共同富裕背景下低保標準的測算與應用

☉ 楊濤

低保標準是最低生活保障標準的簡稱。在全面建成小康社會和實現共同富裕的新時期，對低保標準的范圍和程度進行重新定義和科學測算非常必要。

確定測算目標

從統計數據看，2021年，全國居民人均可支配收入為35128元，人均消費支出為24100元，支出占收入比例為68.6%，恩格爾系數為29.8%，對應食品煙酒支出為7178元。按人均可支配收入五等份分組中，低收入組為8333元，中間偏下收入組為18445元，中間收入組為29053元。可見中間偏下收入組的消費能力也與平均消費水平差距較大，低收入組的主要支出為食品部分，可用于其他生活支出的余地很小。2021年末，全國低保年平均標準城鄉分別為8537元和6362元，與低收入組接近，維持基本生存需要已經捉襟見肘，難以兼顧其他生活需求。

從統計指標看，居民消費支出結構分為“食品煙酒、衣著、居住、生活用品及服務、交通通信、教育文化娛樂、醫療保健、其他用品和服務”八大類，既有生存需要，也有發展需要，非常適合參照進行新時期低保標準測算，測算結果包括了基本生活的各個方面，只有程度上的區別。

在全面小康社會和共同富裕背景下重新定義和測算低保標準，其范圍應當包括所有的居民消費支出結構，程度則應至少達到中間偏下收入群體的平均消費水平，形式上要在合理體現城鄉和區域差異的同時形成統一的標準體系，口徑上要與統計指標保持一致，為測算過程和結果應用提供法理依據。

調整測算方法

民政部、國家發改委、財政部和國家統計局《關于進一步規范城鄉居民最低生活保障標準制定和調整工作的指導意見》提出了“基本生活費用支出”和“恩格爾系數”兩種測算方法及測算結果與消費支出統計數據按比例掛鉤的動態調整方法。由于測算前提沒有明確必需生活支出項目，各地很容易出現認識和選擇性差異，這不但會導致測算結果失真無法應用，還會導致執行者對申請人的某些生活行為是否必須做“一刀切”的判斷。

進行低保標準的科學測算，應當在涵蓋所有居民消費支出結構的基礎上，運用統計數據分析與社會調查驗證相結合的方式，以年度為周期測算出必需食品和非食品支出的取值范圍，綜合考慮各地經濟發展水平、城鄉和區域差異、收入五等份分組恩格爾系數以及收入核算規則、人口規模、資金籌集等因素，從測算結果的可取值范圍中，確定符合當地實際并統籌城鄉的低保標準。

具體測算過程

（一）運用統計數據測算區域指導標準。當前低保標準的制定模式一般為省級確定最低或指導標準，設區市再根據當地經濟發展水平做相應調整浮動的模式，運用統計數據分析測算可以更科學的服務于這種模式。

滿足營養需求的必需食品支出測算。根據中國營養學會《中國居民膳食指南2022》推薦攝入水平和統計部門居民消費價格調查中對應大類的代表規格品上年平均價格，按設區市進行滿足基本營養需求的食品支出上下限范圍測算，并根據當地實際選擇取值。此測算結果為各類必需食品的市場采購價格，用以替換統計數據中包括煙酒和在外飲食服務的食品煙酒支出，同一行政區域內針對低保群體城鄉必需食品支出標準應當一致，城鄉差異主要從衣著、居住、生活用品及服務、交通通信等非食品支出的測算結果中體現。

非食品支出和城鄉差異幅度測算。根據統計部門加權后的上年人均可支配收入和人均消費支出的住戶調查數據，按設區市和城鄉進行五等份收入分組，以各組中不包括食品煙酒的其他七大類消費支出作為非食品支出，計算所占比例及分組恩格爾系數。這包括兩種測算方法：一是基本生活費用支出法測算，即按城鄉分別以中低和最低兩組作為非食品支出參考取值范圍，也可將兩組住戶數據合并取平均值或中位數，與必需食品支出測算結果合并為完整的低保標準，城鄉差異由非食品支出的差異體現。二是恩格爾系數法測算，即按城鄉分別用必需食品支出測算結果除以中低和最低兩組的用恩格爾系數作為參考取值范圍，也可將兩組住戶數據合并后重新計算恩格爾系數進行取值，城鄉差異由恩格爾系數的差異體現。對比兩種方法測算結果，根據實際確定各設區市的指導標準，城鄉差異較小的地區可以考慮推行低保標準城鄉并軌。

（二）運用社會調查驗證測算縣級執行標準。因縣級沒有低保標準的制定權限，社會調查驗證測算應當由設區市的民政部門牽頭，會同統計、財政、物價等相關部門制定工作方案，指導所屬縣區具體開展，具體測算過程如下：

確定社會調查抽樣方法。由統計部門根據轄區內人口分布、區域差異等因素，結合調查目標，統籌運用整群、分層和隨機抽樣等方式，確定市場調查具體抽樣方案和樣本數量以及樣本分布地域。

確定社會調查問卷形式。社會調查主要針對城鄉居民的收入和消費支出，調查口徑應當與統計部門住戶調查收支統計指標結構相同。鑒于被調查人員無法像統計樣本住戶那樣細分指標記錄每天的消費行為，可以采取劃定范圍的方式由被調查人根據經驗回憶選擇，如每月食品煙酒支出范圍：100～300元、300～500元等，有效樣本數量達到合理水平的情況下，平均值也能反映真實情況。

組織進行社會調查。由鄉鎮街道統計員會同民政等部門工作人員在村居委會配合下分組同時進行，事先應當進行統一培訓，盡量避免理解誤差。可以采用比較成熟的社會調查APP，實時錄入上傳調查數據，指定專人負責監督上傳數據，發現異常及時提醒一線人員，盡量避免登記誤差。

分析運用調查結果。對有效樣本數據按城鄉和收入進行五等份分組，測算各組非食品煙酒支出和恩格爾系數以及城鄉差異幅度。食品和非食品支出的具體測算和取值方法與統計數據分析法相同，市級根據各縣區社會調查測算結果的差異，結合指導標準和當地實際，最終確定分縣區執行標準。

應用測算結果

（一）城鄉統籌與制度關聯。城鄉居民收支水平的整體差距在不斷縮小，用基礎標準上下浮動的方式進行過渡，待縮小到一定程度后再推行并軌。過渡期間各項關聯政策中需要引用、參照低保標準的，均以基礎標準為準，不再區分城鄉。

（二）標準細化和多場景應用。進行低保測算的地區，可以在公布低保標準時明確食品和非食品部分，甚至可以精確到天，低保家庭的特殊成員和低保邊緣家庭的重殘重病成員可以直接增發食品部分，作為額外的營養補助。對遭遇疫情、災情的臨時遇困人員，也可以方便地按照食品或全部標準，根據實際需要選擇合適的單位標準進行靈活救助。

（三）長期動態調整機制。以測算的方式每年進行低保標準動態調整成本偏高，比較合理的方式是連續進行兩到三個年度的測算，觀察測算結果與居民收入支出和消費價格指數等統計指標穩定關聯后，再進行掛鉤形成動態調整機制，此后按照每3～5年的周期組織一次測算進行校準。更為科學的方法是國家統計局在住戶調查數據中增設與低保標準測算相關的指標和權數，地方民政和統計部門在中低收入家庭中選擇合適的樣本戶進行消費支出長期社會調查，每年匯總統計數據和調查結果進行測算分析，實現各地區低保標準與統計年度同步動態調整。