中小河流治理項目監(jiān)督檢查要點及典型問題分析

宋云濤，李 陽

(水利部建設管理與質(zhì)量安全中心，北京 100032)

中小河流治理項目是指為提高中小河流重點河段的防洪減災能力，保障區(qū)域防洪安全和糧食安全，兼顧河流生態(tài)環(huán)境而開展的以堤防加固和新建、河道清淤疏浚、護岸護坡等為主要內(nèi)容的綜合性治理項目[1]。中小河流治理項目是健全完善防洪減災體系的重要環(huán)節(jié)，高質(zhì)量的完成意義重大[2]。當前我國主要的大江大河防洪減災體系日趨完善，抵御風險挑戰(zhàn)能力得到極大增強。但對中小型河流的治理卻相對滯后，中小河流由于其面廣量多，資金投入少，防洪等基礎設施配套不齊全等特征，導致難以全面系統(tǒng)治理。近年來，水利部、財政部高度重視中小河流治理，相繼出臺了一系列管理規(guī)定和指導意見，對該類項目的規(guī)范管理起到了良好的指導作用[3]。我國是世界上河流最多的國家之一。據(jù)統(tǒng)計，流域面積在100km2以上的河流有5萬多條，其中流域面積在200～3000km2之間、有防洪任務的中小河流有近9000條[4]。截至2021年底，全國中小河流治理累計完成治理河長超過10萬km，重點中小河流重要河段的防洪能力得到明顯提升，中小河流治理取得了階段性成果。2022年，中小河流治理被列入水利工程建設工作要點中，要求統(tǒng)籌推進中小河流治理，規(guī)范建設管理，按期完成年度建設任務，并啟動了全國中小河流治理總體方案編制工作。

1 監(jiān)督檢查必要性

強化水利行業(yè)監(jiān)督，加快構(gòu)建常態(tài)化、規(guī)范化、制度化、信息化的監(jiān)督體系，是推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐和保障[5]。隨著近年來中小河流治理項目的增多，治理過程中的一些資金管理、進度管理、合同管理、質(zhì)量安全管理等方面問題也日漸凸顯出來。為了保證中小河流治理項目的順利實施，水利部大力加強中小河流治理項目的各級監(jiān)管力度，同時多次組織對全國中小河流治理項目的監(jiān)督檢查，通過專項監(jiān)督檢查，規(guī)范了行業(yè)管理，促進了項目順利實施。

2 監(jiān)督檢查方式

按照監(jiān)督檢查“查認改罰”的工作環(huán)節(jié)，一般采取“四不兩直”的暗訪檢查方式開展工作，主要工作流程為：查前準備、現(xiàn)場檢查、問題認定、信息報送、問題整改、責任追究等。“四不兩直”是指“不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場”。“四不兩直”方式已逐漸成為水利工程建設監(jiān)督檢查的主要方式，在水利工程建設管理中發(fā)揮了重要作用[6]。采用“四不兩直”的暗訪檢查，大大減少了基層“層層準備”“層層陪同”“層層過問”，減輕了基層負擔，同時能夠了解到工程現(xiàn)場真實情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。根據(jù)工作計劃安排，確定項目、檢查對象、檢查內(nèi)容和執(zhí)行時間。查找并了解中小河流治理項目相關管理規(guī)定和指導意見，并查找近年來下發(fā)的專項檢查通知，了解檢查重點。中小河流治理工程一般由縣級水行政主管部門負責，檢查組直接前往縣級水行政主管部門，找到相關負責人，了解中小河流治理工程的工程概況、標段劃分、項目法人、勘察設計單位、監(jiān)理單位、施工單位等情況，熟悉工程類型和工程進度等。通過查閱資料、查看現(xiàn)場、座談交流等方式開展工作，最后就檢查結(jié)果與有關單位交換意見。監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題根據(jù)《水利資金監(jiān)督檢查辦法(試行)》(水監(jiān)督〔2019〕130號)、《水利工程建設質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查辦法(試行)》(水監(jiān)督〔2019〕139號)、《水利工程合同監(jiān)督檢查辦法(試行)》(水監(jiān)督〔2019〕139號)等文件確定相應的責任追究標準。

