企業開展礦山修復業務的要點思考分析

田 力

（中化地質礦山總局，北京 100013）

礦山修復是指對已經開發或即將開發的山區或土地進行處理與修復，包括環境清理、土地功能修復、環境生態保護等。其處理對象一般為破壞地貌、土壤流失或毒化、塌陷、裂縫、滑坡、植被破壞、次生地質災害、地下水污染等。礦山修復應按照環境污染狀況采取相應的對策，先把地質災害隱患排除，再進行生態修復，使礦區的植被修復。在采空區，可以采取填筑技術來預防塌方，而尾礦則可以用來制作磚塊和集料，一系列的工程改變了被遺棄的礦井。在礦山修復監管上，需要自然資源部利用衛星遙感技術，每半年進行一次不定期的抽樣調查。

有關數據表明，目前我國的礦山開采造成退化的耕地已達3.6×106公頃，而一些歷史遺留的土地則達2,266,666.7公頃。根據近幾年的財政投入，在礦山的開采過程中，礦山環境修復項目平均為0.0667hm2，按照1.7×104元的標準進行評估，需要9.0×1011元。當前，由于政府對礦山經營的資金投入不夠，無法適應綜合管理和環境修復。因此，可以采取多種方式，如引入社會資金、出讓后期經營使用權等方式，來實現資金的多元化和資金的需要。另外，在扶持政策、投資金融模式、自然資源流通等問題上，也有相應的闡述。

1 我國礦山生態修復的內涵特征

礦產資源是不可再生的資源，是人類生存與發展的物質基礎，是可持續發展的資源保障。中國是一個礦產大國，煤炭、鋼鐵、有色金屬和水泥的開采和消費量居世界首位。礦產資源的開發和利用，極大地促進了社會和經濟的發展。生態環境質量是一個國家經濟、社會發展的一個重要指標，而生態修復對于改善生態環境起著非常重要的作用。

礦區的生態環境破壞主要表現為開挖、占用、崩塌、水土流失、尾礦庫的污染，其生態系統的結構與功能已有較大的改變，屬于典型的生態退化。在生態修復中，修復的目標是整個生態系統，而非單純的修復植物。從單純的綠色到生態系統的修復，需要對生態系統的功能進行全面的改造，使其結構、過程和生物多樣性得到全面的重建。因此，在進行生態修復時，應先了解其基本特征，如結構與功能，確定其目的，再制訂相應的技術方案，并實施相應的對策。礦山生態修復是礦山環境保護的重要內容。礦山開采、洗選等生產工藝涉及土壤、大氣、水等多種污染。一旦污染發生，其后果將是非常嚴重的，并且需要進行大量的工程建設和投入。因此，礦山的生態修復應貫穿于礦井的設計-采-洗-冶煉-關停整個生產過程，做到源頭控制，過程控制，終端管理及時。

另外，目前還沒有獨立的礦山修復類別。《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產資源法》規定的礦區土地分類不明確，審批等級不明確，造成了礦區環境保護的難度。有關方面的不同之處在于其內部與外部的整合與修補。為此，必須從法律、法規、標準、空間結構、技術路線、責任關系等幾個方面進行全面的論證和定位。在礦山建設與鄉村振興戰略的不斷深化中，礦山修復應充分考慮到周邊地區的社會、經濟發展，使其與社會經濟的協調與相互聯系。在自然的生態環境中。因此，礦山生態修復不應僅限于單純的生態環境修復，而應在滿足生態功能的前提下，為其提供何種生態服務，例如供給、原料、水質凈化等。在功能、文化遺產、審美功能、民俗文化等方面，應積極探索“礦山生態修復+”的模式，以達到生態產業化、工業生態化的目的。

