工會組織在新就業形態中的現狀、問題及對策

□李 雄

（西南政法大學 經濟法學院，重慶 401120）

一、問題的提出

以大數據、云計算、人工智能等數字技術為代表的第四次工業革命快速發展，推動了各類經濟單位之間的交易高度協同。勞動者的工作模式發生變革，新就業形態產生[1]（p106）。2015年10月，黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》首次公開提出新“就業形態”這一概念，明確指出“加強對靈活就業、新就業形態的支持，促進勞動者自主就業”[2](p98)。隨后，2016年的《政府工作報告》在“著力擴大就業創業”方面也提到，加強對靈活就業、新就業形態的支持。2020年5月23日，在全國政協經濟界聯組會議上，聽完有關委員關于新就業形態的發言，習近平總書記指出，“新冠肺炎疫情突如其來，新就業形態也是脫穎而出。要順勢而為。當然這個領域也存在法律法規一時跟不上的問題，當前最突出的就是新就業形態勞動者法律保障問題、保護好消費者合法權益問題等。要及時跟上研究，把法律短板及時補齊，在變化中不斷完善”①《央視網評：“新就業形態”要順勢而為》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1667527857659800371&wfr=spider&for=pc，最后訪問時間：2022年8月15日。。

在新就業形態快速發展的背景下②國家信息中心于2021年發布的《中國共享經濟發展報告（2021）》顯示，2020年，我國共享經濟市場交易規模已達33773億元，共享經濟參與者人數約8.3億人，其中服務提供者約為8400萬人，平臺企業員工數約631萬人。美團研究院公布的數據顯示，2020年上半年，通過美團平臺獲得收入的騎手總數為259.2萬人，同比增長16.4%。參見北京市第一中級人民法院課題組：《新就業形態下平臺用工關系法律性質的界定規則》，《人民法院報》2021年9月23日，第7版。，新就業形態勞動者的勞動權益保障問題正成為一個備受關注的重大理論和實踐問題。在如何推進新就業形態勞動者勞動權益保障的路徑上，基于社會法實質正義理念[3]（p3-4），從集體勞動權的角度增強新就業形態勞動者“議價能力”，加強工會組織建設，平衡勞資雙方力量，促進集體協商，彌補法律短板，積極應對未來人力資源市場更多的不確定性，正形成一種日益普遍的共識。

域外相關國家和地區在該方面正在不斷嘗試。法國于2016年出臺了《埃爾霍姆法案》（El Khomri Act），成為首個專門立法規范平臺就業的國家。該法案將平臺工作者放在了與自雇者同等的地位，并首次明確了其與雇員相似的集體權益。另外，2018年12月12日，歐 洲 社 會權利委員會（European Committee of Social Rights，簡稱ECSR）對自雇者能否簽訂集體協議作出裁定，并一針見血地指出，“決定性的判斷標準在于勞動的提供者和參與者之間是否存在力量的不平衡。如果勞動的提供者對于合同條件的內容沒有實質性影響力，那么他們就必須獲得通過集體談判平衡雙方力量的機會”[4]（p69，87-88）。

國內對新就業形態中工會組織的關注，既與我國經濟轉型、產業調整、新技術運用等密切相關，也與新冠肺炎疫情背景下社會對更為靈活的就業與用工需求緊密關聯。2021年1月1日生效的《中華人民共和國工會法（2021修正）》（以下簡稱“新《工會法》”）盡管對新就業形態工會組織有相關規定，特別是其第一章總則第三條“入會條件”與第六條第一款“工會基本職責”有突破性規定③新《工會法》第三條規定：“在中國境內的企業、事業單位、機關、社會組織（以下簡稱用人單位）中以工資收入為主要生活來源的勞動者，不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利。任何組織和個人不得阻撓和限制。工會適應企業組織形式、職工隊伍結構、勞動關系、就業形態等方面的發展變化，依法維護勞動者參加和組織工會的權利。”第六條第一款規定：“維護職工合法權益、竭誠服務職工群眾是工會的基本職責。工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權益。”，但對平臺是否是用人單位、平臺從業人員是否有工資收入、平臺從業人員是否是勞動者、工會如何做好對新就業形態勞動者的維權和服務等問題，依然沒有明確答案。

