我國高校非學歷繼續教育的演變脈絡、主要問題及對策建議

□ 孫長遠，許安然

改革開放以來，我國高校非學歷繼續教育取得了卓越成就，在教師培訓、干部培訓、行業培訓等領域為國家經濟和社會發展培養了一大批高級專門人才，成為“服務社會發展和推動人力資源強國建設”的重要力量。高校非學歷繼續教育是以高校為載體，以培訓為主要方式，為已步入工作崗位的社會成員提供的各種不授予學歷的、旨在補充知識、提升技能和提升人的全面素質為目的的繼續教育。高校非學歷繼續教育所具備的靈活性、市場性、公益性等特點，使之成為終身教育體系中最富有活力、最顯服務力、最能體現社會效益的教育類型。在社會經濟結構轉型和社會主要矛盾變化的背景下，我國高校非學歷繼續教育也面臨著諸多新的挑戰和機遇。為更好地助推我國高校非學歷繼續教育又好又快發展，筆者系統梳理改革開放以來我國高校非學歷繼續教育的發展脈絡，分析其發展過程中存在的主要問題，并提出改進建議。這將有助于提升我國高校非學歷繼續教育的治理能力和治理現代化水平，有助于實現我國高校繼續教育的高質量發展。

一、高校非學歷繼續教育的演變脈絡

我國高校非學歷繼續教育的真正發展始于改革開放初期，因而筆者擬以1978年我國實行改革開放政策為研究起點，以非學歷繼續教育發展中的“關鍵節點”①(1999年《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》)為分界點進行分階段分析，以期更清晰地呈現改革開放以來我國高校非學歷繼續教育的演變脈絡。需要說明的是，上述關鍵節點的劃分是以高校非學歷繼續教育在特定歷史時期的發展樣態及其所承載的主要發展任務為重要依據，后一階段是對前一階段的調適和完善，具有時代性、繼承性和發展性。

1.初步探索階段(1978—1998年)

在改革開放初期，黨和政府就非常重視高校非學歷繼續教育在培訓干部、培養人才和服務社會等方面的重要作用。1978年2月，鄧小平批復“同意”《關于籌辦電視大學的請示報告》。[1]在國家領導人的親自倡導和批示下，中央廣播電視大學正式創立，并開啟了電大舉辦非學歷繼續教育的探索。1979年4月，第一次世界繼續工程教育大會上提出的“繼續教育”“科技人員再教育”的新定義被我國學者關注[2]。之后，中國科協在《關于積極開展在職科技人員專業培訓工作的意見》中詳細規定了專業培訓工作的對象、內容、經費、組織領導等[3]，并在1981年的《科學技術干部管理工作試行條例》中從多個方面詳細規定了科學技術干部的培訓問題。隨后，我國政府在1983年參與了第二次世界繼續工程教育大會，并于1984年成立“中國繼續教育工程協會”。此時的“繼續教育”專門指對特定人員進行的教育，主要內涵強調“繼續工程教育”，體現出一種培訓的性質，因此事實上也是一種非學歷繼續教育。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》中要求：“高等學校的潛力和活力得到充分的發揮，學校教育和學校外、學校后的教育并舉, 各級各類教育能夠主動適應經濟和社會發展的多方面需要。”[4]這為我國學歷繼續教育和非學歷繼續教育的發展提供了重要的政策依據。在此政策影響下，1985年，清華大學繼續教育學院在國家教委的批準下成立，成為全國第一所繼續教育學院，開展并統籌管理全校的學歷繼續教育和非學歷繼續教育工作，而非學歷繼續教育培訓仍是其工作的重中之重。

