土地流轉對農業經濟的影響研究

王秀娟

摘要：土地流轉作為我國農業供給側結構性改革的關鍵制度創新作用凸顯，它既是土地資源優化配置的有效方式，也是轉變農業經營方式的重要手段。因此，文章對土地流轉的含義、流轉方式、土地流轉改革歷程進行了系統論述，對土地流轉中呈現的特點和問題開展了研究，總結了增加農民收入、帶動農業經濟發展、提高耕地資源使用效率、促進農村產業結構升級等四個方面的影響，提出了政策建議，為做好土地流轉的研究提供了思路。

關鍵詞：土地流轉；農業經濟；影響分析

一、引言

土地是農民之根、農業之本，土地制度作為一切制度的基礎，是國家最重要的生產關系。習近平總書記強調，新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關系。隨著鄉村振興戰略全面推進，農村基本經營制度和土地制度仍然是農村改革領域的重點，農業農村現代化發展對農村土地流轉提出了新的要求。

土地是主要的農業生產要素之一，黨的十九大提出經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，完善按要素分配的體制機制。有效的土地流轉不僅有利于建立和完善農村要素市場，對于盤活土地資源、促進農村經濟轉型升級、加速城鄉一體化進程、穩定社會發展也具有非常重要的意義。

二、土地流轉概述

（一）土地流轉的含義

土地流轉即農村土地使用權的流通和轉移，是指農戶本著平等自愿的原則，將其擁有的土地承包經營權通過簽訂協議等方式轉讓給其他農戶或集體等經濟組織的行為。區別于土地轉讓，流轉中土地的所有權仍歸村集體所有，承包權仍歸原農戶所有，發生轉移的僅為使用權。近些年，各級政府在農村土地流轉方面都有明確的規定，規范了土地流轉方式和承包時間，許多進城務工的農民紛紛選擇將閑置的土地流轉出去，對于農業生產規模的擴大、農業農村現代化的發展都產生了重要影響。

（二）土地流轉的方式

土地流轉的方式主要包括土地使用權的轉包、出租、借用、互換、轉讓、入股等。轉包即農戶將土地使用權有償轉移給集體經濟組織內部其他農戶或集體；出租即農戶將土地使用權有償轉移給集體經濟組織之外的集體或個人；借用即農戶將土地使用權無償轉移給其他農戶或個人使用；互換即集體經濟組織內部農戶間為使用便利，交換土地使用權的行為；轉讓即將土地使用權轉包給其他集體或個人，需變更原來的土地承包合同；入股是指農戶將其持有的土地使用權作價參股農業生產公司，并按股獲取收益。無論何種方式的土地流轉，都禁止改變土地的農業用途。

（三）我國土地流轉改革歷程

土地流轉是實現小農經濟向規模化、機械化農業生產方式過渡的重要前提，我國的土地流轉形式由國家政策決定，其改革歷程主要包括以下四個階段：

第一階段，絕對禁止階段（1988年前）：從改革開放初到1988年，國家制度層面明確禁止土地流轉，《中華人民共和國憲法》（1982年）規定“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。

第二階段，基本放開階段（1988年至2008年）：1988年第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”明確寫入憲法，為土地流轉進一步發展奠定基礎，此時土地開始允許流轉；《農村土地承包法》（2003年）提出“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，我國土地流轉制度大幕開啟，土地流轉徹底放開。

第三階段，深化變革階段（2008年至2012年）：2008年中央政府在指導“三農”發展的重要決策文件中提出了土地流轉，并指出加強土地承包經營權流轉的管理和服務，建立和完善土地承包市場，這是我國第一次對土地流轉進行的頂層設計。

第四階段，蓬勃發展階段（黨的十八大至今）：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對深化農村土地改革作出了一系列重大決策部署，構建了農村土地的“四梁八柱”。建立了農村土地“三權分置”制度，堅持集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實現了農民集體、承包農戶，以及新型農業經營主體對土地權利的共享，為促進農村資源要素合理配置、引導土地經營權流轉、發展多種形式適度規模經營奠定了制度基礎。建立健全了農村土地產權流轉交易制度，逐步構建起順應農業農村發展實際、符合土地產權流轉交易特點的制度框架。