在我國新就業形態快速發展的背景下，面對新就業形態勞動者勞動權益依法保障存在的諸多新挑戰，工會組織如何貫徹落實新《工會法》在價值導向、統籌協調、入會建會、維權服務等方面的新要求，更好地適應新就業形態發展并推進自身高質量發展，需要理論界站在新的歷史起點和方位，轉變研究范式，全面審視工會組織在新就業形態中的現狀、問題與對策，從而為新就業形態下一步在理論研究、制度建設和實踐等方面提供更為基礎性和全局性的發展“圖景”。

二、工會組織在新就業形態中的現狀

(一）頂層設計持續推出新政

近年來，國務院、全國總工會、人社部等持續推出新政，積極回應新就業形態背景下工會組織建設需要。2016年10月，全國總工會下發《中華全國總工會關于增強基層工會活力發揮基層工會作用的實施意見》（總工發〔2016〕28號），提出通過工會組織形式的創新，加快新領域新階層工會組織建設，促進工會組織不斷向非公有制經濟組織和社會組織延伸，進一步擴大工會組織的覆蓋面。2018年3月，全國總工會下發《推進貨車司機等群體入會工作方案》，以開展“貨車司機入會集中行動”為牽引，組織貨車司機、快遞員、護工護理員等八大群體加入工會。2018年12月，在全國工會推進貨車司機等群體入會工作現場經驗交流會上，全國總工會黨組書記、副主席、書記處第一書記李玉斌要求，“確保貨車司機等群體入會工作全面推進、落地落實，力爭到2019年底貨車司機等八大群體企業建會率和職工入會率分別達到50%以上，到2020年底實現全國農民工入會率達到55%的目標任務”[5]。2020年7月，《國務院辦公廳關于支持多渠道就業的意見》（國辦發〔2020〕27號）指出，研究制定平臺勞動就業保障政策，引導產業（行業、地方）工會與行業協會等協商制定行業勞動標準。2021年7月，人社部等八部門印發《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號）指出，各級工會組織要加強組織和工作有效覆蓋，拓展維權和服務范圍，積極吸納新就業形態勞動者加入工會。全國總工會《關于切實維護新就業形態勞動者勞動保障權益的意見》（總工發〔2021〕12號）指出，加快推進建會入會，加強對新就業形態勞動者入會問題的研究，加快制定相關指導性文件。為著力解決新就業形態勞動者建會入會的一些關鍵問題，2021年9月18日，全國總工會印發《關于推進新就業形態勞動者入會工作的若干意見（試行）》，對怎么建、入到哪、怎么入、怎么管、如何吸引等問題提出相關要求。

（二）新就業形態勞動者入會不斷受到重視

在頂層設計的推動下，新就業形態勞動者入會不斷受到重視。一方面，從目前相關政策文件和開展的工作來看，工會組織是把受新經濟、新興業態影響最大的八大群體當作職工群眾的[6]（p11），推動八大群體入會被各級工會組織當作自身適應新經濟新業態發展要求的“新作為”。比如，全國總工會在出臺《關于切實維護新就業形態勞動者勞動保障權益的意見》（總工發〔2021〕12號）之后，進一步在全國范圍內啟動“新就業形態勞動者入會集中行動”。此次集中行動從2021年7月持續到2022年12月，目標是力爭到2022年12月底，全國新建各類基層工會組織24萬個以上、新發展工會會員1600萬人以上，其中新發展貨車司機、網約車司機、快遞員、外賣配送員等四個群體會員800萬人以上，并形成一批可復制、可推廣的經驗模式，最大限度地將新就業形態勞動者組織到工會中來[7]。同時，現有頂層設計似乎更傾向于通過政治引領和廣覆蓋來推動工會在新就業形態中的各項工作。比如，《中華全國總工會關于增強基層工會活力發揮基層工會作用的實施意見》（總工發〔2016〕28號）在“創新基層工會組織形式和入會方式”上，提出“堅持黨建帶工建，把工建納入黨建工作總體部署”。

另一方面，我們也要看到，受經濟影響最大的八大群體與新就業形態從業人員既有交叉，也有不同，制度供給的普適性與群體的差異性之間如何調適與協同，特別是針對以平臺經濟為代表的新就業形態工會組織建設問題，還需要進一步在制度上細分和回應。值得一提的是，人社部等八部門《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號）、全國總工會《關于切實維護新就業形態勞動者勞動保障權益的意見》（總工發〔2021〕12號）、市場監管總局等七部門《關于落實網絡餐飲平臺責任切實維護外賣送餐員權益的指導意見》等相繼出臺，不僅在一定程度上彌補了新就業形態中工會組織建設的制度短板，也推動了新就業形態中勞動者入會等工作。

