新型城鎮化進程中河南農村養老問題研究＊

萬文倩

（河南省漯河醫學高等專科學校，河南 漯河 462002）

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》指出，到2020年，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。新型城鎮化將以人為本，以新型產業為動力，走城鄉一體化、工城融合、節約型、宜居型、和諧發展的城鎮化道路?！耙匀藶楸揪劢罐r民、覆蓋農村”是新型城鎮化建設的目的。通過有序推進農業人口轉移，逐步實現農村人口“市民化”進程。目前，農村空巢老人、殘障老人的社會養老保障水平依然較低，社區養老機構并不完善，機構養老發展還不夠平衡，養老資源依然比較短缺。城市化造成的勞動年齡人口外流，“農村空心化”“空巢”家庭現象逐漸增多，導致出現了河南農村人口老齡化與經濟發展階段不匹配的“未富先老”現象。中國傳統家庭養老功能被削弱，出現了農村養老服務問題。為體現“以人為本”和“城鄉協調發展”的新型城鎮化建設宗旨，提高農村老年人的幸福感和獲得感，為新型城鎮化建設和鄉村振興戰略的實現提供理論支持和實踐參考，本文對河南農村養老現狀進行了深入研究。

一、河南農村養老的現狀調查與分析

1.河南農村養老和護理基本配置情況

河南省60歲以上老人約1700萬人，其中農村老人超過900萬人，農村敬老院2361家，床位數約16萬張，社區養老服務設施也不足2000家，床位數約2萬張，城鄉社會辦養老機構1209家，全省城鄉開展醫養結合的養老機構共有813個。中高檔養老機構床位數平均在200左右，多數敬老院的床位在100張以下，目前正擬增加床位[1]。城鄉中高檔養老機構均提供不同檔次的醫護服務，多數基層養老機構僅提供一些簡單的公共衛生服務。護理人員配比約為1∶10，多為40、50歲人員，從事養老服務專業的人才較少，加上工資低（月工資為1000～2200元），面臨護理人員招不進，留不住的問題。

2.社區日間照料中心服務設施情況

全省共有社區日間照料中心2345家，設置床位11527張，覆蓋77%的社區，截至2020年底，全省農村已建日間照料中心1665家，農村幸福院8639家，設有床位518345張，覆蓋全省18.16%的行政村[2]。根據筆者對河南省轄市、縣（區）、鄉、村的部分城鄉養老機構調查發現，大部分鄉、村養老機構設施簡陋，很難開展醫養服務，在這些機構入住的老年人的孤獨感高于入住市、縣（區）養老機構者，前者的主觀幸福感、獲得的主觀支持和社會支持利用度均低于入住市、縣（區）養老機構者。

二、河南農村養老存在的問題

1.農村基礎養老設施投入嚴重不足

1.1 機構基硬件設施落后

農村養老機構的基本硬件設施落后，集中供養機構的硬件設施不完善。部分養老院年久失修，外墻開裂，門窗殘缺不全，室內潮濕暗漏，內部日常設施和部分生活必需品陳舊受損，配套服務不足。醫療設施不健全，農村診所的數量少，從業人員的數量很小。醫療設備很簡單，醫療水平有限。農村養老機構文化娛樂設施不完善，可供老年人選擇的文化娛樂設施和活動較少[3]。

1.2 農村養老服務機構床位數量不足

目前河南省農村老年人口每千人床位不足30張，供需差距還很大。在需求方面，全省農村老年人口數量大，喪偶者和殘障者占比偏高。隨著城市化進程的加快和農村勞動力大量進入城市，導致許多家庭的老人待在家里，無人照顧。另外，全省農村養老機構由于受土地、資金、護理人員等因素限制，床位和運營規模普遍不足。

1.3 養老機構建設與文化娛樂設施不足

1.3.1 鄉鎮養老機構建設不能充分滿足老年人的需求

盡管近年來政府公共養老機構發展迅速，但床位數量持續增加，機構養老能力也明顯增強，但目前鄉鎮養老院只能容納農村貧困戶、五保戶和殘障老人，缺少容納普通農村老人的能力。民營養老機構成本較高，加大了一些老年人的經濟負擔。