三、土地流轉的特點及問題

縱觀我國土地制度變遷，主要呈現出以下特點：一是農村土地制度始終順應國家經濟發展條件。任何一種土地制度都受不同階段政治、經濟、文化等各方面因素的影響，因此只有最適合的土地制度，沒有最好的土地制度。土地流轉制度就是其中的典型代表，在不同時期有不同的政策要求，但應始終站在國家歷史發展長河中評判土地流轉制度的發展，與時俱進調整生產關系。二是農村土地制度要始終符合客觀規律。土地流轉的變遷從根本上說是生產力發展對生產關系調整的一種反映。實踐表明，適應生產力要求的土地制度可以有效激發農業農村發展活力，促進生產力發展。三是農村土地制度應處理好“三農”關系。我黨始終堅持以維護農民權益為一切農村工作的出發點，立足國情確立的土地流轉制度，既防止了土地變化產生的社會問題，又促進了耕地資源的優化配置，為農業農村發展貢獻了重要力量。

當前，農村土地流轉中也還面臨一些問題。一是土地流轉市場發展相對不足。國內多省份已出臺關于土地產權流轉交易市場建設的指導性文件，全國上千個縣（市、區）建立了農村土地經營權流轉服務中心，但是相對于廣大農村而言，土地流轉平臺仍然不足，流轉信息還不對稱，在一定程度上影響了土地流轉的公平性；二是土地流轉過程中對農民的支持引導不足。農民在土地流轉時受培訓和支持力度還不夠大，認知不足，加之土地流轉操作規程不完善，沒有完備的法律保護，沒有對具體資金和轉讓要求引起重視，相關部門缺乏對農民的引導，容易對農民的權益造成侵害。

四、土地流轉對農業經濟的影響

從全球視角看，土地流轉對農業經濟的影響各有不同。由于世界上大部分國家為土地私有制，農戶擁有土地的所有權且可以直接交易，因此國外的土地流轉研究以“土地交易”為主。據國外學者分析，國外土地交易對農業經濟的影響主要有以下方面：一是擴大農戶經營規模，提高土地生產效率；二是促進農業資本深化，提高農業生產資料使用效率；三是提高農戶福利水平，縮小社會貧富差距；四是影響農村勞動力轉移意愿，改變務農和外出務工比例。但這些只是對農業經濟的影響，對宏觀的負面影響更多。應該說，國外的土地交易制度產生了很多社會問題，耶魯大學著名經濟學家對西方的土地制度評價道：“當前土地制度是社會動蕩的核心根源，這足以說明目前的土地制度是失敗的。” 我國的土地制度則始終堅持把自上而下的頂層設計和自下而上的基層實踐相結合，堅持保障經濟社會發展、保護耕地資源、保障土地權益，應該說對農業經濟乃至國民經濟都產生了深遠影響。

（一）增加農民收入，提升農民綜合素養

自從全面推行家庭聯產承包責任制以來，我國農民生產積極性有了極大提高，收入大幅增加，但由于農村傳統生產以家庭為單位，生產方式單一，農民需要付出較多的時間和勞動力成本，生產效率低下，導致從事農業生產的農村家庭收入增長緩慢，抗風險能力較差。農村土地流轉一方面有助于合理化土地使用權的交易價格水平，增加農民從土地獲取的收益，獲得收入保障；另一方面，將土地使用權流轉后，農民可通過參與城市建設等其他手段獲得土地以外的收入，改善家庭就業結構，進一步提高生活水平，為農民獲取最大價值創造條件。土地流轉實現了小農戶與現代農業的有機銜接，政府對農民群體及周邊小農戶進行科學地指導培訓也能夠有效提升農民的生產技術和綜合素養。

（二）培育新型經營主體，帶動農業經濟發展

土地流轉為規模化經營提供了基本條件，能夠有效解決個體農戶經營中遇到的問題，為新型經營主體的有序發展提供更加寬闊的平臺，也能吸引大批高科技企業和技術人才，對帶動本地農業可持續發展具有重要作用。在土地流轉中，新型經營主體抗風險能力強，能夠率先垂范，建立推廣基地，形成輻射帶動，促進農業經濟發展。同時新型經營主體能有效依托當地農業農村發展條件和歷史人文特色，結合市場需求和農業科技，開發培育本地特色農業，通過積極發展觀光休閑等現代農業發展方式，豐富原有農業生產模式，有效提升地方經濟實力。