（三）地方對新就業形態勞動者入會等探索不斷跟進

在全國總工會、人社部等要求下，地方對新就業形態勞動者入會等工作的探索不斷跟進。比如，2018年3月，全國總工會啟動八大群體入會試點工作，河北、浙江、安徽、廣東、廣西、上海寶山、江蘇南京、河南鄭州、陜西西安、貴州貴陽等五省（區）、五市（區）被確定為試點單位。這一次入會集中行動，旨在最大限度地把八大群體人員組織到工會中來，包括快遞員、網約送餐員等新就業形態勞動者。另外，《北京市總工會關于新就業形態人員權益維護法律服務實施辦法（試行）》主要從提供法律服務方面為新就業形態人員提供幫助①《北京市總工會關于新就業形態人員權益維護法律服務實施辦法（試行）》，https://www.bjzgh.org/upload/ueditor/uploadfile/202108/20210803/2021080315581627977521901085445.pdf，最后訪問時間：2022年8月20日。。深圳市總工會發布的《深圳市新就業形態勞動者工會工作改革方案》在建會入會方面，提出2021年下半年開展集中建會攻堅行動，創新和簡化建會流程，依法普遍建立工會組織，廣泛吸收新就業形態勞動者加入工會②《深圳市總工會出臺改革方案：30條舉措推進新就業形態勞動者工會工作》，https://www.acftu.org/xwdt/dfdt/sx/202107/t20210723_783917.html?7OkeOa4k=qAqHcAc.j_X.j_X.jSakzKckv7dmPJa7L7h_lBK07IGqqJwF 0rXkqAqqja，最后訪問時間：2022年8月21日。。云南省總工會以“云工通〔2021〕7號”文件形式，向全省工會發布了《云南省總工會關于加強新就業形態勞動者工會“雙覆蓋 雙推進”工作指導意見（試行）》和《云南省總工會關于推進新就業形態勞動者工會“雙覆蓋雙推進”的工作方案》，提出“工會組織覆蓋和工會工作覆蓋一體推進”，“職工在哪里，工會組織就建到哪里、工會工作的觸角就要延伸到哪里”③《云南省總以“十個一”實現工會組織和工會工作“雙覆蓋雙推進”》，https://www.acftu.org/xwdt/dfdt/sj/202108/t20210826_785103.html?7OkeOa4k=qAq1cArzMKTzMKTzMU5mOLdb82TBuZ_u3iqNCSSm4DgqqJK4 CfXkqAqqMA，最后訪問時間：2022年8月21日。。

三、工會組織在新就業形態中的問題

（一）價值導向上的兩大不足

當前，無論是頂層設計和相關工作，還是地方探索與實踐，工會組織在新就業形態中工作的開展在價值導向上存在兩大不足：

一是工會組織對新就業形態勞動者的政治引領不足。一個時期以來，鑒于工會組織工作的一大核心是“廣覆蓋”，很多工作都是圍繞如何擴大工會組織的覆蓋面以及如何吸收更多職工加入工會而展開。盡管新《工會法》在其第一章總則第四條規定“工會堅持中國共產黨領導，保持和增強政治性、先進性、群眾性”，但根據筆者調研表明，這種慣性思維與工作已經導致工會組織在一定程度上忽略了對新就業形態勞動者的政治引領，部分新就業形態勞動者對黨在工會組織中的地位和作用、工會組織的政治責任以及勞動者的使命、權利和義務等重要問題的認識還不清楚。這與中國工會章程、中國工運事業和工會工作“十四五”發展規劃等要求還有一定差距。

二是新就業形態勞動者對工會組織的認同感與獲得感不足。客觀來看，“廣覆蓋”雖然能夠最大限度吸收新就業形態勞動者加入工會組織，但入會不是最終目的，工會組織始終要堅持以職工為中心的工作導向，堅持維權和服務。這就要求工會組織要在入會基礎上，切實摸清新就業形態勞動者的合理合法訴求，針對性提供服務并解決難題，滿足新就業形態勞動者的新期待。從目前情況看，新就業形態勞動者對工會組織的認同感與獲得感亟待提升。