2.1 內(nèi)業(yè)檢查

要求提供相關內(nèi)業(yè)資料。具體提供資料，項目法人方面：項目法人成立及批準文件、工程初步設計文件及批復文件、資金下達文件、參建單位的招投標文件、與參建單位簽訂的合同文件、質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)、質(zhì)量終身承諾書、工程價款結(jié)算資料等。設計單位：設計單位資質(zhì)文件、設計施工圖紙、設計變更文件等。監(jiān)理單位：監(jiān)理規(guī)劃、監(jiān)理大綱、監(jiān)理細則、監(jiān)理旁站記錄、監(jiān)理通知、監(jiān)理日志、監(jiān)理月報、監(jiān)理人員考勤、監(jiān)理抽檢等資料。施工單位：項目劃分及備案文件、施工進度計劃、項目部人員考勤、工序及單元驗收評定、重要隱蔽單元工程驗收、施工日志、施工月報、機械設備進場報驗資料、原材料進場臺賬及報驗資料，工藝性試驗、混凝土砂漿配合比、實體檢測等資料。

2.2 外業(yè)檢查

中小河流治理項目現(xiàn)場工作內(nèi)容主要有堤防加固和新建、河道清淤疏浚、護岸護坡、穿堤建筑物建設、拓寬整治及生態(tài)修復等[7]。現(xiàn)場檢查是監(jiān)督檢查的重點，對正在施工部位及已經(jīng)完工的代表性項目都需要查看。將核查資料發(fā)現(xiàn)的問題線索與現(xiàn)場情況進行比對，現(xiàn)場核查項目實施管理情況、質(zhì)量與安全情況、項目形象進度是否與上報一致等。對照設計圖紙，查看現(xiàn)場施工是否按照設計施工，結(jié)構(gòu)尺寸、型式、位置、工程量等是否與設計一致；實體是否存在質(zhì)量缺陷，必要時進行實體檢測；查看進場原材料是否符合設計要求，原材料外觀、質(zhì)量是否有明顯缺陷，有疑義時取樣送檢；現(xiàn)場是否存在安全隱患等。

3 監(jiān)督檢查要點及典型問題

主要對中小河流治理項目實施階段的資金管理、進度管理、合同管理、質(zhì)量安全管理等方面提出了一些監(jiān)督檢查的重點及發(fā)現(xiàn)的典型問題。

3.1 資金管理方面

資金管理方面，主要查看各級資金是否不到位，進度款支付是否及時。資金是否到位及價款支付是否及時直接影響到工程的進度、質(zhì)量、安全，應引起各方高度重視。中小河流治理項目使用的是中央水利發(fā)展資金，初步設計的審批文件中一般明確了項目資金的來源及各級資金比例構(gòu)成。資金的下達是財政部門聯(lián)合水利部門下達安排資金的文件，通過詢問及查看資金下達文件，確定各級資金是否到位。進度款支付是否及時，目前大多中小河流治理項目的資金支付都是通過縣級財政集中支付。首先需要查看參建單位簽訂的合同，了解支付條件；查看日志、月報并現(xiàn)場查看，了解工程進度情況；查看款項申報及審批資料，了解應支付金額；查看支付憑證，了解實際資金到位情況。最終確定付款比例，支付是否及時。

典型問題：

(1)地方資金不到位

某中小河流治理工程，市級資金未到位。該工程概算投資3600萬元(中央2520萬，省級720萬元，市級360萬元)，中央資金于2020年11月下達，省級資金分別于2021年4月下達。該項目于2021年9月開工，計劃完工日期為2022年7月，截至2022年7月，市級資金未到位。

(2)進度款支付滯后

某中小河流治理工程，工程進度款支付滯后。該工程實行國庫集中支付，概算投資2750萬元。2021年3月開工，11月完工。2022年7月檢查時，施工單位工程款審定應支付1015萬元，實際僅支付455萬元；設計單位審定應支付73萬元，實際僅支付20萬元，工程款支付滯后。不符合《建設工程價款結(jié)算暫行辦法》(財建〔2004〕369號)第十一條的規(guī)定。

3.2 合同管理方面

合同管理方面的問題，主要查看參建單位主要管理人員是否符合投標承諾，是否滿足駐地時間要求，人員變更是否符合合同約定，是否履行變更手續(xù)。主要查看招投標文件里承諾的進場主要管理人員是否已與現(xiàn)場人員一致，查看現(xiàn)場考勤是否滿足合同文件里對主要管理人員的駐工地時間要求，查看人員變更是否復核合同約定的資質(zhì)水平并履行變更手續(xù)。