2 礦山生態修復應遵循的原則

在礦區生態環境恢復工作中，應堅持五項基本原則。一是要堅持對自然的尊重、對自然的尊重和對自然的保護。我們始終堅持人與自然的和諧相處，走可持續發展道路，構建尊重自然、綠色發展的生態體系。二是堅持保護優先、保護優先、自然修復的方針，堅持節約優先、保護優先、自然修復的方針，使空間結構、產業結構、生產方式得以優化。三是要加強源頭管控，嚴格流程管控，嚴厲懲處。要從根本上預防污染，既要發展，又要限制環境損害。四是要堅持以科技為先導、健全體制、強化統籌管理。要遵守科學規律，遵循生態系統的完整性、系統性和內在規律，有序地進行恢復。要統籌考慮各方面的生態問題，進行系統性的整治與綜合整治。為了提高生態系統的循環能力，維護生態平衡，優化礦區生態結構和功能。五是加強行業協作，突出重點、先發制人。重點生態功能區、生態敏感區、重點流域、長江經濟帶等重點區域生態恢復要突出重點，突出礦山生態修復，以產業與生態修復相結合，以創新的經營模式，實現資源開發與生態保護的協調發展[1]。

3 當前礦山修復中存在的問題

一是對礦山整治資金的管理力度不夠。恢復礦山的過程需要大量的資金，但往往是資金不足。同時，由于缺少對現有資金的管理，使得它無法在礦山治理中得到有效的應用。年檢是一種對采礦企業的制約，然而，由于年檢制度不能發揮其應有的功能，相關人員又不負責任。實施機構的薄弱也是局勢進一步惡化的原因。由于缺乏有效的監督，有關部門未能依法保障礦山的修復支付，以及礦山環境治理的實施。二是要解決問題。許多地方在開發之前都要經過審核和注冊。驗收合格后，礦山企業應按規定的時間支付環保保證金和其它有關費用。然而，在這個過程中，許多公司常常會鉆空子，不注冊、不繳費，使整個流程陷入停滯。

4 政策支持

中國已逐步推行統一的自然資源產權登記制度，并制定了有關的政策文件，其中包括對自然資源資產進行評估、建立資產的會計與評價體系、編制資產負債表等。《關于研究運用市場化手段促進礦山生態修復的意見》提出，在國有礦山荒廢后，可以向投資商轉讓土地使用權，這是國家對礦山環境保護的重要內容。以及由誰來承擔補償的利益。按照警示原則，為投資者提供充足的自然資源和其它財產權利，并鼓勵社會投資機構參與到礦山治理中來。

地方政府可以根據具體情況采取特定的經營模式來進行。比如，對國有礦山用地轉為國有農用地，相關部門可以決定修復使用承包方式，并在農用地方面與農用地、種植業等進行協商。同時，政府還可以采取靈活利用、長期租賃和租賃等形式，讓投資者在礦山修復后使用。

4.1 盤活礦山存量建設用地的激勵政策

各地依法從礦山開采的土地和歷史遺留的土地，在驗收通過后，要根據有關政見，合理利用。例如，合法獲得的耕地，經有關部門驗收后，可以作為耕地，園地，林地，牧場等。其他轉出的土地，可以在本省內，由同一法人進行新的開采。

在不改變土地使用性質、滿足空間規劃、土地生態品質等條件下，由企業利用國有土地進行建設，并由政府有關部門審批。根據法律，以市價征收土地使用費，可以將土地用于商業、服務等。

4.2 合理利用廢棄資源

在修復生產過程中，由于礦山的修復，將會產生新的資源，例如，余下的土石方，可以無償地進行修復。如果有多余的，可以通過政府的資源交易平臺進行銷售，這些收入可以用來修復當地的生態環境，從而降低礦山的修復投資。由社會資本投資主體承擔了修復項目的合理回報，可以根據“一礦一策”的原則進行科學的修復，再進行土地和石材的利用規劃。同時，還可以制訂礦區環境治理的規劃。有關工作，由市政府有關部門承擔。經核準后執行。

