新時代國家開放大學內部治理結構的生態優化

□王連喜 藍文婷

近年來，隨著國家“探索開放大學建設模式”試點的成功和開放大學戰略轉型發展的不斷深入，研究開放大學治理結構已逐漸凸顯為新時代高等教育理論與政策、法律與制度研究中的一個關鍵問題。與普通高校相比，國家開放大學（The Open University of China，OUC）具有體系辦學的顯著特點和鮮明優勢，是一個體量龐大、覆蓋全國城鄉的辦學生態系統。因此，OUC 的治理結構要比一般普通高校復雜得多，涉及面也比普通高校更廣，研究OUC 內部治理結構具有重大的理論價值和深遠的現實意義。本文主要從“生態善治”的理念視角，揭示和界定開放大學治理結構的內涵，系統挖掘分析國外開放大學的治理模式和經驗，對OUC 的內部治理結構進行戰略思考和生態優化，以期對OUC 的綜合改革和戰略轉型發展有所裨益。

一、新時代國家開放大學治理的特色發展戰略定位

大學治理結構是現代大學制度中一個理論與實踐深度融合的核心問題。理論研究揭示，大學治理是利益相關者參與學校重大事務決策的結構和過程，主要包括治理結構和治理過程[1]。治理結構是協調內外利益相關者，降低代理成本，提高辦學效益的一系列基本制度安排[2]。從大學治理的關系結構和權力運行機制來看，大學治理結構一般分為外部治理結構和內部治理結構。大學外部治理結構主要涵蓋“政府、市場、大學”之間的關系結構，通過行使大學自主權以外的法律或制度層面的權力而形成的良性互動機制。大學內部治理結構則是指圍繞大學自主權而展開的通過大學內部管理體制、執行系統、民主參與等方式進行權力配置的運行機制[3]。從形式上看，大學治理結構是一種對大學進行頂層設計和實際管控的生態體系，其實質是大學決策、執行和監督權力的制度安排。大學通過對內外部關系的生態治理，使各利益相關者在責權利等諸方面相互制衡，互惠共生，從而實現大學內部高效運行和外部合作共贏的辯證統一。

OUC 是在我國推動全民學習、終身學習的新時代背景下誕生的新型高等學校，其治理結構的科學內涵不僅涉及學校內部的治理，而且還涉及與政府、社會和辦學體系之間的生態關系。我們把OUC治理結構定義為：科學有效協調OUC 內部（包括教學機構、學術機構和行政機構等）以及外部（包括政府、社會與開放大學辦學體系等）各利益相關者，形成深度價值理念認同、正式與非正式開放協作關系的制度安排。科學、合理地生態優化OUC 內部治理結構與功能，促使各利益相關者在責權利諸維度上相互制衡、互惠共生，從而實現中國特色開放大學生態圈的高質量發展。