（二）統籌協調上的兩個基本關系亟待厘清

鑒于工會組織在新就業形態中的相關工作與其傳統工作既有交叉也有區別，加之目前理論研究與頂層設計都還處于探索階段，這很容易導致工會組織在新就業形態中相關工作的統籌協調出現問題，集中體現為兩個基本關系亟待厘清：

一是普遍與特殊的關系。集中體現為工會組織以往的工作理念、工作模式和工作機制等如何與新就業形態中工會組織的建會、勞動者入會、會籍管理、固定的工會組織與移動辦公和維權服務等有效對接，這些新問題新挑戰從頂層設計和各地探索來看，目前尚無明確對策。進言之，在新就業形態背景下，工會組織可能沒有變，而勞動者變了，工會組織如何根據新情況新要求開展工作是不能回避的問題，更不能簡單復制或者“穿新鞋、走老路”。

二是交叉和獨立的關系。工會組織現在面臨的不僅僅是新就業形態勞動者的入會等問題，還有靈活就業人員和八大群體，三者之間既有聯系也有區別。這種交叉性和獨立性使目前本來就很棘手的新就業形態勞動者入會等工作難上加難。

（三）具體工作上的兩大難題

價值導向的不足與基本關系的模糊，必然導致工會組織在新就業形態中具體工作困境重重，集中體現為兩大難題：

一是工會組織覆蓋難。一方面，新就業形態下工會組織建會入會等工作的主導力量主要還是自上而下，尤其是上級工會和黨政方面的推動，但卻容易忽略工會工作配套制度建設和會員意識的培養，不僅造成基層工會組織建立后運作機制不健全等問題，還容易忽略對建會企業、入會職工群眾的必要宣傳引導。筆者調研反復證明，在基層，如果企業領導對工會有較準確和正面的認識，則建會入會工作推進效果好；反之，則建會入會工作推進速度慢，甚至無法推進。

另一方面，新就業形態中工會會員資格不明確。在傳統勞動雇傭下，中國職工要具備兩個明確的屬性：一是以工資收入為主要生活來源，二是與用人單位建立了勞動關系。但在新就業形態下，平臺從業人員的收入來源多樣，可能包括多個平臺，難以明確其主要收入來源，并且難以證明該主要收入的工資屬性。同時，平臺從業人員在算法管理及“工作任務化”“工作合作化”等影響下，與平臺之間的用工關系模糊，很難界定平臺與平臺從業人員之間是否有勞動關系。盡管2021年7月16日人力資源和社會保障部等八部門聯合發布的《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號）提出了“不完全符合確立勞動關系情形”①人社部等八部門《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號）在一、規范用工，明確勞動者權益保障責任項下（二）明確：“符合確立勞動關系情形的，企業應當依法與勞動者訂立勞動合同。不完全符合確立勞動關系情形但企業對勞動者進行勞動管理（以下簡稱不完全符合確立勞動關系情形）的，指導企業與勞動者訂立書面協議，合理確定企業與勞動者的權利義務。個人依托平臺自主開展經營活動、從事自由職業等，按照民事法律調整雙方的權利義務。”，試圖在勞動關系與非勞動關系之間建立一個兼有二者特征的“中間類型勞動關系”即“不完全符合確立勞動關系情形”，但卻面臨更為突出的理論與實踐問題：既然有“不完全符合確立勞動關系情形”或“不完全勞動關系”，就有與之呼應的“完全符合確立勞動關系情形”或“完全勞動關系”，進而的問題是，“完全勞動關系”如何界定？或者說，什么是“完全”？什么是“不完全”？“完全”與“不完全”之間的界限是什么？可以說，這些理論爭議一直尚未形成普遍共識，前述人社部56號文提出的“不完全符合確立勞動關系情形”在當下面臨到底如何認定之困境就不足為奇了。實際上，勞動關系認定在我國一直是一個沒有很好解決的理論與實踐問題。在新就業形態背景下，勞動關系認定更加困難，特別是在勞動就業日益多元、碎片、混沌等情形下，勞動關系與非勞動關系之間往往呈現“你中有我、我中有你”的普遍現象，勞動關系與非勞動關系的認定只能是相對的。既然勞動關系與非勞動關系是相對的，在其間人為地增加“不完全符合確立勞動關系情形”，不僅沒有必要，而且會進一步轉移理論研究視線，不利于堅持制度建設應有的方向。

