人民法院司法公信力評估體系構(gòu)建

崔丹妮,王 姝(.中共中央黨校(國家行政學(xué)院)，北京 0009;.中國社會科學(xué)院研究生院，北京 000)

引言

十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出“保證公正司法，提高司法公信力”[注]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].(2014-10-23).[2020-06-01].http://www.gov.cn/zhengce/2014-10/28/content_2771946.htm.，把司法公信力建設(shè)提升到前所未有的高度。在2021年全面鋪開的全國政法隊伍教育整頓中，“執(zhí)法司法公信力進一步提升”也是四項基本目標(biāo)之一。既然是“提升”就蘊含對司法公信力水平高低的判斷，就涉及衡量和評估司法公信力的問題。但從當(dāng)前的司法公信力評估體系來看，其在功效定位、制度設(shè)計、指標(biāo)設(shè)置上都存在一定的缺失。因此，從頂層設(shè)計的角度構(gòu)建一套科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)完整、簡便易行的司法公信力評估體系，確保其評估結(jié)果能夠反映各地司法公信力的真實水平與發(fā)展態(tài)勢，兼顧呈現(xiàn)各地的差異化特征，才能真正地實現(xiàn)其把脈改革方向、診斷改革問題的定位功能價值。

一、基石：司法公信力的界定與辨析

“如果評價主題沒有一個成熟的概念框架，那么針對該評價主題的綜合評價指標(biāo)，其有效性與合理性就難以保證。”[注]張明倩. 多指標(biāo)綜合評價質(zhì)量的評估方法與實踐[M].上海:上海人民出版社,2017.17.設(shè)計和構(gòu)建司法公信力評估體系的方法之一，是通過對其語義內(nèi)涵、邏輯結(jié)構(gòu)的研究，來確定評估的指標(biāo)設(shè)計導(dǎo)向。

(一)司法公信力的概念界定

對于司法公信力的概念和內(nèi)涵，目前學(xué)界并無統(tǒng)一的認識。有的學(xué)者從權(quán)力運行的角度出發(fā)，認為司法公信力是“作為司法機關(guān)依法行使司法權(quán)的客觀表現(xiàn)，體現(xiàn)的是人民群眾對裁判過程和裁判結(jié)果的充分信賴、尊重和高度認同”[注]崔亞東. 司法公信力指數(shù)的探索與建立[J]. 中國應(yīng)用法學(xué),2017,(3):20.。有的學(xué)者從司法公信力詞語本身出發(fā)，認為其核心和關(guān)鍵就在于“信”字，“它反映的是社會公眾對于司法的信賴程度，而這種信賴程度的高低來源和取決于社會公眾主觀上的感受和認知。”[注]孟祥沛. 司法公信力的本質(zhì)屬性及其對評估指標(biāo)的影響[J]. 政治與法律,2021,(12):84.有的學(xué)者從產(chǎn)生方式上分析，認為司法公信力是社會公眾對司法制度以及在該司法制度下的法官履行其審判職責(zé)的信心與信任的程度，是自發(fā)產(chǎn)生的一種信任、信賴和信心之情結(jié)，無需任何外在的強力推動而產(chǎn)生[注]畢玉謙. 司法公信力建構(gòu)的本源[J].中國國情國力,2016,(11):9-11.。還有學(xué)者在分析司法和司法權(quán)演化及公信力內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，認為司法公信力既包括“司法權(quán)在其自在運行的過程中獲得公眾信任的資格和能力，也包括社會組織、民眾對司法行為的主觀評價或價值判斷，是司法與公眾之間的動態(tài)、均衡的信任交往與相互評價”[注]關(guān)玫. 司法公信力研究[D]. 長春：吉林大學(xué)博士論文,2005,34.。這些觀點從不同角度揭示出了司法公信力的屬性，即客觀性、主觀性、自發(fā)性和交互性。

