深入推進殯葬改革 為百姓“身后事”減負
——以湖南省岳陽市惠民殯葬政策實踐為例

☉ 陳平剛

全面推行惠民殯葬政策，為城鄉低收入群眾乃至全體社會成員身故后提供遺體接運、存放、火化、骨灰存放等基本殯葬服務，是一項重要的民生工程。本文以湖南省岳陽市惠民殯葬政策實踐為例，探索推進殯葬改革、提升殯葬服務的有效途徑，努力把群眾“身后事”辦成“暖心事”。

本質內涵與發展脈絡

惠民殯葬體現了殯葬事業發展的重要特征，是一項具有公益屬性的社會服務，是一項具有兜底特征的社會保障，是一項具有導向功能的社會福利。其本質上是一項公共福利，通過政府“買單”基本殯葬服務，引導群眾形成科學、健康、文明、節儉、環保的治喪理念。

黨的十八大以來，習近平總書記對殯葬工作多次作出重要指示批示，為做好新時代殯葬禮俗改革、推進移風易俗指明了方向，為持續推進殯葬改革提供了根本遵循。2012年民政部頒布《關于全面推行惠民殯葬政策的指導意見》，標志著我國殯葬公共服務實現了從救助性到普惠性的過渡。

近年來，全國各地形成了一批符合實際、各具特色的殯葬改革模式。山東沂水縣的“惠民禮葬”改革在全國率先實行殯葬全免費政策，實現了全民惠葬政策、公益性公墓建設安葬、“追思會”喪禮服務“三個全覆蓋”；貴陽市的“節地生態”安葬逐步建成一批節地生態安葬設施和生態安葬示范區，累計逾1.4萬名逝者骨灰通過花壇葬、草坪葬、壁龕葬等方式安葬；湖南津市市的“以城帶鄉”樣本突破了農村殯改壁壘，推動了傳統墓葬向生態墓葬轉變。這些成功案例為殯葬事業發展蹚出了新路子，很具啟發意義。

岳陽的探索與實踐

作為湖南省域副中心城市，岳陽市近年來在實施惠民殯葬政策上進行了很多有益探索，先后出臺《關于推進全市殯葬改革工作的指導意見》等政策文件，加速殯葬服務回歸公益性進程。

堅持“逝有所安”與“逝有所尊”并重，大力完善殯葬設施。“十三五”期間，在實現縣（市、區）城區都建有帶火化設施殯儀館的基礎上，完成3個城鎮公益性骨灰安放設施建設，推進11個經營性公墓正常運營，建成135個農村公益性公墓。如汨羅市武夷山村投入420余萬元建成福壽園公墓，一期免費提供9000個壁葬宮格，600余座土墳全部遷入公墓，成功入選“湖南基層改革探索100例”。

堅持“實行火葬”與“改革土葬”并重，大力推進生態安葬。出臺《市中心城區惠民殯葬獎補實施細則》，對實行火葬的城鄉低保對象、特困供養人員、貧困重點優撫對象、民政部門認定的特殊困難對象和支出型貧困家庭成員，免除普通殯葬專用車遺體接運、三日內普通冷藏柜遺體存放等費用。2021年全市遺體火化率63%，平均生態安葬率超過50%。

堅持“喪事簡辦”與“祭掃簡約”并重，大力開展移風易俗。持續開展以減輕人民群眾喪葬負擔為目的的移風易俗，喪事活動“人情”負擔下降30%。截至2021年，全市喪事簡辦5618起。大力推行文明治喪，制定居（村）民文明治喪公約，持續強化清明節和其他重要節日的文明祭掃工作，公墓內采取文明祭掃的群眾超過60%。

堅持“行政推動”與“宣傳發動”并重，大力深化專項整治。出臺《違建墓地專項整治行動實施方案》，重點開展“三沿六區”無墳化治理，共摸排重點地區可視范圍內違建墓地13748座，現已基本整治到位，做到了大整治沒有大震蕩，一舉攻破了傳統土墳“不可動”的禁錮。