典型問題：主要管理人員長期不在現(xiàn)場，人員變更未履行人員變更手續(xù)。

(1)某中小河流治理工程，施工單位主要人員變更未經(jīng)監(jiān)理單位及發(fā)包方審批同意。不符合施工合同專用條款的規(guī)定。

(2)某中小河流治理工程，分為兩個施工標段，一個監(jiān)理標段。總監(jiān)理工程師及專業(yè)監(jiān)理工程師長期不在現(xiàn)場，現(xiàn)場僅1名監(jiān)理員，不能滿足現(xiàn)場施工監(jiān)理需要。水利工程施工監(jiān)理規(guī)范》(SL 288—2014)第3.1.3條的規(guī)定。

3.3 進度管理方面

施工進度是否滯后，是否能夠按合同工期完工等。項目主要管理人員是否到位，關系整個項目進度、質(zhì)量、安全控制是否能夠順利進行，因此要求主要管理人員應按照招標要求及投標承諾到位。施工進度，關系到項目是否能夠按期投入使用，發(fā)揮效益。施工進度滯后，不能按照合同工期順利完工，會影響河流的度汛安全，存在安全隱患，不容忽視。主要查看相關日志、月報、進度計劃，對照施工現(xiàn)場確定施工進度是否滯后。

典型問題：某中小河流治理工程，施工進度嚴重滯后。該工程初步設計批復的建設總工期為6個月，工程于2021年10月開工，合同計劃應于2022年3月底完工。截至2022年7月，僅完成合同工程量的60%，施工進度嚴重滯后，存在度汛安全隱患。

3.4 質(zhì)量安全管理方面

質(zhì)量管理方面主要是設計文件是否存在錯漏現(xiàn)象、設計變更是否合規(guī)，現(xiàn)場是否按設計施工、已完工項目是否存在甩項目現(xiàn)象，原材料及中間產(chǎn)品是否進場檢測、報驗，質(zhì)量評定工作是否合規(guī)，實體質(zhì)量是否存在缺陷、現(xiàn)場是否存在安全隱患等。設計方面具體查看設計圖紙是否存在錯、漏現(xiàn)象，設計變更是否合理，手續(xù)是否齊全；按設計施工方面主要是施工現(xiàn)場重點部位走到、看到，并對應設計圖紙，查看施工項目的部位、型式、尺寸、工程量等是否與設計一致，是否存在漏項；原材料方面具體查看原材料進場臺賬、進場檢測報告、進場報驗單，對應現(xiàn)場施工使用的原材料的種類、批號，確定是否進行進場檢測；中間產(chǎn)品方面要查看設計圖紙中混凝土、砂漿的種類，施工配料單，檢測報告，確定是否出具了設計配合比，施工配合比調(diào)整是否合規(guī)，施工過程中是否取樣進行抗壓、抗?jié)B、抗凍等設計指標的性能檢測；質(zhì)量評定方面要查看項目劃分文件、日志、月報，對應施工現(xiàn)場的施工進度確定是否存在已完工工序、單元工程未按程序驗收就進行了下道工序施工，重點關注重要隱蔽單元工程是否進行了聯(lián)合驗收、簽證；實體質(zhì)量方面主要通過現(xiàn)場查看河道疏浚、土方開挖與回填、砌石擋墻、格賓石籠護岸、跨河橋梁等實施項目的現(xiàn)場施工質(zhì)量，是否存在缺陷；安全方面，安全重于泰山，任何時候都不能麻痹大意，掉以輕心，要查看現(xiàn)場是否存在影響人身安全、度汛安全、工程安全的隱患，發(fā)現(xiàn)隱患及時排除。

典型問題：

(1)設計深度不足、設計文件存在錯誤，設計變更不合理。

某中小河流治理項目，設計單位未對照《工程建設標準強制性條文(水利工程部分)(2020年版)》對強制性條文執(zhí)行情況進行自查。不符合《建設工程質(zhì)量管理條例》第十九條和《水利工程建設標準強制性條文管理辦法(試行)》(水國科〔2012〕546號)第十六條的規(guī)定。