同時，修訂后的《中國工會章程》第一條規定：“凡在中國境內的企業、事業單位、機關和其他社會組織中，以工資收入為主要生活來源或者與用人單位建立勞動關系的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰、教育程度，承認工會章程，都可以加入工會為會員。”而新《工會法》第三條規定：“在中國境內的企業、事業單位、機關、社會組織中以工資收入為主要生活來源的勞動者，不分民族、種族、性別、職業、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權利。任何組織和個人不得阻撓和限制。工會適應企業組織形式、職工隊伍結構、勞動關系、就業形態等方面的發展變化，依法維護勞動者參加和組織工會的權利。”對比《中國工會章程》和新《工會法》，盡管后者把前者規定的“或者與用人單位建立勞動關系的體力勞動者和腦力勞動者”刪除，似乎要淡化勞動關系作為入會的條件，但對平臺是否是用人單位、平臺從業人員是否有工資收入、平臺從業人員是否是勞動者等問題，并未明確。實際上，對相關問題的討論在學界也未有分曉。比如，有學者認為，在“互聯網+”背景下的工會改革實踐已經體現了工會法語境下勞動者概念的擴大化，在浙江、重慶等地成立的貨車司機聯合工會，并不以貨車司機與平臺建立勞動關系為資格前提，貨車司機與平臺之間的關系多屬于松散或半松散的合作關系[8]（p72）。但也有學者認為，這些貨車司機大多數并未與企業簽訂勞動合同，未建立勞動關系，且收入來源是承運業務的運費，而非勞動合同下的勞動報酬，不符合入會的資格條件[9]（p47）。

在立法對入會條件規定不是很明確的背景下，以平臺經濟為代表的新就業形態的從業人員入會必然迷霧重重。值得一提的是，多年來，平臺經濟及其社會影響一直是學術界和社會爭論的一大焦點。平臺正在試圖利用社會立法的漏洞和模糊性得出一種規則，即它們的商業模式應該允許免除它們對為其工作的個人所應該承擔的所有社會責任。更有甚者，平臺也常常這樣標榜自己：它們是“集市”，而非公司。可以說，這些因素正在不斷放大工會組織在新就業形態中的覆蓋難題。正如有學者指出，吸納新就業形態勞動者入會，僅是職工維權和維穩的先導性步伐，是組織勞動者的基礎性動作，但入會的勞動者人數有限，真正能夠維護職工權益、穩定職工隊伍的機制遠未建立起來。一大根本原因在于，工會組織對新就業形態的調研不足，特別是對新就業形態的分類、特征等掌握不清楚，不能夠為國家勞動立法提供相應的理論和實踐支撐[10]（p82-98）。

二是工會組織工作難。在新就業形態中，平臺企業將碎片化的工作任務分派給網約勞動者各自獨立完成，同事之間缺乏工作協作，更少有面對面交流，分散化、原子化狀態更加突出，組織化難度更加明顯。同時，網約勞動者群體不僅普遍缺乏團結的自覺意識，而且缺少相互持續溝通的條件，缺失形成整體性利益共識的長效機制，甚至彼此之間還存在業務競爭[11]（p86）。基于新就業形態的這種特殊性，工會組織相關工作需要區別對待，開展針對性和實效性強的建會、入會和服務等工作。實際情況是，從2015年底全國總工會提出“互聯網+”行動計劃到當前的“智慧工會”，“互聯網+”豐富了工會的組織形式與工作內容，但離“工會要堅持以職工為中心的工作導向”的要求尚有明顯距離，“智慧工會”目前主要還停留在理念層面。這些因素使工會組織在新就業形態中開展具體工作時往往流于形式，或者是為了應對上級要求。

四、工會組織在新就業形態中高質量建設的對策

（一）價值導向上加強政治引領

習近平總書記在同全國總工會新一屆領導班子成員集體談話時發表重要講話并指出，我國工運事業是黨的事業的重要組成部分，工會工作是黨治國理政的一項經常性、基礎性工作。引導職工群眾聽黨話、跟黨走，鞏固黨執政的階級基礎和群眾基礎，是工會組織的政治責任。工會要堅持以職工為中心的工作導向，抓住職工群眾最關心最直接最現實的利益問題，認真履行維護職工合法權益、竭誠服務職工群眾的基本職責。習近平總書記的重要講話在價值導向上為工會組織在新就業形態中的各項工作指明了方向①《認真學習貫徹習近平總書記重要講話精神——新時代工運事業和工會工作的科學指南》，http://www.workercn.cn/41/201812/25/181225075514096.shtml，最后訪問時間：2022年8月10日。。