堅持“行業監管”與“執法監督”并重，大力規范殯葬秩序。市、縣兩級均成立殯葬改革領導小組或建立殯葬改革聯席會議制度，全市設有8個專門的殯葬管理執法機構，協同開展殯葬領域突出問題專項整治。對全市殯葬服務價格進行再核定，完善政府定價、政府指導價和市場調節價的價格宏觀調控機制，殯葬服務總體價格持續降低。

現實問題與對策建議

惠民殯葬政策的實施，有力推動了殯葬改革，但仍存在思想觀念轉變困難、配套設施不足、管理體制尚待理順、法律政策亟須完善等待破解的問題。對此提出如下建議：

進一步加大惠民殯葬力度。一要“擴面”。地方政府要加大資金保障力度，突破行政區劃壁壘，在減免對象范圍上破除戶籍限制，逐步擴大享受救助性殯葬公共服務的群體覆蓋面。二要“增項”。在現有基本殯葬服務的基礎上，逐步將普通告別廳的哀樂服務、能夠循環使用的花圈和鮮花的無償租用及海葬、深埋等節地生態葬方式列入基本殯葬服務，減輕群眾喪葬負擔。三要“提標”。鼓勵各地出臺推行火化、集中文明治喪、節地生態安葬等促進殯葬改革的獎勵措施，提高惠民殯葬標準。同時對履行基本殯葬服務職能的殯葬服務機構，落實政府投入和稅費減免配套優惠政策，確保持續穩定提供基本殯葬服務。

進一步健全殯葬基礎設施。圍繞一縣一殯儀館（帶火化功能）、一縣一城市公益性公墓（骨灰樓）、一鄉（鎮）一農村公益性公墓目標，打造以農村公益性公墓為基礎、以城市公益性公墓（骨灰安放設施）為主體、以經營性公墓為補充的安葬服務格局。充分利用鎮（街道）、村（社區）閑置設施或場地改造建設一批集中治喪場所，進一步規范社區集中治喪活動。適當降低經營性公墓收益的相關稅率，使個性化安葬服務收費保持在群眾可承受的合理區間。強化日常監管，對存在不規范行為、公眾滿意度差的經營性公墓，建立違約賠償和退出機制，實現政府、市場、社會的優勢互補。

進一步完善殯葬公共服務。制定和完善殯葬設施數量、布局規劃，重點完善設施空白地區規劃，調整優化基礎薄弱或服務飽和地區殯葬資源結構，確保殯葬設施種類、數量、規模與群眾殯葬服務需求相匹配。鼓勵引導社會力量有序參與，創新殯葬服務與“互聯網+”融合發展新模式，推動殯葬服務供給主體和供給方式多元化，為群眾提供更加方便快捷透明的殯葬服務。

進一步穩妥推進殯葬改革。統籌推進火葬土葬改革。明確火葬區與土葬改革區的劃分標準，明確具體范圍和調整周期。實行火葬的地區要堅持遺體火化與骨灰處理兩手抓，著力鞏固提升火化率，大力推進節地生態安葬；土葬改革區要引導群眾實行集中安葬，倡導遺體深埋、不留墳頭或以樹代碑，嚴禁建造豪華墓、宗族墓地。大力推行節地生態安葬。加大城鄉公益性節地生態安葬設施建設，因地制宜提供樹葬、撒散、骨灰存放等節地生態安葬方式。對經營性公墓，提高節地生態安葬比例。積極推進殯葬移風易俗。深化喪葬習俗改革，把殯葬移風易俗納入文明村鎮和美麗鄉村建設之中。開展老墓生態化改造，在“三沿六區”逐步實現見山見水不見墳、見林見綠不見墓。發揮村（居）委會、紅白理事會等基層組織作用，引導樹立厚養薄葬、節地生態、文明節儉殯葬新風尚。

進一步強化行業執法監管。強化制度供給，加強有關殯葬執法改革的法律規范建設，加強對經營性殯葬服務機構的管理。強化部門聯動。加強行政執法部門之間的協同和殯葬管理部門與第三方部門間的協同，解決職責不清等問題。推動重心下移。探索逐步將違法從事殯葬經營服務、亂埋亂葬等現象的發現和初步證據收集等相關執法事務性工作委托給街鎮，實現權責統一與事權匹配，縮短執法半徑，提高管理效率。