某中小河流治理項目，施工階段將堤防形式、護坡型式、治理河段范圍均進行了變更，并將格賓籠技術參數(shù)進行變更，取消渡塑層，且上述設計變更均無變更工程量、投資變化等內(nèi)容。不符合《水利工程設計變更管理暫行辦法》(水規(guī)計[2020]283號)第十四條、十五條的規(guī)定。

(2)未按設計圖紙施工

某中小河流治理工程，部分項目未按設計圖紙施工，也未履行設計變更程序。如:人行橋原設計長24m、三跨結(jié)構(gòu)，實際施工長11m、一跨結(jié)構(gòu)；交通橋設計要求設22根直徑1m排水管，實際施工為13根直徑1m排水管，現(xiàn)場查看，影響河道過流，存在行洪風險。如圖1所示。

圖1 設計圖與實際施工

(3)原材料及中間產(chǎn)品試驗檢測及報驗不規(guī)范

某中小河流治理工程，現(xiàn)場使用的砂漿、混凝土無設計配合比報告，未對現(xiàn)場使用的C15混凝土取樣檢測抗壓強度。現(xiàn)場使用的水泥、砂石骨料、土工布、格賓網(wǎng)等原材料未進場檢測、報驗。不符合SL 677—2014《水工混凝土施工規(guī)范》第6.0.1條、11.5.3條的規(guī)定。

(4)質(zhì)量評定工作不合規(guī)

某中小河流治理工程，未進行已完工的基礎開挖及處理等重要隱蔽單元工程的聯(lián)合驗收、簽證。已施工完成的擋墻混凝土澆筑均無開倉報審表，無相關墊層、模板、混凝土澆筑等工序驗收資料。不符合不符合SL 677—2014《水工混凝土施工規(guī)范》第7.4.5條及SL 176—2007《水利水電工程施工質(zhì)量檢驗與評定規(guī)程》第5.3.2條的規(guī)定。

(5)工程實體質(zhì)量缺陷

某中小河流治理工程，已施工的擋墻漿砌塊石層設計要求采用塊石，實際采用的是毛石，未采用坐漿法施工，石塊之間無砂漿；已施工的擋墻埋石混凝土層間結(jié)合面未處理，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)夾雜有泥沙、礫石、樹根等雜物，墻體不能形成一個整體；排水管未按圖施工，未采用梅花型布置，僅設置了1排，水平間距遠超過設計給定的2.0m，已安裝的排水管背水側(cè)被混凝土堵塞，末端未做反濾包。如圖2所示。

4 問題原因分析

(1)地方配套資金不到位，縣級滯留、截留上級建設資金，進度支付滯后問題較為普遍。一是由于近幾年新冠肺炎疫情持續(xù)影響，部分地區(qū)經(jīng)濟基礎較弱，縣級財政普遍困難，稅收下滑、民生支出增長，縣級財政壓力較大。縣級財政拆東墻補西墻。二是地方政府對水利建設重要性和重視程度不夠，安全風險意識不足，存在麻痹思想和僥幸心理。

(2)進度滯后問題主要影響因素有地方資金配套不到位，進度款撥付不及時，造成施工單位積極性降低，無力投入大量人力物力，無力購買設備及原材料，施工進度緩慢。同時地方資金配套不到位造成征地移民工作滯后，影響施工進度；中小河流治理項目雖然規(guī)模和投資普遍較小，工期較短，一般在一年以內(nèi)，但仍需按照基本建設程序進行招投標，前期占用較長時間，如果工作組織不到位，影響后期施工時間。

圖2 工程實體質(zhì)量缺陷

(3)中小河流項目投資額不大，地理位置比較分散，中標的設計、監(jiān)理、施工單位多為地方小型企業(yè)，管理水平不高，為了控制成本，追求利益最大化，企業(yè)采用減少管理人員投入或直接勞務轉(zhuǎn)包的方式進行項目建設，部分項目甚至存在掛靠、借資質(zhì)現(xiàn)象，施工單位違規(guī)將工程項目整體分包、項目經(jīng)理掛名、項目經(jīng)理掛靠的問題，有的項目經(jīng)理不熟悉工程建設內(nèi)容、不熟悉項目其他管理人員的情況。

