行政事業單位政府采購內部控制措施淺析

黃丹丹

政府采購內部控制是行政事業單位為達成控制采購行為的目的，根據政府采購相關規定，如《行政事業單位內部控制規范》《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》等，結合具體工作要求而采取實施的內部管理措施，以此促使政府采購行為規范化。因此，行政事業單位應當意識到加強政府采購內部控制建設的必要性，針對當前工作中存在的各類問題，及時制定優化措施予以有效處理，確保政府采購行為能夠得到有效管控，以推動政府采購在行政事業單位中發揮應有的重要作用。

政府采購內部控制的特征

一、制衡性

制衡性是指一種權力的制約和平衡狀態。政府采購內部控制制衡就是對行政事業單位開展采購行為的一種制約，使此項行為始終處于合法合規、安全可控的狀態。為此，行政事業單位在對政府采購活動進行規劃部署時，須將內部控制建設作為重點工作予以同步計劃，利用系統化、整體化的思維理念構建符合單位政府采購活動實際情況的內部控制機制體系，從而確保所建設的內部控制措施有力、執行有效、監管有度。

二、流程化

流程化是一項策略，通過不斷發展、完善、優化具體工作流程，保障相關活動可以順利實施。在進行流程化設計和實施時，要對具體工作活動內容進行不斷地改進，以此提高流程化的應用效果。因此，各級行政事業單位應當嚴格按照國家及各省市區的政府采購有關要求，明確自身主體責任，有效落實相關權責要求，理清本單位在采購活動中須注重的流程和履行的職責，以此加強內部控制建設的針對性和目的性，保證行政事業單位政府采購活動可行有效。

行政事業單位政府采購內部控制建設的必要性

一、貫徹政府采購法律法規要求

行政事業單位加強政府采購內部控制建設已成為貫徹相關法律法規的必要工作，同時也是行政事業單位提高內部控制建設與管理水平、嚴格規范政府采購工作安排和具體活動以及保障財政資金使用效益等有關要求的有效手段。

二、適應政府采購規模擴大需要

通過集中采購制度，政府采購涉及領域由以往的貨物類項目為主發展至工程類、服務類相關項目，由一般辦公用品采購擴大至購買社會服務、政府與社會資本共同合作等眾多新興領域。因此，為適應政府采購規模持續擴大的實際需要，行政事業單位應當切實加強內部控制建設，保障政府采購行為的合理合規性，使政府采購的財政資金支出效益實現最大化，以便為有效提升行政事業單位內控管理水平提供支持。

三、強化行政事業單位主體責任的必然選擇

在持續強化政府采購機制體系改革的同時，各地政府采購有關部門自覺推動了“放管服”改革，對貫徹黨和國家對于深化行政體制改革、推動政府職能轉變作出了積極響應。就政府采購目錄來看，由于政府采購活動的主要對象為貨物、工程、服務三類，因而政府采購目錄也按照貨物、工程、服務三部分做具體界定。各級行政事業單位應當按照各自主體責任，準確落實政府采購工作有關要求。例如，在明確政府采購限額標準時，應遵循因地制宜、分級管理、授權制定、科學確定的基本原則合理設置。如屬于地方預算的政府采購項目，應由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。

四、規范有序采購活動的客觀要求

政府采購活動覆蓋范圍廣泛、政策規范性強、實際操作復雜、存在廉政風險點。為有效達成采購工作目標、規范采購行為活動、節約單位財政資金以及防范采購行為出現腐敗問題，行政事業單位應當及時建立健全內部控制管理機制體系，將內部控制各項措施貫穿于政府采購行為全部流程。如果未能有效加強內部控制措施對于政府采購行為的科學管控，則很有可能引發各種風險，導致內部控制機制缺乏可靠性，難以實現規范有序的政府采購活動，無法保證采購流程科學合理和采購結果符合預期。因此，行政事業單位應當加強針對政府采購活動的內部控制建設，確保內部控制各項措施能夠在采購活動的具體流程中得以有效運用，為滿足規范有序的政府采購活動的客觀要求打下良好基礎。