1.3.2 村內文化娛樂活動沒有有效開展，難以有效組織

農村老年人活動中心是農村老年人休閑活動等集體服務的主要供給場所。農村老年人業余時間的娛樂活動主要是聊天、看電視等，其他娛樂活動較少。

2.農村養老保障和養老服務供給存在嚴重不足

2.1 農村社會養老保險養老保障和醫療保障功能不足

2.1.1 農村社會養老保險是農村老年人經濟支持的主要來源之一。然而，目前的養老保險制度所能提供的養老能力非常有限，超過70%的老年人認為每月養老保險并沒有真正有效地改善他們的生活，部分老年人不愿意參加保險[4]。

2.1.2 農村“病重返貧”現象依然存在。在農村地區，衛生中心和醫療資金、設施、人員等資源比較缺乏，部分地區甚至出現了因病返貧的現象。醫療保險不覆蓋小病，大病只能覆蓋部分，醫療保險報銷流程復雜。農村醫療整體水平不能很好地滿足老年人的醫療需求和護理需求。

2.1.3 農村社會救助范圍有限，申請手續復雜。農村醫療救助的主要對象是特困人群、五保供養、殘疾人，城鄉低保申請的鑒定程序和材料復雜。

2.2 服管水平欠缺

一方面，養老院的管理和服務水平較落后。一些養老院因為缺少管理人員和業務管理系統，導致系統實施不到位，細化管理服務缺乏，專業業務培訓不多。個別養老院服務內容單一，服務水平低，缺少專業的心理咨詢和心理護理。另一方面，對社會養老機構監管也比較欠缺。河南省養老機構的監管依據是《社會養老機構管理暫行辦法》和《河南省社會養老機構管理條例》，已漸漸不能滿足養老機構發展的要求。大部分社會養老機構監管力度不夠，登記準入機制不明確、不規范，導致部分養老機構安全風險較高，服務質量偏低。

3.養老服務人才缺乏，社區養老服務發展緩慢

3.1 社區居家養老服務人才供給不足

3.1.1 農村社區居家養老服務專業人才匱乏。農村社區居家養老服務機構缺乏吸引開發和利用有效的專業服務機制，目前，在農村社區居家養老服務中，勞動力大多集中在文化程度低、專業技術差的40～50歲女性，他們缺乏專業的養老服務技能，影響了養老服務質量[5]。

3.1.2 農村社區居家養老服務人才隊伍小。社區家庭養老服務待遇低，工作量大，由于經濟收入和職業聲譽的職業地位不高，導致農村社區家庭護理服務中心服務人員不夠吸引人，社區居家照護人才隊伍不穩定。

3.1.3 農村社區居家養老服務專業管理人才匱乏。培養居家養老服務管理人才的高等教育專業設置并不多。專業管理人才的產出與農村社區居家養老服務的需求之間存在巨大差距，社區居家養老服務的管理人才已成為目前最稀缺的資源。

3.2 農村社區養老服務發展緩慢

3.2.1 農村養老服務市場不發達。農村養老服務市場的發展受到當地經濟和社會發展水平較低的制約。目前，農村養老服務市場處于低迷狀態，老年人對市場提供的養老產品和服務的期望也在下降。

3.2.2 非政府組織參與農村養老服務供給的程度不高。志愿組織、慈善組織等民間組織發展緩慢，專門提供農村養老服務的組織較少。他們很難真正參與到農村養老服務供給過程中，參與養老服務的積極性不高。

3.2.3 行政投入在社區養老發展的占比過高。農村社會發展的局限性使其在發展過程中過于依賴養老服務，難以得到所需的財政支持。

三、河南農村養老問題的應對策略

1.強化政府主導和法律保障，不斷完善農村養老保障體系

第一，省級政府要出臺相關法律法規對農村養老服務機構進行管理。一是在《社會保險法》的基礎上，制定《河南省農村養老保險條例》和《河南省農村養老服務條例》，完善縣鄉三級農村養老服務網絡[6]。二是建立健全農村養老保障糾紛管理制度和司法救助制度。三是通過立法的形式明確政府與其他社會供給主體之間的關系、權利和責任，保障農村養老供給服務體系有序高效。

第二，提高政府養老保障力度，發揮農村養老機構在農村養老服務體系中的重要作用，加快農村養老機構向區域養老服務中心轉型，將購買養老服務納入常態預算，越來越豐富農村老年人向多元化發展緩解農村養老服務供給資源不足，滿足農村老年人口普惠型養老服務需求。

