發揮環保績效分級的引領作用推動鋼鐵行業高質量發展

范鐵軍

一、鋼鐵行業重污染天氣應對和環保績效分級工作沿革

自2013年以來，重污染天氣應急管理作為大氣污染防治的重要手段之一，在我國環境質量改善過程中發揮了巨大的作用。

2013年國務院發布《大氣污染防治行動計劃》，要求空氣質量未達到規定標準的城市應制定和完善重污染天氣應急預案，按不同污染等級確定企業限產停產措施。同年，環保部發布《關于加強重污染天氣應急管理工作的指導意見》（環辦〔2013〕106號）、《城市大氣重污染應急預案編制指南》（環辦函〔2013〕504號），確定了分級響應模式，要求分級落實強制性減排措施，主要包括工業企業停產、限產、限排措施等。

2014—2016年環境保護部先后發布了《關于加強重污染天氣應急預案編修工作的函》（環辦函〔2014〕1461號）、《關于做好重污染天氣應急預案修訂工作的函》（環辦應急函〔2016〕1260號），明確提出把不同級別減排力度分解細化至具體行業、具體大氣污染源。要首先把工藝水平落后、污染治理水平低、環境違法行為多發、未按期完成治污任務、超排放標準或超總量控制排放的大氣污染源納入應急減排范圍。明確不同行業、不同工藝流程的應急減排措施，實施“一廠一策”，避免按減排比例“一刀切”。

2017—2018年《大氣污染防治行動計劃》收官，《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》正式啟動，提出重點區域實施秋冬季重點行業錯峰生產，針對鋼鐵等高排放行業，制定錯峰生產方案，實施差別化管理。差別化錯峰生產首次在河北省唐山市開展了試點，唐山市聘請冶金工業規劃研究院對全市35家鋼鐵企業按百分制量化打分，將鋼鐵企業分為綠、黃、紅三類，實施了分類管理。

2019年7月生態環境部發布了《關于加強應急減排措施應對夯實應急減排措施的指導意見》（環辦大氣函〔2019〕648號），其附件《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南》首次建立了長流程鋼鐵行業績效分級指標體系，從污染治理技術等5個層面將鋼鐵行業分為A、B、C三級。同時，制定了不同級別預警期間的響應措施，通過限制燒結、球團、焦化、白灰及煉鐵等主要產污工序的生產負荷，實現污染物減排。文件中首次提出A級企業排放限值要全面達到超低排放水平。

2020年7月生態環境部發布了《重污染天氣重點行業應急減排措施制定技術指南》（環辦大氣函〔2019〕340號）（以下簡稱“340號文”），文件進一步細化了長流程鋼鐵企業績效分級標準，從有組織排放、無組織排放、監控監測水平、環境管理水平、運輸方式、運輸監管6個層面將鋼鐵行業分為A、B、B-、C、D五級，明確提出A、B級有組織排放、無組織排放應完成超低排放改造及評估監測。修改了應急響應措施，將原以高爐限產為中心措施，配套燒結、球團等工序限產的方式改為以控制轉爐爐數為中心措施，配套工序對應限產的方式。限產方式的改變，一是有效解決了企業高爐停產難度大的問題，提高了可操作性；二是通過控制粗鋼產量真正控制了企業的生產負荷及節奏，切實降低了污染物排放；三是降低核查難度及工作量，提升了核查效率。

2021年10月4日生態環境部辦公廳發布了《關于進一步規范重污染天氣應急減排措施的函》（環辦便函〔2021〕439號），進一步規范了企業劃分、數據存儲、減排措施等相關內容，進一步明確了鋼鐵企業評級要求。

縱觀我國重污染天氣應對政策中鋼鐵行業相關部分的演變，可以看出鋼鐵行業重污染應對制度是一個不斷完善的過程。隨著時間的推移，重污染天氣績效分級及應急響應的政策日趨完善，已形成了層次分明、科學合理的績效分級體系及應急減排制度，目的性、可操作性不斷增強，企業認可程度不斷提升，真正在重污染天氣期間成為了保護環境空氣質量、保衛人民健康的利劍。

二、重污染天氣應對工作取得的成果

自2013年以來，我國鋼鐵行業獲得了巨大發展，粗鋼產量從2013年的81313.89萬噸，增長至2020年的106476.7萬噸，漲幅達27.31%，其中京津冀地區鋼鐵產能占比30%。同時我國環境空氣質量得到明顯改善，2021年，全國339個城市優良天數比率平均為87.5%，同比上升0.5個百分點；PM2.5濃度平均為30微克/立方米，同比下降9.1%。全國平均霾日數21.3天，較2020年減少2.9天，較2016年減少16.6天；全國PM10、PM2.5平均濃度分別為54微克/立方米和30微克/立方米，較2020年分別降低3.6%、9.1%。京津冀周邊地區2020年PM2.5平均濃度較2013年下降51.87%；重度及以上污染天氣比例較2015年下降65%（見圖1、圖2）。

圖1 2013-2020年全國粗鋼產量及京津冀周邊地區PM2.5年平均值變化趨勢

圖2 2015-2020年全國粗鋼產量及京津冀周邊地區重度以上污染天數比例變化趨勢

近年來，鋼鐵行業污染物防治水平的快速提升，科學的重污染應對機制的有效運行，為區域環境空氣質量的改善做出巨大貢獻。首先持續推進超低排放改造，鋼鐵企業環保水平大幅提升。截至2022年7月5日，已有49家鋼企完成了超低排放改造和評估監測公示，其中28家完成了全過程超低排放改造，涉及粗鋼產能在1.7億噸左右；21家企業完成部分超低排放改造公示，涉及粗鋼產能約為1.3億噸。二是科學實施重污染天氣應對措施，通過差異化管理真正做到了環保水平高的企業多生產、少限產，有效避免了“劣幣驅除良幣”“鞭打快牛”等情況的出現，提升了企業進行環保升級改造的積極性。三是超低排放、績效分級指標，清晰明確地指出了鋼鐵企業正確的改造方向及改造內容，且改造評估標準統一，客觀上最大程度地保障了評判的公平性。

三、鋼鐵行業重污染天氣應急管理和環保績效分級工作存在的問題

（一）績效分級難度大，評估全面性和專業性有待加強

鋼鐵工業是流程工業，包含焦化、燒結、球團、煉鐵、煉鋼、白灰、軋鋼、發電等多個工序。而超低排放是全球范圍內標準要求最嚴、覆蓋范圍最廣、執行難度最大的行業廢氣治理要求，對評估人員綜合素質要求較高。鋼鐵行業環保績效分級工作評估人員不僅要求熟悉鋼鐵行業生產流程及特點，還需了解不同廢氣處理工藝的基本原理、掌握數十項行業相關標準、規范要求，更需前期進行大量的準備工作，否則在現場評估時極易“走馬觀花”“以管窺豹”，難以全面掌握企業的實際情況，致使評級結果來源于既有印象或資料，不能準確提供績效分級結果，從而使資金投入大、環保水平高的企業“吃虧”。這不僅不能在重污染天氣期間起到切實減少污染物排放量、削峰降速的作用，還會嚴重打擊企業改造的積極性，違背差異化管控的初衷。

（二）非重污染天氣期間管控過于頻繁

重污染天氣應急管控作為空氣質量保障的殺手锏，近年來有被濫用的現象。比如，有的地方在國家管控要求之上采取進一步的強化管控措施，或在未達到啟動重污染天氣預警條件時頻繁采取日常管控。個別地區一年內日常管控次數多達數十次，管控時間長達上百天，嚴重影響企業生產節奏。鋼鐵生產流程長、工序多，如果頻繁停限產，看起來是精準管控，實際上是打亂了鋼鐵企業正常生產節奏，不僅導致能耗增加、物料倒運增加、設備生產效率降低，還導致治理設施運行不正常，故障頻發等問題，不但減排的效果有限，還會引發負面的社會輿論。

（三）差異化不明顯、管控落實不到位

差異化管控是落實“科學治污、精準治污”的有力抓手，是鼓勵企業創先爭優的有力舉措。但個別地區在落實差異化管控政策時，雖然對不同環保水平的企業也采取了差異化的管控措施，但是差別化不明顯；甚至在政策執行過程中，還會通過優惠政策放松對低級別企業的監管，最終形成了變相的“一刀切”。該現象不僅嚴重影響了治理水平及管理水平較高企業的積極性，助長了水平差的企業的“僥幸”心理，更重要的是可能對政府公信力造成一定的負面影響。