行政事業單位政府采購內部控制存在的問題

一、崗位設置不合理

合理設置工作崗位是保障行政事業單位政府采購活動可行有效的必要前提。然而，部分行政事業單位受多種因素影響，導致所設崗位并不合理。比如，未對崗位權責作出明確細化，個別單位的財務部門不但參與政府采購活動的預算編制工作，而且負責對采購內容、采購資金、采購資產等相關內容工作的審核監督，造成單位政府采購崗位缺乏規范性、合理性，同時明顯不符合不相容崗位分離原則。另外，部分行政事業單位在進行崗位設置時未能注重實施定期輪崗，很有可能導致個別廉政風險意識不強的工作人員長期實施政府采購活動，進而出現徇私舞弊、濫用職權等違法違規行為，致使單位財政資金出現非必要浪費。

二、采購預算及計劃準確性不高

行政事業單位實施政府采購活動應當依據采購預算準確執行，因而采購預算的計劃性和準確性就顯得尤其關鍵。然而，部分行政事業單位未能意識到采購預算對于政府采購活動的重要性，在進行預算編制時沒有結合單位采購工作總體規劃，時常出現臨時增添采購預算的情況，導致政府采購活動的完整性偏低，難以利用集中采購，致使采購價格虛高，影響單位財政資金管理成效。甚至個別行政事業單位采取先采購后編制預算的方式，在編制時也未能充分了解采購對象的市場情況，存在盲目、隨意編制采購計劃及預算的情況，不利于保障單位政府采購活動的可行有效。此外，在一些行政事業單位中存在信息傳遞失效的情況。單位政府采購活動未能結合各項工作實際需求，僅由財務部門進行采購預算編制，缺少與其他部門的有效交流，導致最終實施的政府采購活動缺乏嚴謹性、準確性。

三、采購流程不規范

保障政府采購流程規范性，是行政事業單位嚴格落實政府采購活動相關法律法規、政策制度的具體體現，同時對于行政事業單位提高財政資金使用效益以及防止采購活動產生廉政問題具有重要作用。但在實際工作中，個別單位依然存在依法采購意識不強、采購活動計劃性不足、采購流程不規范等問題。例如，行政事業單位從事政府采購工作的相關人員或是代理采購機構一般只會對采購內容、采購資金、采購用途等進行深入研究，而對于采購活動的具體流程則沒有加強規范和明確，容易出現招投標流于形式化、采購內容后期維護管理不到位、虛增采購預算等問題，不利于政府采購朝著規范化、嚴格化的方向發展。另外，個別行政事業單位存在未按規定選用采購方法的問題，如利用項目拆分的方式規避公開招標，且沒有組織單位人員進行檢查驗收，出現重采購而輕驗收的情況。

四、政府采購監督體系不完善

行政事業單位在實施政府采購活動時，應當加強內部監督與外部監督的有效結合，構建完善的政府采購監督體系，強化針對單位政府采購活動的約束監管。但目前部分行政事業單位所構建的監督體系依然較為籠統，相關監督管理措施未能有效貫穿政府采購活動的全部過程。除此之外，政府采購監督體系不完善的問題還體現在未對監督管理工作人員進行有效限制，個別監督管理人員存在消極怠工的狀態，對于監督管理的內容、要求等也并未充分掌握，導致政府采購活動中很有可能產生違法違規行為，使監督體系及相關監督管理部門形同虛設，嚴重威脅行政事業單位內部管理的權威性和內部控制具體措施的有效實施。