《管理人員自然資源資產出境審計試點方案》明確提出，國家有關部門要在落實國家安全生產責任制的基礎上，加強對礦山的環境質量的審計。以管理為試驗對象。在審計的內容上，對土地資源、礦山環境、大氣污染防治、水資源等方面進行了全面的審計[2]。

各地、各市按照中央有關部門的文件精神，也紛紛出臺了相應的政策。例如湖北省以創建“集約型”示范省為切入點，制訂《2017-2025年礦山地質環境綜合治理規劃》。海南省也開始實施海南礦山綜合整治工程，加強礦山地質環境的管理。

5 出資模式

5.1 中央和地方政府出資

從國家財政對地方工程進行專項資金資助，開展有組織的礦山整治和治理工作。國家從一年幾千萬元開始，逐漸加大對其投資的力度，達到了每年5.0×109元的目標。中央財政的財政補貼能夠激發當地政府的積極性，促使當地政府出資實施“生態修復”的投資方式。

5.2 企業出資

建立健全礦山環境治理投資融資模型，是建立和完善礦山環境治理投資融資模型的核心和依據。自2017年開始，將礦山環境治理資金投入到礦山運營中。

一是礦區地質環境的形成；礦山地質環境貯存，是指在采礦過程中，將一部分資金存入專用帳戶，用于今后的經濟建設和經營。維修時，在辦理完相關的報關程序后，資金也會退回公司進行管理。這是在礦山地質環境修復治理管理體制的早期階段，為了有效地激勵企業的參與，形成了一種良好的體制。

二是對礦區生態環境治理的資金投入。中華人民共和國財政部、國土資源部在2017年7月發出了關于建立礦山環境治理與修復資金的指示和意見。提出了建立礦山地質環境整治資金及治理體系的建議。在此系統下，企業仍然按照生產經營的需要，將其作為固定資產，轉入企業的專門核算帳戶，不再進行再加工。企業按礦區地質、環境保護和土地復墾計劃確定的預算、項目實施計劃、進度等進行專項控制，其重點是地面沉降、地表裂縫、地下含水層破壞、植被破壞、居民破壞等。礦山開采對附近地區的損失、水土流失、道路和礦山的損害、地質環境的監控[3]。

目前，在國家政策指導下，生態文明建設的需求下，礦山的建設與環保的需求日益增加。在這些項目中，礦山修復管理資金已經成為了企業進行治理的重要手段。

5.3 政府和社會資本合作模式

礦區生態環境整治工程完工后，將會形成土地資源、生態旅游園區等可持續發展的產業。如果是可供商業使用的資產，其未來的預期回報或價值區間很大，則可以在資產證券化后出售，或以將來的資產貼現為一種真實的資本化方法。同時，公司還可以將其作為流動股本資金，用于提高礦業開發項目的股權資本。

對于礦山環境治理，有部分是企業的責任，也有國家的責任。可以采用政府和企業共同投資的PPP模式，也可以采用累計模式。兩人共同發起一個能夠吸引社會資金的計劃。投資方式與底層方式是項目合作的多樣化[4]。

6 推進我國礦山生態修復的措施建議

6.1 強化法規標準引導，建立健全法律法規和標準規范

制定《礦山地質環境保護條例》、制定礦山環境效益與費用核算制度、礦山自然資源收支審計制度、健全儲備金制度、礦山地質環境修復制度、損害責任追究制度、礦山不可采管理制度、資源環境損害補償制度等。加速制訂礦山環境治理驗收技術規范.按不同地區不同氣候、不同開采方式、不同破壞情況進行分級，以確定礦區地表再綠化率、林地或草場覆蓋率、樹種、草場類型、水質、水回收率等定量指標。各地可參照國家標準，并結合具體情況，制訂相關的措施。同時，要建立健全礦山地質環境研究、評價、監測和處理技術規范。