有關開放大學治理結構的理論研究與政策調研在近十年間逐步深化，漸次達成初步共識，即：合理制定協同推進、互為表里、互為補益的開放大學改革發展生態圈。其中，一方面，理論研究對國家的開放教育政策研制起到一定的學術創新和理論支撐作用，譬如楊志堅主編的“世界開放大學案例研究叢書”和楊孝堂主編的“面向2035 開放教育研究叢書”對英國、美國、法國、印度、韓國、日本等國的開放大學治理進行了詳細的梳理分析，比較系統地研究了各國開放大學內部治理結構模式和基本特征及其對我國開放大學治理的啟示，為國家出臺相關開放大學治理政策提供創新理論依據。另一方面，國家層面和地方層面的開放大學辦學意見、綜合改革方案等諸多政策的制定與頒布，反過來有力地推動著開放教育理論創新，深化和豐富了開放教育理論內涵。相關政策文獻分析發現，黨和政府高度重視開放大學的改革發展，相繼出臺了指導開放大學治理的關鍵性政策文件，譬如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》《關于辦好開放大學的意見》（教職成〔2016〕2 號）《中國教育現代化2035》以及《國家開放大學綜合改革方案》（教職成〔2020〕6 號，以下簡稱“國開綜改方案”）先后明確提出完善中國特色現代大學制度和治理結構、制定和完善學校章程、落實和完善黨委領導下的校長負責制、推進教育治理體系和治理能力現代化等要求[4-7]。理論與政策互證研究發現，以上四個國家政策文件不僅吸收了近年來的開放教育理論成果，反過來又為新時代OUC 內部治理結構的生態優化指明了方向，提供了政策上的根本遵循。因此，新時代OUC 內部治理結構的生態優化問題，便凸顯為焦點性理論創新領域和實踐改革探索的戰略課題。史論比較發現，基于中央廣播電視大學而組建的OUC 及其辦學體系，不僅是中國當代高等教育改革的一個里程碑，而且深層拉動繼續教育領域改革，觸動新時代終身教育改革的痛點。在理論上可以明確給出這樣的界定：OUC 是教育部直屬的，以促進全民終身學習為使命、以現代信息技術為支撐、以“互聯網+”為特征、面向全國及全世界實施開放教育的新型高等學校。它的成立和內部治理結構生態優化，深層調整和優化著我國高等教育、繼續教育、職業教育、在線教育以及終身教育的變革理路。有鑒于此，OUC 治理結構必須自覺借鑒吸收國外開放大學的成功治理經驗，順應新時代中國特色社會主義教育管理體制改革的戰略定位，在與大社會生態圈的開放互動、相互滋養中，深層重構、系統優化中國特色開放大學治理結構生態圈，在治理倫理目標上實現從“生態善治”到“生態至善”。

二、國外知名開放大學內部治理結構模式解析

據不完全統計，目前世界上有120 多所獨立設置的開放大學，分布在世界上各個不同國家和地區，為當地民眾提供遠程教育學歷課程和非學歷課程的學習與培訓。國外開放大學主要包括國家開放大學、地方開放大學和開放大學聯盟三種類型，各國根據國內相關教育法律法規規制開放大學內部治理結構和管理運行機制。然而，鑒于各國開放大學運行的內外部環境差異較大，加之受到所在國家的政治經濟制度和高等教育管理體制的影響，國外開放大學的治理結構存有差異，進而形成了各具特色的治理模式。本文僅選取在世界上有代表性和重大影響力的英國開放大學、美國鳳凰城大學、法國遠程教育中心、日本開放大學和印度英迪拉·甘地國立開放大學，剖析和闡釋國外知名開放大學的內部治理現狀、特點和規律，以期對中國OUC 建構科學高效的內部治理結構有所裨益。

（一）英國開放大學

英國開放大學（Open University，OU）根據皇家特許狀成立于1969 年4 月23 日，其總部建在白金漢郡米爾頓·凱恩斯新城，是英國規模最大的大學，其治理結構采取的是一種典型的遠程教育管理運行機制，具有分層管理和共同治理的特征。建校初期樞密院頒發特許狀時任命的學校首任官員主要包括：名譽校長、名譽代校長、執行校長、司庫和秘書長，由上述官員負責依照章程架構大學的權力體制和組織結構（Privy Council，1969）[8]。OU 的校務委員會和學術評議會是學校的最高權力機構，學校采取學術行政兩權分離、分層管理的共同治理結構模式，各個機構之間擁有不同的權力范圍，職責互不重疊，在行使權力時各個機構相互制約、相互監督和相互聯系。

校務委員會負責大學發展戰略與決策，是開放大學重要的監管機構，主要負責保管和使用學校印章、學校財務收支和資產管理、以及與學術評議會權力不沖突前提下全面統籌管理大學事務并行使大學章程賦予的其他所有權力和責任。校務委員會成員共25 人，包括當然成員、校內代表和校外人員。校務委員會主席由名譽校長擔任，在其余校外成員中任命1 人為副主席，在主席缺席時主持校務會議（OUUK，2008a）[8]。在學校內部管理中，學術評議會與校務委員會并行，在二者權力不沖突前提下學術評議會負責大學的全部學術事務，例如教學和研究，規范學生的教育制度和監管學校的紀律制定等。學術評議會成員來自于校內，目前有105 名成員，由當然成員、選定成員、外聘輔導教師、學生代表和相關教學人員代表等組成，執行校長任評議會主席，學校秘書長擔任評議會秘書長（0UUK，2008c）[8]。在校務委員會和學術評議會之下，OU 還根據不同需要組建了60 多個常設委員會和分委員會，這些龐大的委員會體系保障了OU 的民主治理和科學決策。

（二）美國鳳凰城大學

鳳凰城大學（University of Phoenix，UPX）由約翰·斯珀林博士和他所擁有的阿波羅集團出資建立于1976 年，大學總部位于美國亞利桑那州鳳凰城市，是北美地區最大的私立學校，專門從事成人教育。目前，UPX 在美國及其他地區建立了近200 個校區和學習中心，擁有34.53 萬名學生。

在內部治理上，作為營利性大學，UPX 治理更接近于企業治理模式，采取科層式治理模式，實行理事會領導下的校長負責制。UPX 的理事會是學校的最高權力機構，理事會成員由大學校長、阿波羅集團的首席執行官、政府機構成員、現任公司總裁、民間組織成員和教授等11 人組成，其中外部成員6 人，阿波羅內部成員5 人[9]，由阿波羅集團公司任命。理事會主席由外部成員擔任，每年至少召開4 次會議。校長由理事會任命，是學校的最高行政長官，負責具體執行理事會的決策，制定學校的具體政策，擁有學校大部分日常事務的管理權力。此外，理事會還選舉出總裁或首席執行官，由他們組建管理團隊負責大學各個方面的經營。

UPX 的內部治理結構由行政和學術兩種平等的權力結構構成，采取學術行政兩權分開，互相滲透，各司其職的治理模式。學術權力主要由教授、校園主任、系主任、院長掌握；行政權力主要由負責商務和學校運營的管理人員掌握。UPX 支持在堅持學術標準和改善管理方式、提高管理效率之間的爭論與相互制衡，考慮到學校長期發展，往往不是從短期的經濟效益來考慮學術問題。但總體來說，由于采取科層式治理模式，UPX 治理模式的民主化程度較低，但治理的效率相對較高。

（三）法國國家遠程教育中心

法國國家遠程教育中心（Centre National d’Enseignment à Distance，CNED）成立于1939 年，隸屬法國國民教育部和高教與科研部，是專門從事遠程教育的公立教育機構，其總部位于法國維埃納省的省會普瓦捷市[10]。目前，CNED 在法國境內設有8個分中心，依據專業劃分開展不同的培訓工作。

在內部治理結構上CNED 采取集中型治理模式，實行理事會領導下的總長負責制。CNED 內設理事會，理事會是中心的最高權力機構，主要負責審議中心的重大活動安排，負責財務預算和報告的審定，理事會一般每年舉行兩次重要會議，研究CNED 的重大問題。理事會成員由18 名成員組成，其中，6 名為法國國家代表，6 名為業務主管部門的代表，6 名為CNED 內部產生的代表。理事會的組成充分體現了國家對它的宏觀管理、調控和約束。CNED 的總長由教育部直接任命，在理事會指導下負責決定CNED 發展的相關政策，引導機構變化，保證教育和培訓活動的正常運行，協調行政和財務運轉，同時，具有統領機構變化的職能和權力[9]。

（四）日本開放大學

日本開放大學（The Open University of Japan，OUJ）成立于1981 年，由日本文部科學省及內務和通信產業省資助建立，2004 年OUJ 法人化改革后，OUJ 成為獨立自主經營的法人實體。

在內部治理結構上，OUJ 的治理注重民主議事和集中管理理念，由原先的教授治校變為校長治校。OUJ 設有理事會，理事會由主席、董事和審計員組成，負責統籌管理學校行政工作，審議學校財政預算，制定學校發展規劃和規章制度，商討學部設置、教學科研和對外合作交流等學校重大辦學事務[11]。OUJ 除理事會外還設立咨詢委員會研究大學的決策和規劃發展，委員會成員一般由普通大學校長、教授和媒體、基金會、企業行業人士構成。校長由學部委員選舉產生，接受主席和理事會領導，是OUJ行政最高負責人，主要負責辦公事務部、財務、學術、廣播、媒體產品等行政工作[12]。教授會由各學部的教授組成，負責學校的學術工作。日本開放大學在國立大學法人化改革前，采取學術系統與行政系統分離模式，大學學部的教授權力較大。改革后，日本開放大學的行政權力不斷加強，尤其是作為法人代表的校長的權力大大加強，屬于學術系統的學部教授會的權力日趨削弱。

（五）印度英迪拉·甘地國立開放大學

印度是個歷史悠久的文明古國，在開放大學領域印度除了有英迪拉·甘地國立開放大學（Indira Gandhi National Open University，IGNOU）之外，還有13 所邦立開放大學，本文僅介紹和分析IGNOU的治理結構。

IGNOU 由印度議會通過立法成立于1985 年11 月，學校位于德里市，是印度遠程教育領域中最有權威性和代表性的院校機構。根據2021 年的統計數據，IGNOU 下設59 個地區中心，5 個地區分中心和1621 個學習中心，注冊學生已達400 多萬人。與其他印度中央大學一樣，印度現任總統為IGNOU的督學，校長由中央政府高級官員或全國著名學者擔任，副校長是IGNOU日常管理的最高決策者。根據《英迪拉·甘地國立開放大學法案》的相關規定，IGNOU 的內設機構主要包括管理委員會、學術委員會、計劃委員會、認證委員會、研究生院、財務委員會以及法令公布的其他權威機構，校長、副校長、處長、行政和財務官員是學校的主要管理人員。管理委員會是主要執行機構，由校長、副校長以及學院、行政管理、教學管理、技術部門的主要負責人及校外代表等14 人組成，負責審議和執行學校的重大決策。校長是IGNOU 的主要執行者。學術委員會為大學的主要學術機構，主要負責控制、維護和綜合管理大學內的學習、教育、評估和考試等標準。1991 年，為保證開放和遠程教育質量，英迪拉·甘地國立開放大學還建立了專門的遠程教育委員會。

從上述幾個典型國外開放大學的治理結構模式可以看出，雖然其內部治理結構各不相同，但一般通過專門立法、大學章程等形式來明確規制開放大學的內部治理結構，而且內部治理機構設立科學高效，大多設立了專門的行政權力機構和學術權力機構。我們升維鳥瞰透視國外知名開放大學的內部治理結構，可以概括提煉出四個主要共性特點和規律：一是學術權力和行政權力的治理保持相對的生態平衡，“兩條腿”的粗細、內力相對一致。二是治理體系和治理模式體現出現代化，強調治理的專業性和高效性的生態平衡。三是高度的價值認同，即在辦學方向、核心價值理念、人才培養目標和改革發展戰略重點等關鍵方面，具有高度的價值認同，把摩擦降到最低。四是治理的主體多元，政府、市場、社會、教師、學生等都通過一定的機制和制度安排，在核心價值理念的凝聚下以高度的主人翁責任感積極參與到大學的共治共建共享的生態治理之中。此外，由于各國的管理體制、文化傳統和思想意識等的不同，各國治理體制機制的內容差異較大，對大學利益相關者的利益體現也有很大不同。

三、國家開放大學內部治理結構的生態優化

在歷史與現實的交匯處，OUC 的現有內部治理結構基本構建完成。在基本面上，秉承了中央廣播電視大學的內部治理結構，即“統籌規劃、分級辦學、分級管理、分工合作”的體系辦學模式。這種內部治理結構的優勢在于容易擴大辦學規模，可以吸納更多利益相關者前來一起合作辦學。也正因此，它為國家和社會培養了1700 多萬個應用型人才，為推進我國高等教育大眾化進程做出了不可磨滅的貢獻。但是，這種傳統的內部治理結構也存在著先天性缺陷，缺乏高度的價值理念認同，面臨辦學體系支撐力弱化的危機，尚未進入自覺遵循開放教育規律辦學的境界，特別是在領導體制、治理標準和治理模式等方面，尚亟待深化改革和完善。為持續推進開放教育高質量發展，新時代OUC 應大力加強構建高質量開放教育生態圈的理論研究，同時深入貫徹落實《中國教育現代化2035》《關于辦好開放大學的意見》和“國開綜改方案”等國家教育政策文件精神，科學有效落地，精準施策。

從理論升維和實踐形態創新的融合視角看，新時代OUC 要主動服務科教興國、人才強國和鄉村振興等國家戰略，推進開放教育與職業教育融合發展，其治理結構理應在“生態善治”理念指導下進行全方位優化。其中，應著重在內部治理結構上發力，一方面，要自覺繼承發揚體系辦學優良傳統，同時，要深入宣傳和體認“敬學廣惠，有教無類”校訓，切實貫徹新發展理念，推動高質量發展，加強開放大學命運共同體建設力度。另一方面，則要自覺研究和遵循遠程開放教育辦學規律，尊重辦學組織體系運行的新特點，切實加強“一網一路一平臺”的建設進程和水平，進而完成好綜合改革方案中“四個平臺”的建設重任。在內部治理理論架構和生態優化措施上，建議新時代OUC 切實調整和改革其內部行政權力、學術權力和民主權力的職責權限，達成行政、學術和民主權力的相互制衡、相互并重、圓融共生，構筑以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為主體框架的權力生態結構。OUC 內部治理結構的生態優化的具體改革與生態優化實踐措施著力點建議如下：

（一）領導體制恪守正道，深層提升黨政領導力

OUC 是中央政府舉辦的公益性新型高等學校，由總部、分部、學院和學習中心等組成，直屬中華人民共和國教育部領導和管理。鑒于OUC 的體系辦學屬性，OUC 的管理體制、運行機制和決策機制既不同于公立高等院校，也不同于民辦高等院校。根據國開綜改方案規定，在《開放大學條例》和《國家開放大學章程》 中應明確OUC 在領導體制上實行黨委領導下的校長負責制，在立法和制度層面保證校長依法行使職權，建立健全黨委統一領導、黨政分工合作、協調運行的工作機制。為貫徹落實國開綜改方案要求，OUC 結合體系辦學特點，可借鑒OU 和IGNOU 的做法設立議事咨詢機構，比如設立由政府、教育主管部門、行業企業和辦學體系等代表組成的OUC 理事會，負責學校整體發展戰略的制定及重大事務的決策，加快制定規制開放大學的法律法規，盡早在立法層面明確OUC 在治理結構上實行黨委領導下的校長負責制。

（二）治理模式守正創新，行政權力和學術權力簇茂共生

建國后，我國高等教育管理體制主要學習“蘇聯模式”，大學的管理以行政權力為主，對學術權力重視不夠。大學內部管理基本采用上令下行的行政管理方式，學術權力的作用未得到充分有效發揮[13]。1998 年《高等教育法》頒布實施，在法律層面明確了高校辦學自主權和高校黨委、校長和學術委員會的職能，為大學依法自主辦學、自我約束以及協調好行政權力與學術權力關系奠定了立法基礎，破除了我國大學辦學無法可依、單靠政策指導工作的窘迫局面[14]。

OUC 的前身——中央廣播電視大學是面向全國開展現代遠程教育的教育部直屬高校，負責對廣播電視大學系統教學和教學管理進行統籌規劃、指導服務和評估監督。由于《廣播電視大學暫行規定》頒布在《高等教育法》之前，近34 年來一直沒有根據國家出臺相關教育法律而進行修訂，在中央廣播電視大學基礎上組建的OUC 內部管理體制和運行機制仍沿襲原先的規定，學校管理“機關化”色彩較為濃厚，行政權力偏強，學術權力偏弱，二者的力量對比懸殊較大，同時存在學術權力與行政權力界限模糊問題，影響學校的整體戰略轉型發展。