第三，完善醫療保障體系，建立農村老年人健康檔案，推進社區護理站建設，逐步提高老年人醫療費用報銷比例，提升醫療代理服務能力，鼓勵鄉鎮等服務機構發展老年保健服務部門，提供高水平、多種形式的醫療服務，完善農村大病、慢性病和特殊疾病醫療救助制度，為社區中有老年癡呆、殘疾、長期臥床等醫療需求的老年人提供個性化治療，并提供心理咨詢、保健講座等。

2.建立多元化農村養老投資體制，完善多主體的養老服務供給

建立多元化投資體制，引導和鼓勵社會力量和社會力量以獨資、參股、合作、合資等方式參與社會養老服務體系建設[7]。首先，政府對基本養老服務設施、福利養老機構和生活自理能力差的特殊老年人群體的建設給予補貼。其次，政府制定了一些優惠政策，吸引民間資本投資養老服務領域。鼓勵社會團體、企業和個人向養老機構捐贈投資。創新養老服務融資機制，拓寬行業投融資渠道，政府應加大對農村居家養老服務的購買力度，通過發行養老行業專項債券籌集農村養老服務基礎設施和養老服務項目資金。最后，加強民營養老服務信用體系建設。政府通過提供金融擔保、直接融資補貼、貸款折扣等方式吸引更多的民間資本投資養老服務業。

3.創新農村居家養老模式，構建社區養老產業服務體系

家庭養老仍是中國社會較為理想的養老模式。政府應加大農業資金投入，為家庭養老做好充分準備。外出工作的年輕人可以通過購買養老服務來為老人提供照顧。他們可以通過電話、視頻等方式與老人交流，消除孤獨。經濟條件一般的年輕人可以通過社區養老或集中養老的方式為老年人提供舒適的生活環境。貧困家庭可以通過申請國家和村級扶貧補貼獲得經濟資源。

4.加強對養老機構監管，提高農村養老服務供給質量

農村養老管理部門要依據職能合理配置人員編制和項目資金，農村公共養老服務機構可根據區域服務機構的規模、床位和服務范圍，加強對養老服務機構監管，規范其管理服務行為。推行公辦、公辦、委托管理、購買服務、合資經營等新型農村養老管理方式，提高養老服務水平[8]。

加強養老服務機構的監督監管。一是要加大對養老機構的扶持力度，需要各級部門盡快出臺優惠政策和行政法規，嚴格按照養老機構確保規范經營，在養老機構管理條例的基礎上，制定詳細準確的養老機構服務規范和養老服務評價標準，加強對養老機構的管理。二是完善和規范社會養老機構日常監管機制，加強對養老服務業的監管，維護老年人合法權益。第三，加強鄉鎮養老院的管理，確保符合條件的對象都得到保障。按照保障農村五保供養需求的要求，將鄉鎮敬老院建設成為區域性的養老服務中心，不斷完善設施并向社會開放，從而為周邊地區的老年人提供合理的養老服務機會，彌補社會養老服務機構數量的不足。

5.加強培養與培訓，完善農村醫養結合服務人才培養體系

首先，政府要按照“激活存量”的人才資源配置思路，鼓勵現有醫護人員“多點執業、兼職兼業”。完善農村醫養人員薪酬、職稱評定等激勵制度，鼓勵他們到農村醫養結合機構執業，增加崗位培訓率，加強分級培訓，不斷提升農村醫養結合型人才的經濟待遇和發展空間，充分增強其穩定性，最大限度地調動農村醫護人員的服務積極性，激活和整合現有醫養人才資源。其次，政府要完善農村醫養結合服務類人才培養體系，有計劃“放大增量”?？赏ㄟ^單獨招生、定向委培等形式，在河南省醫學院校、職業學院加大老年醫康護服務專業課程的權重，或直接支持省內大專院校開設農村“全科醫生”或“老年護理”等專業，構建適應醫養結合崗位的課程體系和人才培養模式，制定適應醫養結合需求的核心課程的課程標準。最后，創新培訓與培養方式，提升農村醫養人員的專業技能。實施對在職養老護理員專業技能的精準培訓，適應醫養結合服務崗位的新要求，大力培養農村醫養結合實用人才，增強醫護人才的基本素養、康復、護理、生活照料及對老年人心理健康狀況的評價能力，提高其針對一般心理問題老人、心身疾病老人、心理疾病老人的心理慰藉技能及從事醫養結合服務的使命感。: