對量化的評判結果，以掌握低效用地的規模、整治潛力和投入產出效率，并開展全域土地綜合整治。鼓勵對低效用地的再開發，走內涵式發展道路，尋求土地的高質高效使用。

3.科學利用存量土地，促進城鄉高品質建設。科學規劃，逐步推進村莊有機更新與環境質量提升。在用地指標分配時，優先滿足民生設施及公服設施建設的用地需求，以補足產業、功能和服務的短板，全面提升建設水平。

（三）空間布局策略

1.生產空間。生產空間布局時需堅持整體性原則，為規模化經營創造條件。積極實施農用地流轉，使行業能手和農業企業作為土地集中經營的管理者，培養新型職業農民，改變生產用地支離破碎的現狀以促進生產空間的集約化利用，提高生產效率。

2.生活空間。將近郊村零星的村莊建設用地歸并整合，綜合配置就業機會、服務配套設施等；綜合考慮城市郊區化和農村城市化的互動規律，且生活空間的劃分應盡可能保證行政區劃的完整性以方便組織和管理。

3.生態空間。城市近郊村處于城鄉過渡區，承擔著保持生態系統完整性的重任，將生態斑塊及廊道基質的修復作為重點。良好的生態環境決定了一個片區的發展潛力、吸引力和競爭力。在生態空間規劃時，不僅要進行差異化生態環境的營造，也要考慮到生態系統的完整性。

（四）文化傳承策略

1.將文化宣傳落到實處，積極舉辦傳統節事和文化娛樂活動，樹立文化自信。

2.保護和繼承村莊的空間肌理、街巷尺度、民間技能、傳統技藝等。

3.營造特色風貌，在進行村莊規劃建設和景觀設計時保留鄉土和地域特色。

（五）保障實施策略

1.增強政府的主導作用。應增強政府的主導作用，為城郊村的發展做好定位，利用好政策工具，積極調動人才、技術、資金下鄉參與鄉村建設，促進城郊村經濟發展。

2.完善法律法規的監管。法律法規缺位必然導致城郊村建設各方利益難以協調，弱勢群體更為被動。應加大相關法規的宣傳力度、創新宣傳手段，促進全過程公眾參與的實現，讓城郊村的規劃、建設、管理更加合法化、合理化、有序化。

3.組建高素質人才隊伍。可從人才下鄉、人才返鄉及培養本土人才等方面著手，選好帶頭人、領路人，發揮其模范帶頭作用，推動近郊村建設和城鄉融合發展。

四、結 語

城鄉統籌發展是新時期城市與鄉村發展的內在要求，也是推動高質量發展的戰略選擇。城市近郊村如何在城市發展與自身發展之間實現雙贏，如何在保持傳統風貌的同時更加合理地優化空間布局和村莊的基礎設施建設，如何在城鄉融合發展過程中發揮自身優勢、找準自身定位并在差異化競爭中謀求發展，是空間規劃的參與者不可回避的問題。