具體而言，一方面，工會組織要走出“為了廣覆蓋而廣覆蓋”的工作困境，要優先重視并強化對新就業形態勞動者的政治引領。建議全國總工會牽頭，對新就業形態勞動者的思想動態進行專門調研，在摸底基礎上，用生動活潑的典型案例，深刻詮釋習近平新時代中國特色社會主義思想和社會主義核心價值觀的強大生命力，把廣大新就業形態勞動者團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍①《中華全國總工會關于切實維護新就業形態勞動者勞動保障權益的意見》（總工發〔2021〕12號）明確指出，強化思想政治引領，切實履行好工會組織的政治責任，堅持不懈用習近平新時代中國特色社會主義思想教育引導新就業形態勞動者，增強他們對中國特色社會主義和社會主義核心價值觀的思想認同、情感認同，更加緊密地團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍。。另一方面，工會組織要始終立足于以職工為中心的工作導向。建議全國總工會牽頭組織，在目前系列新政的基礎上，精心謀劃，分類推進，進一步加強科學調研，精準摸底并把握新就業形態勞動者的普遍訴求，為更好回應新就業形態勞動者的新期待奠定堅實基礎，不斷提升其對工會組織的認同感與獲得感。

（二）統籌協調上厘清兩個基本關系

工會是集體勞動關系機制發揮作用的組織基礎，勞動者基于共同的利益訴求，組織或參與工會工作，形成團體力量并與用人單位協商，著力解決人力資源市場中勞資議價能力不平衡問題。有研究認為，“團體（community）”組織應有四個方面的特征：一是成員之間相互依賴；二是團體以實現成員需求為目標；三是成員心理或意識上的認同；四是成員對團體非短暫性的依附[12]（p12）。可以說，以物理空間工作場所為基礎的傳統工業化生產模式為工會組織提供了土壤。

同時也要看到，在以互聯網和平臺經濟等為代表的新就業形態中，工會組織工作不是獨立的，既與工會的傳統工作相關聯，也與工會在新就業形態中的工作有交叉。為避免重復建設并體現區別對待，不斷提升工會組織在新就業形態中的工作效能，工會組織在統籌協調上亟待厘清兩個基本關系。一是普遍與特殊的關系。工會組織在新就業形態中的各項工作既要堅持黨的領導和以職工為中心的工作導向，又要基于新就業形態的特殊性，特別要針對新就業形態“平臺+個人”的新用工模式、平臺從業人員分散且流動性強、工作原子化、管理算法化、關系模糊化等“新”的特征，著力研究新就業形態中的建會、入會、會籍管理、工會組織如何創新服務、工會組織之間聯動合作等突出問題，補齊制度“短板”。建議全國總工會牽頭并組織協調相關部門共同研究，在最近系列新政基礎上，既要填補制度“真空”，又要細化并制定操作性更強的指導性方案。二是交叉和獨立的關系。以職工之家建設為例，各級工會組織要思考新就業形態中職工之家與以往職工之家的交叉與獨立，特別是要思考新就業形態勞動者的新訴求如何在職工之家得到充分回應，而不是“新瓶裝老酒”。

（三）具體工作上破解兩大難題

一是破解工會組織覆蓋難之難題。一方面，工會組織要加強對平臺企業的宣傳和引導。面對新就業形態不斷興起發展，如果工會組織對這一規模越來越大的新就業群體敏感度不夠、重視程度不足，勢必面臨作用發揮不足的問題，又怎能更好體現其“政治性、先進性、群眾性”呢[13]（p58）？因此，面對工會組織在新就業形態中的覆蓋難題，無論是理論界，還是制度設計者，抑或工會組織本身，不能繼續“讓子彈多飛一會兒”，而要積極主動創新作為。進言之，工會組織在新就業形態中工作的開展要在堅持自上而下和黨政推動的基礎上，重視對平臺企業與新就業形態勞動者的宣傳和引導，在內容上突出工會組織對于平臺企業和新就業形態勞動者的切實意義、平臺企業承擔的企業社會責任、組建工會的法律責任和聽黨話、跟黨走的政治責任等。只有解決好了基層對工會組織的思想認識問題，才能最大限度地激發基層勞動者參與工會組織的自覺性、創新性與實效性。