（四）管控思路未能與時俱進

目前，各地對鋼鐵企業的管控仍是以燒結、球團裝備為主要對象。在尚未開展超低排放改造的區域，燒結工序顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例占全廠排放比例的60%以上，該方式有其一定的適用性。但隨著超低排放的深入進行，鋼鐵企業各工序的污染物排放比重也發生了變化。據初步測算，完成超低排放改造的企業其燒結工序顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例已降至30%以下，而煉鐵、煉鋼、軋鋼工序的排放比重上升，其中煉鐵、煉鋼、軋鋼工序顆粒物排放量約占全部排放量的50%以上，煉鐵及軋鋼工序二氧化硫、氮氧化物排放量占全部排放量的30%、50%左右。因此，仍以燒結工序為管控重點實質上并未真正抓住企業的排污特點，導致減排效果“事倍功半”。特別是近年來出現的針對燒結設備的長周期、短時間、多頻次的管控行為，雖短期內對污染物減排確起到一定效果，但整體看“弊大于利”，主要原因包括：一是企業后續工序的生產負荷并非一定同步降低，減排效果大打折扣；二是因主體裝備、治理設施的頻繁啟停大大增加了設備故障率（某企業2021年設備故障率是正常生產情況下的3倍以上）；三是企業從保障生產平衡等方面考慮，在非管控期間會大量備料，生產負荷大幅提升，甚至遠超出設計指標，但治理設施能力卻無法與之匹配，造成污染物排放量增加或數據失真。

（五）缺乏長效監管機制

“340號”文提出實施企業績效評級動態管理，實時記錄和更新企業績效評級結果，并于每年9月底和12月底前同步調整重污染天氣應急減排清單。因鋼鐵企業生產工序多，工藝相對復雜，評估、評級僅能代表企業即時水平，無法反映企業長期生產的情況。雖然鋼鐵企業A、B級已與超低排放評估監測相關聯，但超低排放評估周期僅為1個月（清潔運輸3個月），從各級生態環境管理部門幫扶檢查的情況看，問題大多出現在完成評估監測之后。此外，各地均按照文件要求減少了對A級企業的監督檢查頻次，但在工作中發現部分企業存在創A成功后放松要求，環保意識、環保管理、環保治理水平下降的情況。從上述問題可以看出，目前鋼鐵企業缺乏在超低排放、績效分級方面自證清白的手段及能力，動態調整基本依靠績效分級工作期間評估專家短期現場判斷或各級政府監督幫扶檢查工作中暴露的問題。

四、相關建議

（一）注重長期穩定性，杜絕突擊評級

鑒于鋼鐵行業的復雜性及鋼鐵企業績效分級工作量巨大，再加上每年績效分級工作周期較短，建議在對鋼鐵企業評級時應盡量避免僅依據評級時的現場情況和數據，而應該充分利用超低排放評估監測的成果，通過企業建設的監測監控體系，基于上一年度或至少半年以上的有組織排放、無組織排放、清潔運輸數據進行全面評估。同時，建議地區在進行評估工作時選擇有實力、有經驗的第三方機構協助，并給予評估單位（人員）充足的時間，保障工作取得實效。

（二）進一步規范管控要求

建議一是盡可能減少非重污染天氣預警頻繁管控、隨意管控、“一刀切”式管控；二是當確需進行重污染天氣以外的管控時，鼓勵地方政府根據污染物排放特點、環境空氣質量改善情況提前科學制定重污染天氣外的管控要求，但宜明確管控對象、嚴格控制管控時間及管控頻次，并根據環境質量情況逐年調整。

（三）及時調整日常管控策略，實現精準管控

日常管控應根據各自區域企業的環保水平“因地施策”。建議各區域結合鋼鐵企業超低排放改造進展，及時調整管控策略。對于超低排放已大范圍深入開展的重點區域，建議拋棄傳統的管控燒結工序的思路，按照目前重污染天氣應急減排思路開展工作，管控以限制煉鋼工序生產負荷為中心、其他工序同步削減負荷的方式進行，通過全工序生產負荷的降低實現污染物減排的目標。

（四）嚴格落實差異化管控措施

建議嚴格按照績效分級結果落實減排措施，一般情況下任何優惠政策均不可用于重污染天氣期間，特殊情況如軍工生產、民生保障等生產確不可中斷的企業應嚴格落實“340號”文不低于B級標準的要求。

建議地方政府提前謀劃替代熱源工作。同時建議各企業參照國內先進企業模式，制定余熱利用提升方案，積極推動余熱利用范圍，充分發揮煙氣、蒸汽乏汽、循環水、輻射熱等熱源換熱能力，提升噸鋼供熱面積。

（五）建立長效機制，增強企業自證守法能力

一是建議參照排污許可制度，出臺超低排放常態化管理機制，企業按年度將生產組織、原輔燃料消耗、產品產量、有組織排放源達標情況、治理設施運行情況、在線監測設施運維情況、無組織治理設施運行情況、無組織排放重點環節運行治理效果、清潔運輸比例等上傳報送生態環境管理部門，作為企業自證清白的手段；二是建立超低排放、A級企業“回頭看”機制，對已完成超低排放的企業、A級企業進行定期再評估，評估不滿足要求的企業隨時進行降級調整；三是完善監督管理機制，提高違法（規）成本，將超低排放評估、績效分級工作中弄虛作假的企業及第三方機構納入黑名單。