為應對經濟發展對人才的需求和各行業從業人員素質提升的需求，1986年，國務院《關于第七個五年計劃的報告》中鮮明地提出：“繼續提高、整頓高等教育與成人教育，逐步建立和完善對科技人員進行繼續教育的制度。”[5]這是我國政府第一次明確將繼續教育納入國家教育事業規劃，并對學歷繼續教育和非學歷繼續教育提出了發展要求。同年11月，中央廣播電視大學開始利用通信衛星開播非學歷繼續教育節目，為非學歷繼續教育的發展提供了更廣闊的平臺。[6]1987年，國家教委出臺《關于改革和發展成人教育的決定》，著重強調了非學歷繼續教育的重要作用，提出“把開展崗位培訓作為成人教育的重點，積極開展大學后繼續教育和專業培訓、實踐培訓”[7]。同年，《關于開展大學后繼續教育的暫行規定》明確了大學后繼續教育的對象是在職專業技術人員和管理人員，提出以短期培訓、業余學習的形式開展大學后繼續教育。[8]在這個規定中，繼續教育的對象不再局限于科技人員，而是擴展到全部的在職人員，非學歷繼續教育的價值得到進一步凸顯。1996年，國家教委出臺的《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》中強調：“在辦好各級學歷教育的同時，積極發展各級各類非學歷教育。加強縣鄉兩級文化和職業培訓中心建設，中等職業學校要面向社會需要積極開展職業培訓，成人教育要以崗位培訓和繼續教育為重點。”[9]由此可見，經過若干年的探索發展，非學歷繼續教育已經成為教育規劃或教育政策著重考慮的內容，成為國家教育事業不可或缺的重要組成部分。

經過二十余年的探索與發展，我國高校非學歷繼續教育在國家領導人的重視和相關政策文件的規范引導下有了初步發展，其在發展規模、培訓對象、培訓內容、培訓方式等方面積累了大量經驗。普通高校、廣播電視大學的非學歷繼續教育的地位和價值得到了進一步凸顯。在此過程中，各行業領域的“崗位培訓”成為國家關注的重點，繼續教育是“學歷補償”的觀念漸漸被沖淡，而職業需要、高層次崗位培訓的非學歷繼續教育則被更多人所接受。

2.鞏固發展階段(1999—2009年)

1999年，國務院批轉的教育部《面向21世紀教育振興行動計劃》第一次使用“終身學習體系”的概念，也特別強調了企業人員的在職培訓，不斷加強企業、學校和政府多部門間的合作，同時還強調了崗位培訓、現代遠程教育的重要作用。[10]這一概念的提出，促使人們更為深切地認識到高校非學歷繼續教育的獨特作用。同年，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中明確提出：“大力發展現代遠程教育、職業資格證書教育和其他繼續教育。完善自學考試制度，形成社會化、開放式的教育網絡，為適應多層次、多形式的教育需求開辟更為廣闊的途徑，逐漸完善終身學習體系。”[11]在這兩個重要教育政策的助推下，“終身學習體系”概念得到社會大眾的關注，一大批專業技術人員接受非學歷繼續教育培訓，在社會各領域產生了重要影響。為響應這一號召，中央廣播電視大學于2000年開啟了現代遠程教育的新征程，進行了現代遠程教育試點工作。[12]現代遠程教育拓寬了非學歷繼續教育的形式，有力地推動了非學歷繼續教育的發展。2002年，黨的十六大提出“加強職業教育和培訓，繼續發展繼續教育，構建終身教育體系”的重要舉措。同年，清華大學率先終止學歷繼續教育招生，將非學歷繼續教育列為發展重點，形成了專門的、多元的非學歷繼續教育培訓體系。2003年，《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》中指出：“改革和發展成人教育，加強各類人才的培訓和繼續教育工作。”[13]2005年，教育部下達了當年的成人高等教育招生計劃，強調積極發展非學歷教育特別是大學后繼續教育和高層次崗位培訓。2007年，國務院發布的《國家教育事業發展“十一五”規劃綱要》中指出：“進一步理順各級各類教育的關系，形成普通教育與職業教育、職前教育與繼續教育相互銜接，學歷教育與非學歷教育、有組織學習與自學相互補充的良好格局。”[14]在這些政策的助推下，我國高校非學歷繼續教育也有了諸多變化，例如，浙江大學于2008年將繼續教育的重點轉移到高層次非學歷繼續教育，將非學歷繼續教育納入全校發展戰略中，同本科生教育、研究生教育一起并列為全校三大類型教育。[15]

在21世紀初期，我國高校非學歷繼續教育與學歷繼續教育一并取得了突飛猛進的發展，非學歷繼續教育服務社會的功能更加凸顯，辦學方式也更加靈活，培訓對象的范圍也進一步擴大，成為教育系統頗具特色的一種教育類型。

3.深化發展階段(2010年至今)

2010年，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010—2020年)》提出：“加快發展繼續教育；建立健全繼續教育體制機制；構建靈活開放的終身教育體系。”[16]該文件中所強調的老年教育、城鄉社區教育及企業員工培訓等內容，都需要高校非學歷繼續教育這一重要載體。2011年以來，高校非學歷繼續教育的結業人數呈現上升趨勢，成為諸多高校發展的重要任務之一。《教育部2011年工作要點》指出：“積極搭建終身學習‘立交橋’。推進繼續教育國家制度建設。加快發展非學歷繼續教育。”[17]這一階段的繼續教育形成了以非學歷繼續教育為中心的態勢，強調教育資源的利用，鮮明地體現出開展非學歷繼續教育的迫切性，凸顯出高校非學歷繼續教育服務國家、民族發展戰略的重要作用。2017年，國務院印發的《國家教育事業發展“十三五”規劃》提出要為重點人群提供學歷和非學歷的繼續教育，同時還鼓勵高等學校以互聯網為基礎開展學歷與非學歷的繼續教育。[18]并且，繼續強調了高校非學歷繼續教育的重要責任，還指明非學歷繼續教育在服務重點人群中的重要作用。北京大學響應政策要求，于2018年停止學歷繼續教育招生，將發展重心轉至非學歷繼續教育。2021年11月，教育部辦公廳印發了《普通高等學校舉辦非學歷教育管理規定(試行)》，對高校舉辦非學歷教育提出了一系列明確、具體的規范性要求。該文件被認為是具有里程碑意義的新時代高校非學歷教育制度，標志著高校非學歷繼續教育一個新的發展階段的開始。高校非學歷繼續教育也必將承載著構建服務全民終身學習的教育體系和建設教育現代化的使命，在推進社區教育、老年教育，加強新型職業農民和現代產業工人的教育培訓，促進教育精準扶貧和鄉村振興等方面繼續努力前行。

二、高校非學歷繼續教育存在的主要問題

從前文政策文本及諸多高校的實踐中可以看出，我國高校非學歷繼續教育的發展緊緊圍繞國家經濟發展需要來調整發展規劃，并在不同時期發揮著不可替代的作用。伴隨著社會經濟轉型、高等教育普及化和構建服務全民終身學習的教育體系等諸多因素的影響，我國高校非學歷繼續教育迎來了許多新的機遇，呈現出新的發展態勢。然而，從高校非學歷繼續教育的實踐中，我們也發現一些亟待解決的重要問題，這在不同程度上阻礙了其發展進程。

1.發展地位的兩極化

如前所述，高校是我國非學歷繼續教育的重要載體，高校自身所附屬的人力資源聚集、先進教學理念、優秀師資隊伍、良好社會聲譽等諸多優勢，成為社會成員進行非學歷繼續教育的主要陣地。因此，高校是否重視非學歷繼續教育成為是否影響其發展邏輯的前提。我國高校非學歷繼續教育的發展理念和辦學定位隨著時代的發展而不斷調整，從最初的高層次崗位培訓為主逐漸轉向如今銜接高校與社會、服務國家，高校非學歷繼續教育已然從強調個人發展上升到服務國家發展戰略。但是，目前我國高校非學歷繼續教育呈現出兩極化發展的態勢，即有的高校非學歷繼續教育發展態勢良好，逐漸成為高校特色發展的重要支柱。例如，“高校非學歷繼續教育規范管理課題組”專家鄧毅提道：“有的高校非學歷教育辦得還非常紅火，得到了社會廣泛認可，年收入有的達到了幾個億！還有不少高校的繼續教育正在謀劃如何從以學歷教育為重心向以非學歷教育為重心轉型。”[19]但與此同時，大多數高校仍存在不重視非學歷繼續教育的現象，缺乏對非學歷繼續教育的發展規劃，并沒有相關的政策和指導意見。絕大部分高校確實沒有將非學歷繼續教育置于學校發展戰略層面，非學歷繼續教育在很多高校發展過程中仍然處于邊緣地位。這導致非學歷繼續教育的定位不清晰，只是作為學歷教育的一種補充而存在。[20]許多高校存在認識偏差，將非學歷繼續教育與非學歷教育、非學歷培訓交叉使用，將與培訓相關的行為視為非學歷繼續教育。許多高校忽視非學歷繼續教育的教育功能，逐利性較為明顯。高校非學歷繼續教育不同于學歷繼續教育的重要原因之一，就在于它需要面對市場需求，與市場聯系密切。在與市場緊密聯系的情況下，部分高校把非學歷繼續教育看作學校的“副業”和“創收項目”。[21]也正因如此，一些高校只關注非學歷繼續教育所帶來的經濟利益，而忽略了教育培養人的本質，造成非學歷繼續教育辦學定位的偏離。

2.管理運行的分散化

目前，我國高校非學歷繼續教育的運行方式大致可分為兩大類：一是專門的繼續教育學院負責非學歷繼續教育的教學與管理，二是二級學院基于自身條件開展非學歷繼續教育培訓和管理。這兩類方式在很長一段時期內都有效助推了我國非學歷繼續教育的發展。然而，我們需要清醒地認識到，提高非學歷繼續教育質量的必要條件就是專業化的機構和團隊。將非學歷繼續教育分散于二級學院開展的直接后果就是資源分散，這里的資源包括高校的人力、物力和財力等顯性資源，也包括師資儲備、校本課程、大學文化等隱性資源。當高校的諸多二級學院展開培訓活動時，其顯性資源和隱性資源都存在分散化的問題。不僅如此，各二級學院開展非學歷繼續教育培訓的專業化程度不足。高校非學歷繼續教育培訓是由培訓課程、師資儲備、培訓方案、培訓需求分析、培訓目標和評價標準的制定、擬定培訓計劃和實施培訓、培訓成果轉化、培訓效果的評價反饋等環節構成的完整培訓體系，而不僅僅是通過講授、講座或仿真學習等方式進行的培訓活動。各二級學院重視經濟效益，輕視管理和投入，很少會投入時間和經費建立完整的培訓體系、提升其發展繼續教育的專業化水平。[22]我們認為，高校非學歷繼續教育應該由專門的繼續教育學院牽頭進行，以規避資源分散、非專業化培訓的問題。

3.財政投入的短缺化

充足的經費保障是高校非學歷繼續教育持續健康發展的關鍵。正如前文所述，雖然有個別高校非學歷繼續教育創收效益良好，年收入達到億元的水平，但這只是極個別現象，我國高校非學歷繼續教育并沒有列入財政預算，往往是以自負盈虧的方式使用經費。雖然我國政策法規中都強調并肯定了高校非學歷繼續教育的功能和價值，但是政府與高校的經費支持不足一直是阻礙其健康發展的重要原因。充足的經費保障是構建高校品牌效應、形成行業特色、打開市場的基礎所在。我國高校非學歷繼續教育經費短缺現象普遍存在，許多高校沒有支持非學歷繼續教育的專項經費。更加令人遺憾的是，在現有經費狀況下，絕大多數高校并未將非學歷繼續教育列入發展戰略，其經費支出也相應縮小。財政經費不投入和專項經費短缺化的雙重壓力，嚴重阻礙了高校非學歷繼續教育的有效開展。

4.監督評估的形式化

監督、評估是高校非學歷繼續教育持續發展和質量改進不可缺少的環節。高校非學歷繼續教育的市場屬性要求必須具有健全的監督評估體系，否則極易失去教育培養人的本質屬性。當前，許多高校舉措是對非學歷繼續教育進行事后監控，例如，在非學歷繼續教育培訓完成后，對接受培訓的人員進行滿意度調查，對相關單位進行反饋等，但這種評估方式僅是一種自我監督的質量提升方式，其監督成效也大打折扣。總體而言，目前高校非學歷繼續教育的監督評估面臨兩大問題：一是非學歷繼續教育缺乏專門的監管機構。正如研究者所指出的那樣，教育行政部門對普通高校繼續教育存在放任管理的情況，這種放任式管理導致普通高校繼續教育質量不高，社會認同率下降。在教學過程的教學環節中缺少專門的機構進行監管。[23]從筆者調研時了解的情況來看，從教育主管部門到高校都缺乏專門的非學歷繼續教育監管機構，他們秉持的更多是“不出事邏輯”，注重結果性監督，輕視過程性監督，因而非學歷繼續教育開展過程中的問題得不到及時的反饋。二是高校非學歷繼續教育缺少明確的評價標準。由于高校非學歷繼續教育發展時間不長，而且缺乏確切的理論指導，因而在培養目標、課程設置、考核方式等方面沒有具體的可操作性的評價標準，尚未形成像學科教學那樣相對完善的評估機制。

三、高校非學歷繼續教育發展的對策建議

我國高校非學歷繼續教育在經濟社會發展、傳統文化傳播、學習型社會架構、終身學習體系建設、人力資源開發和培訓等方面發揮著不可替代的重要作用，但也存在著諸如發展地位的兩極化、管理運行的分散化、財政投入的短缺化和監督評估的形式化等問題。為解決這些問題，助推高校非學歷繼續教育又好又快地發展，筆者認為應從以下4個方面著手。

1.秉持終身學習理念，精準把握辦學定位

發揮高校非學歷繼續教育服務社會和培養人才的獨特作用，需要現代化的辦學理念和精準化的辦學定位，如此才能加快構建終身學習體系、建設學習型社會的步伐。2021年，教育部辦公廳印發的《普通高等學校舉辦非學歷教育管理規定(試行)》中明確表示：“非學歷教育是指高校在學歷教育之外面向社會舉辦的，以提升受教育者專業素質、職業技能、文化水平或者滿足個人興趣等為目的的各類培訓、進修、研修、輔導等教育活動。”[24]這不僅進一步明確界定了高校非學歷繼續教育的教育對象、教育目的和教育內容，而且也為高校非學歷繼續教育的辦學定位提供了綱領性說明。因此，對于當前高校非學歷繼續教育的進一步發展而言，首先要在辦學理念上明確非學歷繼續教育是銜接高校和社會的橋梁，是建設人力資源強國、構建終身學習體系的關鍵，是一種公益性事業，而不是營利性工具。其次，高校應重點建設特色鮮明的品牌項目，以此提高自身競爭力。高校可依托區域發展戰略，充分結合自身學科優勢、人力資源優勢、屬地傳統文化等方面打造具有鮮明特色的非學歷繼續教育品牌項目，增強非學歷繼續教育的競爭力和影響力。最后，高校要精準把握非學歷繼續教育辦學定位。非學歷繼續教育是營造學習型社會、構建終身學習教育體系的生命線，擁有廣闊的發展空間。高校應該提高非學歷繼續教育的地位，將其納入學校發展戰略之中，將其從邊緣地位轉移至中心地位，使非學歷繼續教育真正成為服務社會的重要力量。在這一方面，浙江大學為我們提供了成功的案例。2008年，浙江大學就將非學歷繼續教育納入全校發展戰略，調動學校內部各方力量發展非學歷繼續教育，使浙江大學成為高校非學歷繼續教育領域的佼佼者。

2.實施歸口管理，理順管理機制

機制是事物內部各要素之間的結構關系和運行方式，其核心就是明確事物內部的權力關系，并對這個過程進行管理和控制，以此促進事物發展。非學歷繼續教育的管理體制就是借助其發展的諸多要素，遵循發展規律，調整要素間的權力關系，激發非學歷繼續教育辦學活力。筆者認為，理順高校非學歷繼續教育管理機制，應做好以下兩點：一是國家應盡快出臺相關的非學歷繼續教育法律法規，通過法律法規的規范和引領作用，為高校非學歷繼續教育提供堅實的保障，激發高校非學歷繼續教育的辦學活力。二是高校應落實“歸口管理”，將非學歷繼續教育歸屬專門部門予以開展。正如《普通高等學校舉辦非學歷教育管理規定(試行)》中所要求的那樣：“高校應按照‘管辦分離’原則，明確歸口管理部門，對非學歷教育實施歸口管理。”[24]并且，由歸口管理部門負責全校非學歷教育的統籌協調和規范管理，負責非學歷繼續教育相關的事務。具體而言，高校可成立繼續教育中心、非學歷繼續教育中心或終身教育中心等，將各二級學院開展的非學歷繼續教育全部納入，并履行管理和服務職能。這樣不僅能夠理順學校層面的非學歷繼續教育管理，集中優質資源構建培訓品牌項目，而且能夠持續提升非學歷繼續教育培訓質量。