(4)質(zhì)量安全問題影響因素有中小河流治理項目規(guī)模和投資普遍較小，參建單位對項目重視程度不足，組織安排不到位，未形成有效的管理體系，各項管理措施不落實，各方履職不到位，導致質(zhì)量安全管理問題多發(fā)。基層建設單位水利專業(yè)人員較少，經(jīng)驗不足，組建的建管單位(項目法人)管理力量薄弱，致使項目管理水平不高。同時缺少業(yè)務知識學習的主動性，對合同、規(guī)范等文件學習研究不夠，工程建設管理過于隨意，致使工程安全、資金安全存在潛在風險。監(jiān)理單位履職不到位，監(jiān)理人員業(yè)務水平參差不齊，部分監(jiān)理人員專業(yè)知識不足，沒有專業(yè)背景和經(jīng)驗，不清楚現(xiàn)場施工是否滿足要求，導致監(jiān)理人員對項目現(xiàn)場控制形同虛設，增加了工程安全風險。施工單位履約意識不強，政治站位不高，追求利益最大化，施工時不按設計圖紙，擅自更改設計內(nèi)容，不按合同約定實施，以自我為中心，不顧工程安全。

5 建議

(1)加大上級財政資金配套比例及政策扶持力度，地方政府開源節(jié)流，多渠道爭取資金來源，同時地方部門提高政治站位，加強資金管理，嚴肅問責，保證專款專用，避免滯留、截留資金，保證資金及時撥付，保障工程順利進行。

(2)嚴格實行工程建設項目法人制、招投標制、建設監(jiān)理制、合同管理制。加強招投標領域監(jiān)管、規(guī)范招投標活動，公平公正擇優(yōu)選擇參建單位，同時加強合同管理，嚴格要求參建單位投標承諾人員到場，嚴禁掛靠行為。設計單位嚴格遵循防洪治理工程設計的相關規(guī)范、規(guī)程，特別是《水利工程建設標準強制性條文》中的有關規(guī)定，加強設計文件的質(zhì)量。監(jiān)理單位嚴格按照合同約定開展工作，嚴格監(jiān)理程序，履職盡責。施工單位嚴格按照施工圖及施工技術規(guī)范標準組織施工。

(3)增強建設單位現(xiàn)場管理職責，加大監(jiān)督檢查力度。各級水行政主管部門應加大監(jiān)督檢查力度，強化處罰成果運用，促進參建單位提高政治站位，扭轉(zhuǎn)建設思想，引導參建單位重視并加強過程控制。促使建設單位強化領導班子隊伍建設，明確分工和職責，健全質(zhì)量安全管理內(nèi)設機構(gòu)，進一步完善管理規(guī)章制度。提高運用法律法規(guī)、規(guī)范規(guī)程抓落實的能力。督促參建各方責任履行，按照法律法規(guī)和規(guī)范規(guī)程，抓好隱患排查治理、危險源辨識和風險評價，按要求進行管控。

(4)加強人員培訓。加強隊伍建設、提高技術人員的綜合素質(zhì)，對于技術人員匱乏的情況可采用借調(diào)方式，或臨時聘請有資歷有經(jīng)驗技術人員。可選派工作能力強、經(jīng)驗豐富的優(yōu)秀專家為各級人員培訓授課，指導幫扶，交流經(jīng)驗，提升地方水利工作能力。

中小河流治理項目的實施，是一項民生工程，關乎防洪安全，關乎老百姓生命財產(chǎn)安全，加大監(jiān)督檢查，保證質(zhì)量安全是各級監(jiān)管部門的職責。作為監(jiān)督檢查人員，通過現(xiàn)場實踐，總結(jié)出中小河流治理項目建設實施階段中的一些監(jiān)督檢查重點，提煉出一些典型問題，并進行了原因分析與思考，提出了意見建議，希望為各級監(jiān)管部門提供監(jiān)督檢查參考，同時各參建單位應該引起高度重視，對項目的關鍵節(jié)點、重要部位進行關注。不足之處是由于專業(yè)及檢查任務、檢查節(jié)點所限，所列監(jiān)督檢查重點并不全面，同時對項目前期、初步設計、招投標、工程驗收等階段并沒有涉及，希望有關部門同樣予以關注。