實際上，在開放大學內部，學術權力和行政權力是不可分割的有機部分，二者應相輔相成，不可厚此薄彼，一同為學校整體教育教學目標服務。為創建世界開放大學體系中富有中國特色的一流開放大學，提升OUC 學術水平和整體實力，建議借鑒國外開放大學的內部治理經驗，《國家開放大學章程》明確規定成立校務委員會和學術委員會，實行行政學術兩權分立，采取行政權力和學術權力并重互衡的治理模式。學術委員會是OUC 的最高學術權力機構，負責學校全部的教研和學術事務，對學校教學和科研質量負責，涉及學科專業建設、課程內容編制、教學過程實施監督、學習質量評價指導等；對學校科研水平負責，負責科研規劃、科研管理制度審定等。校務委員會是OUC 的重要議事決策機構，負責大學發展戰略與決策，負責整個辦學系統的建設與管理，負責學校財務收支和資產的經營管理等，全面行使OUC 章程賦予的其他職權。在權責明確的前提下，OUC 應當對這兩個委員會同等看待，實現行政和學術并重互衡的治理模式，而不應傾斜、偏廢或擠代。

（三）管理制度科學高效，實行“民主治校+教授治學”之制

“國開綜改方案”明確指出，改革國家開放大學辦學管理制度，參照新型高校依法依規自主辦學，基于實際需要，遵守精簡、效能原則，確定各部門內部機構設置和人員配備[7]。建設現代大學制度需要完善高校治理結構，注重資源的整合，黨委、行政、紀檢、監察、工會等部門相互協同工作，形成黨委領導、黨政共管、部門負責、教師參與的領導體制和工作機制，推行民主管理[15]。為貫徹落實國開綜改方案精神，實現創建一流開放大學的發展目標，建議OUC 應進一步理順校長治校、教授治學、民主管理的關系，充分保障校長、教授在學校管理、科學研究等方面的職權，在內部治理結構上實行“民主治校、教授治學”的管理體制。校長在治理好學校的同時，也參與治學；教授在搞好教學科研的同時也要治校，參加學校的重大決策研究。學校的行政事務和學術事務倡導民主管理，不光提倡“校長治校”“教授治學”，而是把兩者結合起來，并在兩者之間建立一種有效的生態制衡機制，從而提高學校管理水平和辦學質量。

（四）治理標準合理精準，踐行“統一治理+分工負責”深度融合

標準是科學治理的重要方法，是行簡政之道、革煩苛之弊、施公平之策的重要工具，在開放教育高質量發展過程中，開放大學治理標準化日益成為重要的抓手。“國開綜改方案”明確規定，在教育部領導下，學校統籌全國開放教育體系建設，指導和服務全國開放教育辦學業務，探索國家開放大學“集團化”辦學模式，優化體制機制，完善治理結構，推動治理體系和治理能力現代化[7]。為履行OUC 的統籌管理、指導和服務職責，提高辦學治理能力，建議在治理標準上踐行“統一治理、分工負責”的治理標準體系，在教學、科研、學習支持與社會服務等方面有統一的質量標準，在基礎設施、信息化、數字化學習資源和教師隊伍等方面有統一的建設標準，整個開放大學辦學體系通過科學設立治理標準，明確各自職責，保障OUC 穩步推進教育教學業務，為服務全民終身學習教育體系提供重要支撐和戰略保障。

綜上所述，大學治理是一項復雜而系統的工程，涉及到大學管理、決策和運行等方方面面，OUC治理尤為復雜。新時代我們應把握國外開放大學治理特點和經驗，結合OUC 綜合改革和高質量發展實際需要，在生態善治理念下科學合理互衡地設置OUC 內部治理結構，保障OUC 建設穩步持續推進而充滿生機活力，進而實現把OUC 建設成為世界一流開放大學，成為我國終身教育的重要平臺、在線教育的主要平臺和靈活教育的平臺、對外開放的平臺，服務全民終身學習，有力支撐技能型社會建設[16]。此外，還應積極適應我國終身學習、全民學習的新發展需要，立足OUC 綜合改革和戰略轉型發展現狀，在戰略上盡快加強《開放大學條例》和《國家開放大學章程》的研制出臺工作，創新治理體制機制，建立生態善治的大學內部治理結構，即實行黨委領導下的校長負責制，采取行政學術兩權分立，行政權力和學術權力并重互衡的治理模式，倡導“民主治校、教授治學”的管理體制，踐行“統一治理、分工負責”的治理標準體系，盡早實現建成一所讓人民滿意的世界一流開放大學。