另一方面，針對現有規定對新就業形態勞動者入會形成的法律障礙，在新《工會法》基礎上，強化最高人民法院司法解釋、典型案例等對平臺與用人單位關系、平臺從業人員工資收入界定等問題的規定和解釋，是一個比較現實的選擇。同時，要加強新就業形態勞動者入會的理論拓展。盡管中華全國總工會著力推進的以貨車司機為代表的八類群體入會行動體現了將傳統集體勞動權向非勞動關系群體擴張的趨勢[14]（p164），但集體勞動權何以超越勞動關系，需要在法理層面首先澄清。從歷史來看，集體勞動權伴隨著工會運動而逐步發展，往往與勞動者身份掛鉤。隨著勞動用工日益靈活多元，一些發達國家工會參與率不斷下降，引發集體勞動法衰落的危機。面對新形勢，如何重新定位集體勞動權，正成為一個世界性難題。出路在哪里？國際人權規范的發展將集體勞動權視為一種普適性基本人權，為工會組織向新就業形態拓展提供了理論支撐①聯合國《世界人權宣言》第23條第4款規定：“人人有維護其利益而組織和參加工會的權利。”《公民權利和政治權利國際公約》第22條規定：“人人有權享受與他人結社的自由，包括組織和參加工會以保護他的利益的權利。”國際勞工組織（ILO）在1998年通過的《關于工作中基本原則的權利宣言》中也明確將結社自由和有效承認集體談判的權利納入ILO的四項核心勞工標準范圍，無論成員國是否批準相關公約，都應遵守對該權利的保障。。正如歐洲社會權利委員會（European Committee of Social Rights，簡稱ECSR）于2018年12月12日對自雇者能否簽訂集體協議做出了裁定，并一針見血地指出，“決定性的判斷標準在于勞動的提供者和參與者之間是否存在力量的不平衡。如果勞動的提供者對于合同條件的內容沒有實質性影響力，那么他們就必須獲得通過集體談判平衡雙方力量的機會”。

基于上述，并考慮到新就業形態中平臺定位的模糊性、新就業形態勞動者與平臺之間用工關系的復雜性以及勞動法治理兼有的公共政策要求等因素，新《工會法》有關入會條件應及時調整為：淡化工資與勞動關系，突出有用人單位，即規定所有在工作中從屬于用人單位的勞動者都應享有入會的基本權利。這樣調整的主要好處是：不僅符合集體勞動權作為基本人權的法理要求，也避免了工資和勞動關系的界定難題，還對平臺企業具有更多包容性和激勵性，適應了從作坊到工廠到公司再到平臺的發展趨勢。同時，該種處理辦法在域外亦有先例。比如，美國西雅圖市議會于2015年12月通過法案，允許網約車司機組建工會，盡管其可能被認定為獨立承包人而非勞動者。在意大利、英國、奧地利、印度和一些非洲國家，平臺工作者已經加入工會。

二是破解工會組織工作難之難題。首先，工會組織要加大對新就業形態的理論和實踐研究，在新就業形態中的各項工作要“對癥下藥”。如果說破解覆蓋難是前提，那么，在解決建會和入會問題后，如何開展具體維權和服務工作，讓廣大新就業形態勞動者通過工會組織有獲得感并在社會主義現代化建設中迸發極大的正能量和生產力才是根本。因此，各級工會組織要強化對新就業形態的理論與實踐研究，在調研并精準把握新就業形態勞動者普遍訴求的基礎上，不斷豐富服務內容，對癥下藥，履行好維護職工合法權益并竭誠服務的基本職責。這應當是工會組織在新就業形態中所有工作的出發點和落腳點。