（三）提高耕地資源使用效率，減少資源浪費

目前中國農村空心化現象嚴重，大量青壯年勞動力進城務工，留在農村的多為缺乏勞動能力的老、幼、弱等群體，土地資源荒廢嚴重。我國農村土地呈現規模小、分布散的特點，這是我國小農經濟的獨特特征，對農業現代化發展形成了一定程度的制約。農村土地流轉為土地規模化利用創造了條件，增強了土地的開發效益，有利于經營主體組織協調土地使用，整合土地資源，減少耕地浪費，提高土地利用率，推動土地資源高水平保護和高效率利用。在土地資源優化配置的背景下，越來越多的農業技術在農村得到推廣普及，農業種具的規模化程度越來越高，大大提高了農業生產效率，集約化和規模化的農業經濟發展模式得到了快速應用，有效推動農業農村經濟發展。

（四）促進農村產業結構升級，助推產業融合

當前，我國農村的生產方式從廣義上看仍以“小農經濟”為主，即以家庭為生產單位的個體農民經濟，生產規模小、條件簡陋、機械化程度低，且受限于自身經濟實力，生產單元的生產技術革新緩慢。土地流轉有助于將農戶手中分散的土地集中在一起，實現農業機械化生產，提高第一產業生產的科技含量，提升農業生產效率，形成規模效益。有助于延長產業鏈，促進農文旅融合，推動農村產業結構轉型升級，實現多元可持續發展。土地流轉背景下農村展現出巨大的投資發展前景，吸引資本和人才開拓農村，實現良性循環，助推農業產業化進一步發展。

五、對策建議

一是構建和完善流轉支撐體系。2018年我國農村承包地“三權分置”制度正式確立，黨的十九大提出保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這為土地流轉夯實了基礎，提供了制度保障。應進一步推進土地制度改革，完善“三權分置”政策法規體系，激發經營主體更多的經營活力。進一步放寬土地流轉限制，鼓勵新型經營主體對土地的經營，做好小農戶和現代農業的有機銜接，保障農民的土地權益。

二是豐富和發展土地流轉市場。目前我國主流的土地流轉以轉包方式為主，約占總體的80%，這種方式的土地流轉發生在集體經濟組織內部，轉出的農戶通常只能獲得較低的租金，同時也限制了新型農業發展和產業結構升級的空間。一方面應鼓勵和引導多元化的土地流轉方式，完善土地流轉信息平臺，真正實現市場化流轉，有效匹配供給和需求，形成合理定價。另一方面，著力完善農村社會保障體系，加強金融體系對土地流轉的支持，如通過抵押、信托等金融方式進行流轉，增強土地使用權的流動性，增強農戶抗風險能力，為農民增收“保駕護航”。

三是宣傳土地流轉政策法規。農民對相關國家政策導向、法律法規不了解也是導致我國目前土地流轉方式單一、市場發展不完善的原因之一。應定期開展土地流轉政策、相關法律法規知識科普，多渠道宣傳教育，增強農民主體意識和權力意識，提高市場化流轉意愿。打造土地流轉典型案例，宣傳成功經驗，推廣新型模式。加大對社會資本的規范引導，引入社會資源，推動農村經濟轉型升級。

六、結語

國內城市化建設進一步加快，迫切要求加大對農民權益的保護。做好土地流轉是維護農民合法權益的重要舉措，要為農民在城鎮落戶、工作提供穩定和諧的農村條件。在鄉村振興戰略重大決策部署的推動下，人居環境整治等生活條件改善以及休閑農業等產業形式變革，都需要有效盤活農村土地要素，完善土地出讓使用制度。因此要準確把握農村土地改革的形勢要求，建立健全土地流轉交易制度，在堅持農村基本經營制度的基礎上完善好土地流轉交易制度，保障農民權益，在依法自愿有償流轉的前提下做好土地資源優化配置，健全農村土地交易制度，讓農民在農村土地流轉中進一步增加財富收益，推動農業農村現代化實現新突破。

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（作者單位：莒南縣大店鎮農業綜合服務中心）