6.2 強化政府主導，重視生態功能修復和價值挖掘

對“新舊”礦山、計劃經濟時期遺留礦山及其相關責任人流失礦山進行科學界定，由當地政府統籌規劃、修復管理，并由中央予以支持；提出分區分級方案，確保建設目標明確、任務完成、保障可靠、工作方案切實可行，納入地方經濟社會發展和生態文明建設總體方案。加強對礦山環境的監管，督促礦山企業進行生態恢復。把礦山的生態恢復與礦山、荒地、城鄉建設用地的增減掛鉤，與土地整治、園區建設、特色城市建設、美麗鄉村建設等有機結合起來。實現空間重構，環境重構，工業重構。在戰略上，把礦區的復墾與重組相結合，積極推進廢棄礦區的治理[5]。

6.3 科學制定治理方案，探索“以礦治礦”政策路徑

通過深入調查，結合礦區的地理位置、區位、環境功能區劃等情況，強化調查論證，“一礦一策”，制訂健全、安全、高效、實用的管理方案。在條件較好的區域或礦井中，應把礦區的生態修復和剩余礦產資源的開發結合起來，把礦區的生態修復和土地擴展結合起來，科學、系統地納入到治理規劃中去，相關部門要嚴格按照批準的程序進行備案。環境治理規劃是環境治理工作的一個重要基礎。通過與相關部門簽訂協議或承諾，強化源頭監管，明確政策實施的界限，探索“我帶我”的政策途徑。重點對環境污染較大、環境污染較大的廢棄礦井進行重點整治，實施“優質”“示范”，加強引導。大力發展綠色礦山，嚴格執行綠色礦山建設標準，加大對綠色礦山的宣傳力度，把綠色礦山的概念融入到礦山的日常工作中，加快資源的改造。建立利益分享機制，實現政府、企業、礦區人民共同分享資源開發與利用的效益。

6.4 優化財稅政策，建立礦區環境治理投入的長效機制

要強化科學研究和政策制定，要鼓勵地方政府加大投入，引導社會資本參與，堅持“誰治理、誰受益”的原則，通過引導，加快建立“政府主導、政策扶持、社會參與”長效管理機制。要建立穩定的礦山環境治理資金投入機制，加大投入力度。為拓寬礦山的環境治理與融資渠道，應借鑒國外先進經驗，設立綠色礦業投資基金。加強對環保基金的財務監督，以提高其使用效率。定期檢查、跟蹤和反饋重大工程，并對環境保護基金的撥付和使用進行及時的控制。要繼續健全有關環保的稅收政策，并在一定時間內，對有關企業進行增值稅、所得稅等稅收減免，以支持和推動環保礦業的發展[6]。

6.5 大力探索創新，構建礦區環境治理修復產業投融資新模式

將多種投融資方式相結合，使市場能夠有效地促進具有潛在收益的項目，并利用政府與社會資本的聯合，激活企業的金融杠桿作用，吸引更多的社會資金投入到礦山的治理和治理中來；金融機構按照礦山企業或運營維修企業的未來現金流，按照分配條款對其進行融資，以減輕其現金流的壓力；確定項目的質量及其他資金的收支情況，探索公司與公司的合作關系，把銀行的存款變成貸款，為其提供流動資金，從而使企業從被動轉為積極，向上游拓展對從事礦山環境修復和設備生產項目技術研發的企業給予適當的資金支持。從傳統的財政扶持模式，發展到資源管理與開發、管理與修復、景觀資源與旅游資源結合的開發模式。在積極外部因素強烈的工程中，要把環境整治和治理的積極外部化和擴大，從而達到良好的社會、環境和經濟效益。

7 結語

礦區治理是解決生態環境問題的有效途徑，改善人居環境，促進居民的生活水平和幸福指數的提升。同時，礦山的修復能促進經濟的綠色發展。通過消除和處理遺留的污染，可以使我國的經濟發展有新的面貌。礦山的修復對于生態環境的建設具有重要的作用，但是在修復的過程中，要注重采取的措施和方法，并根據不同的情況，尋找出最優的修復方案。