其次，工會組織要用好互聯網技術推進新就業形態中的工會建設。吸引新就業形態勞動者入會，是對工會組織和服務對象新的拓展，一定程度上也是對工會組織體系和制度機制的流程再造[15]。全國總工會印發的《全國工會網上工作綱要（2017—2020年）》提出:加強工會網絡信息化建設，是我國當前工會改革的一項重要任務。互聯網突破了物理空間限制，為分散的新就業形態從業人員的交流提供了便利。正如有學者指出，通過社交媒體等網絡平臺進行組織互聯，已成為新生代勞工群體組織的重要特點之一[16]（p32）。進言之，工會組織要利用互聯網新技術，整合各方面資源，通過網上建會、單獨建會、聯合建會、行業建會、區域建會等途徑，繼續擴大工會組織的覆蓋面②可資借鑒的經驗有：2018年1月，上海成立了全國首家網約送餐行業工會即上海市普陀區網約送餐行業工會聯合會。2018年10月，石家莊市財貿工會成立了全國首家市級網約送餐員行業工會聯合會。。同時，工會通過平臺個人賬號①每位平臺從業人員都以實名制建立個人賬號，該賬號具有電子化身份識別功能，能夠最大限度被用以聯系平臺從業人員并組織其參加工會。比如，上海市普陀區總工會與“餓了么”平臺聯合推出“蜂鳥騎手之家”官方微信，向送餐員發送入會邀請、宣傳工會服務等，為工會的組建提供了有效幫助。參見錢培堅：《外賣小哥，“娘家人”為你擋風遮雨》，《工人日報》2018年1月4日，第2版。、網上職工之家、網上溝通協調、網上服務等途徑，在豐富“智慧工會”內涵的同時，最大限度地克服新就業形態勞動者分散大、流動性強等工會組織開展工作面臨的系列難題。

再次，工會組織要重視對新就業形態勞動者的職業建設。各級工會組織要立足當下并著眼長遠，高度重視新就業形態勞動者的職業培訓，特別要重視對新就業形態勞動者在新技術與數字勞動等背景下結構性學習能力的培養，最大限度地提升新就業形態勞動者利用新技術充分就業與平等就業的能力，讓更多的新就業形態勞動者成為高技能勞動者，提高其在新就業形態中的議價能力，使工會組織在新就業形態中的相關工作與新就業形態勞動者高質量就業等工作相得益彰。在具體工作上，建議人社部牽頭，在2021年7月人社部等八部門指導意見基礎上，進一步研究并明確新就業形態勞動者職業培訓補貼條件、標準和優惠措施等，使該指導意見更具操作性。同時，要基于新就業形態發展趨勢，適時拓展新就業形態勞動者補貼類職業培訓內涵以及補貼類職業培訓目錄。

最后，工會組織要更加重視自身維權和服務能力建設。根據筆者近年來深入基層的調研發現，基層工會組織不僅對勞動法缺乏必要認知，對用人單位和勞動者相關權利義務沒有足夠清晰的概念，而且對集體協商不夠重視，甚至不會組織開展集體協商。這種局面亟待改善。需要指出的是，中國市場化勞動關系的形成，必然在其基本性質方面具有市場化雇傭關系的一般特征，諸如雇傭關系的經濟性、個別雇傭的從屬性、勞工團結的必然性、勞資沖突合作的同一性等[17]（p27）。同時，以平臺經濟為代表的新就業形態塑造了扁平結構、去權威化、雙向互動的新型管理理念[18]，勞資對立的集體勞動關系向勞資融合的共生性勞動關系轉變，這就需要以集體協商為突破口，通過集體協商的強化和創新，增強勞資雙方的深度理解與持續協作。主要措施有：人社、工會、工商聯等部門要建立專門合作機制，要創新建立集體協商的各種賽訓機制、實操機制、常態機制；要強化集體協商宣講，突出對集體協商意義和方法的宣講，要建立既有理論功底，又懂法律、懂國情，實踐能力強的宣講專家團隊；要根本改觀當前集體協商競賽中的各種形式主義和本本主義，既要注重技術層面的集體協商，更要重視價值層面的集體協商，要通過集體協商真正彰顯“全過程人民民主”在企業民主管理中的生動實踐，夯實并豐富勞資溝通機制、做實勞資信任基礎，提高勞資預判能力，拓展勞資共同解決問題能力，筑緊勞資利益和命運共同體等。

總之，新就業形態是時代的出題者，工會組織是答題者。工會組織在新就業形態中工作的高質量開展，需要工會組織的理論創新、制度創新和實踐創新。特別是從“十四五”時期我國勞動關系治理發展要求來看，工會組織在新就業形態中的改革創新既是發力點，也是突破點。工會組織需要在價值導向上加強政治引領，在統籌協調上厘清兩個基本關系，在具體工作上破解兩大難題，一體化高質量推進其在新就業形態中的各項工作，為工會組織更好適應新就業形態、更好地服務于職工、更好助推國家治理現代化提供理論準備、制度支撐和實踐經驗。