撤銷行政許可的法律性質
——某老年公寓訴某市民政局撤銷行政許可決定書案

☉ 金俠

案情簡要

某老年公寓于2010年1月成立，住所地為某市古樓南大街7號，業務范圍包括代養護理健康和非健康老人等服務。2011年1月，某市人民政府出讓一塊國有土地給該老年公寓使用，并于次年7月為其辦理了該土地的使用權證，隨后該老年公寓搬遷至新址。2015年1月21日，某市民政局向該老年公寓頒發《民辦非企業單位登記證書》，有效期限自2015年1月21日至2019年1月21日，登記住所為某市古樓南大街7號。隨后，某市民政局發現該養老公寓實際經營地與登記住所地不一致，先后于2015年8月6日、2015年11月11日、2015年12月2日三次向其發出第1號、第48號、第50號《限期整改通知書》，責令其對地址變更問題進行整改。某市民政局經處罰告知程序后，認定該老年公寓未依法申請《養老機構設立許可證書》，不具有申請《民辦非企業單位登記證書》的資格；住所變更未重新辦理申請設立許可手續，未到登記管理機關辦理變更登記。因此認定某老年公寓上述行為違反了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）第十五條的規定，且不符合《養老機構設立許可辦法》第十四條規定的辦理登記的法定條件。依據行政許可法第六十九條第一款第（四）項及《暫行條例》第二十五條的規定，作出某民許撤決字（2016）2號《撤銷民辦非企業單位登記證書決定書》（下稱“撤銷行政許可決定書”），撤銷了頒發給某老年公寓的《民辦非企業單位登記證書》。某老年公寓不服該決定，向法院提起行政訴訟。

【典型意義】

行政許可法第六十九條規定出現法定情形時，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可。本案的典型意義在于當事人因涉及兩類違法行為導致登記管理機關撤銷了其民辦非企業單位證書，但是這兩類違法行為所導致的撤銷行政許可性質不完全相同，需要結合具體情況判斷，從而進一步明晰撤銷行為應依據何種法律規范和履行何種法定程序。

首先，關于養老機構準入問題。2013年7月1日施行的《養老機構設立許可辦法》（已廢止）規定，依法成立的組織或者具有完全民事行為能力的自然人可以向養老機構住所地縣級以上人民政府民政部門申請設立養老機構。縣、不設區的市、直轄市的區人民政府民政部門實施本行政區域內養老機構的設立許可。養老機構應當取得許可并依法登記。未獲得許可和依法登記前，養老機構不得以任何名義收取費用、收住老年人。養老機構變更住所的，應當重新辦理申請設立許可手續。2018年12月29日修正后的老年人權益保障法規定，設立公益性養老機構，應當依法辦理相應的登記。養老機構登記后即可開展服務活動，并向縣級以上人民政府民政部門備案。2020年11月1日施行的《養老機構管理辦法》第九、十條規定，設立養老機構應當先行辦理相應登記，并在收住老年人后10個工作日以內向相應民政部門辦理備案手續。綜合上述規定，2018年12月29日之前，設立養老機構、變更養老機構住所，均應獲得行政許可，方可進行登記。老年人權益保障法2018年修正后，取消了養老機構許可準入，只需要辦理登記手續；2020年11月1日起，養老機構登記后還需及時辦理備案手續。本案中，該老年公寓于2015年1月登記為民辦非企業單位，當時養老機構設立許可尚未取消，其應在登記前獲得養老機構設立許可。因此，該老年公寓并不具備獲得《民辦非企業單位登記證書》的條件。

其次，關于撤銷行政許可行為的性質。《行政許可法》第六十九條第（四）項規定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：……（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的”，辦理民辦非企業單位登記屬于行政許可行為，理應受到行政許可法的調整。如前所述，該養老公寓未辦理養老機構設立許可，某市民政局于2015年1月21日向其頒發《民辦非企業單位登記證書》于法無據，應撤銷該行政行為。某市民政局發現其作出的行政許可行為不合法時應當依法予以糾正，且該行為不具有懲戒性，因此某市民政局在該種情形下作出的撤銷民辦非企業單位登記證書的行為是對錯誤許可行為的糾正，不屬于行政處罰。

另一方面，根據《暫行條例》第二十五條第一款第（四）項規定：“民辦非企業單位有下列情形之一的，由登記管理機關予以警告，責令改正，可以限期停止活動；情節嚴重的，予以撤銷登記；構成犯罪的，依法追究刑事責任：……（四）不按照規定辦理變更登記的”，民辦非企業單位登記事項發生變更，應辦理變更登記。如不按照規定辦理變更登記，則民政部門可以對其進行警告、責令改正、限期停止活動。如情節嚴重的，則民政部門應撤銷其民辦非企業單位的登記。從文義解釋來看，上述處置措施均屬于對當事人應當辦理變更登記而未辦理變更登記違法行為的懲戒性措施，因此該種情形下撤銷登記行為應屬于比警告、限期停止活動懲戒性更強的行政處罰行為。本案中，某市民政部門認定該老年公寓未依法辦理住所地變更登記，將其作為撤銷登記的事實條件之一，則該撤銷登記屬于行政處罰，應適用行政處罰法相應規定。但值得注意的是，本案較為特殊，該老年公寓尚未完成登記前的前置許可，現實條件下其登記行為本身不合法，也無法僅僅通過變更地址實現合法化。

最后，行政處罰程序中當事人的陳述申辯活動不能替代聽證程序。如前所述，行政處罰法（2009年）第四十二條規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。本案中，某市民政局依據《暫行條例》第二十五條擬對該老年公寓作出撤銷登記時并未告知其享有聽證的權利，某市民政局稱賦予了某老年公寓陳述申辯權，但陳述申辯權與聽證權是兩種不同的權利，某老年公寓享有的陳述申辯權并不能代替聽證權。某市民政局不告知某老年公寓享有聽證權，剝奪了某老年公寓申請聽證的權利，屬于程序違法。

此外，2021年修訂的行政處罰法對行政處罰程序規范得更為嚴格，對于直接關系當事人或者第三人重大權益，經過聽證程序的行政處罰，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核；對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關負責人應當集體討論決定。

【辦案體會】

隨著法律規范和執法實踐的不斷改進，各領域的行政監管方式正在逐漸改變。本案中，該老年公寓設立于2010年，至2016年某市民政局撤銷登記證書時，民政部已經頒布了《養老機構設立許可辦法》，養老機構登記前需辦理準入許可。但是某市民政局在三次下發的整改通知書中均未提及應當辦理養老機構設立許可的事項，僅告知應辦理地址變更登記，該整改通知書亦不符合法律規定。此外，根據行政許可法第三十二條的規定，行政相對人在辦理相關許可事項時，如材料不符合要求，行政機關也應一次性告知如何補正，而非簡單退回，以便為基層和群眾提供更為便捷的服務。