3.多渠道籌措經費，建立經費保障機制

高校非學歷繼續教育的產品屬性是經費供給的邏輯起點，它決定著政府與市場在高校非學歷繼續教育發展中由誰對其負責的問題。高校非學歷繼續教育具有競爭性和非排他性，因而具有準公共產品的屬性，同時它也是我國教育體系的重要組成部分，具有公益性。美國經濟學家薩繆爾森(P. A. Samuelson)從公共產品理論出發認為：“教育具有公共產品屬性和混合產品屬性，政府應提供并生產部分教育產品。”[25]既然如此，政府應在高校非學歷繼續教育發展過程中建立明確的激勵制度，切實發揮政府的主導作用，在財政經費政策上給予高校非學歷繼續教育更多的支持。并且，政府應以法律法規的方式，明確規定企事業單位的培訓經費投入，對提供培訓的經費予以免稅。除財政支持及稅收減免等優惠政策以外，高校也應加強自身的非學歷繼續教育財務管理制度，正如《普通高等學校舉辦非學歷教育管理規定(試行)》中所要求的那樣：“要按照國家及高校所在省份主管部門的規定，建立健全非學歷教育財務管理制度，規范管理、防范風險。”[24]例如，高校可嘗試建立非學歷繼續教育專項經費制度，在非學歷繼續教育的收益中拿出一部分作為專項經費，為建立高質量非學歷繼續教育項目、改善基礎設施、推進品牌構建提供持久的支持。

4.推進管辦評分離，完善監督評價機制

在質量監督管理上，高校應切實落實辦學主體責任，貫徹落實《普通高等學校舉辦非學歷教育管理規定(試行)》的要求：“建立覆蓋非學歷教育立項、研發、招生、收費、教學、評價、發證等各環節的質量管理體系，實現辦學過程受監控、可追溯。”[24]同時，廣泛地依靠教育中介組織和其他社會組織進行管理，以此完善監督評價機制。教育中介組織也稱第三方機構，屬于非營利組織(Non-Profit Organization，NPO)，在西方被稱為“緩沖組織”(Buffer Organization)、“中介團體”(Intermediary Body)或“減壓閥”。教育中介組織是介于政府與學校、學校與學校、市場與學校之間的，為教育相關利益主體提供法律咨詢、信息服務、職業培訓和評估監督等專業服務的組織和機構，具有非政府性、非營利性、自治性、民間性、自愿性和組織性等特征。目前，教育中介組織的功能更多的是處理政府和學校之間的關系，在此過程中充當溝通與解決問題的“紐帶”或“橋梁”。[26]因此，在高校非學歷繼續教育評價問題上，應充分發揮教育中介組織的評價和監督功能，以規避規模擴大帶來的非學歷繼續教育質量下降問題。與此同時，高校應完善非學歷繼續教育的自我評價，在培訓項目的開展、培訓對象的選擇、培訓課程的建設、培訓效果的反饋等方面，構建符合自身發展的特色化的評價標準體系。

綜上所述，我國高校非學歷繼續教育自改革開放以來大致經歷了初步探索、鞏固發展和深化發展等3個主要階段，在我國社會經濟發展、人才培養和服務社會發展等方面做出了卓越的貢獻。在構建服務全民終身學習的教育體系的背景下，我國高校非學歷繼續教育的規范發展還有很長的路要走，唯有正視發展過程中存在的問題并加以解決，才能真正實現我國高校非學歷繼續教育事業的長遠發展。

注 釋：

① 關鍵節點，即制度變遷中的轉折時期、重大決策和制度設計的關鍵時期，或者重要的沖突爆發點、能動選擇點和結構分歧點，關鍵節點因其轉折性和關鍵性，對制度發展軌跡影響重大。