行政事業單位政府采購內部控制的優化措施

一、合理設置采購崗位

行政事業單位應當依照財庫〔2016〕99號文件中的明確規定，合理設崗及強化全責對應的相關要求，對界定崗位職責、不相容崗位分離、相關業務多人參與、實施定期輪崗等作出具體規定。行政事業單位應當嚴格按照文件要求準確執行，明確所設崗位的職責、權限、責任主體，細化所設崗位的工作流程及具體環節，并針對相應內容制定科學合理的要求和執行標準，確保單位所設崗位滿足政府采購活動要求，以此保證單位政府采購活動可行有效。在合理設置采購崗位的同時，要對采購人員加強培訓教育，使其正確認識政府采購活動的重要性，以及規范開展具體工作的現實意義，促使行政事業單位采購人員牢固樹立責任意識和風險防范意識，在具體工作中廉潔自律，依法依規完成政府采購工作。

二、完善預算管理體系

針對政府采購活動，行政事業單位應當及時完善預算管理體系。首先，單位應對當前預算管理體系建設情況進行全面梳理，針對體系中存在的問題，有針對性地予以有效處理，為完善政府采購活動的預算管理體系打下良好基礎。其次，單位應當結合政府采購活動總體規劃，對預算需求進行科學預測，加強與業務部門溝通交流，確保預算編制所用數據能夠滿足政府采購活動實際需求和業務部門對于采購內容的多樣化要求。在預算執行階段，單位應當結合內部控制和監督管理機制對政府采購活動各項預算的執行情況加強管控，審核采購內容是否與工作計劃一致、采購預算用途是否合規、采購流程是否規范等。最后，在進行預算績效考核時，應將政府采購活動與預算管理方案進行一一比對，嚴格設定考核標準，注重標準與實際情況相符，確保關于政府采購工作的預算考核工作可靠有效。

三、規范政府采購流程

行政事業單位應當以實際采購需求作為開展政府采購活動的主要依據，嚴格按照相關法律法規和相關政策組織實施具體工作。在選用政府采購方式時應當注重科學性，需要公開招投標的項目嚴禁拆分項目規避招標。選用單一來源為主要采購方式時，應及時上報同級財政部門予以審批，待審批準許后方可實施。對需要進行信息公開的采購內容，應當按照合法合規、規范嚴格、真實全面、及時準確的要求，扎實做好信息公開工作，以此提高單位政府采購活動的公信力。此外，行政事業單位應當加強對政府采購內容的驗收管理，及時組建由相關部門專業人員組成的驗收小組，根據采購方案結合招標文件、合同協議、發貨單等，全面驗收采購內容是否與預期規劃一致以及供應商的履約情況。

四、完善采購監督體系

行政事業單位應當完善政府采購活動的監督體系。首先，建立政府采購績效評價機制。行政事業單位應針對政府采購構建績效評價機制，加強績效目標設定績效監控管理，將績效評價結果向社會公開，自覺接受社會公眾的監督。其次，加強政府采購過程的監督。采購預算及計劃編制、選擇采購方式、簽訂合同、驗收付款、檔案管理等環節都應納入政府采購活動內部控制監管，一旦發現問題，應及時整改。對于發現的重大問題，應追究相關人員責任。除此之外，每一項政府采購內容均應落實至相關的責任主體，由單位主要負責人對政府采購活動負主要責任。可設置采購活動監管組織機構，加強對采購工作的重視和監管，審查采購內容、采購流程、采購資金等是否符合單位管理要求，統籌協調相關部門共同參與采購工作，防范產生違規行為，損害單位公共利益。

行政事業單位應當扎實做好內部控制建設，理清現有關于政府采購活動內控措施，為政府采購活動高效有序實施提供可靠保障。因此，行政事業單位應當充分意識到加強內部控制建設的重要性和現實意義，從合理設置采購崗位、完善預算管理體系、規范政府采購流程、完善采購監督體系等方面著手，對政府采購活動實行全方位的內控管理，從而為政府采購活動取得預期成效提供有利條件。（作者單位：深圳市龍華區鷺湖外國語小學附屬懿花園幼兒園）