但如果從評估和提升司法公信力水平的角度來看，本文更認同“司法公信力具有雙重維度”[注]關(guān)玫. 司法公信力研究[D]. 長春：吉林大學(xué)博士論文,2005,34.的觀點。這是由于在前述概念的指引下，僅設(shè)計對司法權(quán)的客觀表現(xiàn)或是社會公眾的主觀感受、信任程度的評估體系，容易形成單一評價，導(dǎo)致評估結(jié)果的片面性。此外，司法公信力還應(yīng)當(dāng)具有權(quán)威性。作為行使公權(quán)力的司法機關(guān)，在行權(quán)過程中需要為行為負責(zé)并接受社會公眾質(zhì)詢，以此形成公共權(quán)威和社會系統(tǒng)信任，即實現(xiàn)“公信”。

因此，司法公信力其外化表現(xiàn)為司法機關(guān)與公眾之間的互動認知關(guān)系。一方面，司法機關(guān)通過依法行權(quán)、為行為負責(zé)并接受質(zhì)詢，以己之力來取得公眾普遍地信任，體現(xiàn)司法權(quán)威；另一方面，社會公眾對司法主體、司法過程和裁判結(jié)果發(fā)自內(nèi)心地認可、尊重和服從，促使司法權(quán)良性運行，實現(xiàn)法律權(quán)威。簡而言之，從整體上看，司法公信力是社會公眾對司法機關(guān)所作出的司法活動“普遍地信任與自愿地服從”的程度，是集體理性的判斷評估。

(二)司法公信力的評估維度

從前述的定義來看，司法公信力的核心是司法機關(guān)使社會公眾信任服從的能力，那么就可以從司法機關(guān)和社會公眾兩個主體角度，評估司法公信力的水平：一是司法機關(guān)，也就是本文中的法院，它實現(xiàn)司法公正、回應(yīng)公眾期待和取得公眾信任的客觀能力；二是公眾對司法公正的主觀評估評價和對裁決結(jié)果的理性服從程度。取得公眾信任的有效方法是提升司法透明度、提高司法滿意度、擴大司法影響力、增強司法廉潔性；令社會公眾服從的核心是確保司法公正性，即不斷提升案件的質(zhì)與效。同時，在設(shè)計體系時，需要結(jié)合司法公信力的本質(zhì)屬性，將主觀評價與客觀評估相統(tǒng)一。

(三)司法公信力的評估邏輯

司法公信力的高低固然與司法機關(guān)的客觀表現(xiàn)有著密切聯(lián)系，但其決定性因素仍是社會公眾對司法主體、司法過程和司法裁判的主觀感知和判斷評估，即社會公眾是否愿意在行為上給予司法“普遍地信任與自愿地服從”。所以，在“司法機關(guān)—社會公眾—司法公信力”之間存在四種邏輯關(guān)聯(lián)。(見表1)

表1 “司法機關(guān)—社會公眾—司法公信力”之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)[注]周赟. 司法公信力三題[J].社會科學(xué)動態(tài)，2017,(1):107-111.

摸清“司法機關(guān)—社會公眾—司法公信力”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與變化趨勢，既有助于尋找到提升司法公信力的有效途徑，也有助于結(jié)合不同目標(biāo)導(dǎo)向，科學(xué)設(shè)定司法公信力的評估指標(biāo)體系。基于三者的密切關(guān)聯(lián)，社會公眾必須作為核心評估主體；其對司法機關(guān)客觀能力的滿意和服從程度也必須作為設(shè)置指標(biāo)的核心考量因素。考慮到司法機關(guān)狹義上可僅指法院，故本文圍繞法院司法公信力展開，探討評估體系的路徑選擇、基本原則等，并重點關(guān)注指標(biāo)選取。

二、 回顧：司法公信力評估體系研究進程

(一)域外司法評估研究

國外開展司法評估指標(biāo)體系的時間較早，研究更加成熟，影響更加廣泛，具有借鑒意義。本文對三種典型的司法評估體系展開了分析，其共性特征為：第一，在設(shè)計框架上，均借鑒了層次分析法，將評估目的轉(zhuǎn)化為多層次的指標(biāo)體系。第二，在指標(biāo)構(gòu)成上，均采用主客觀指標(biāo)相結(jié)合，回歸到司法公信力的邏輯要素上，兼顧公眾對司法的主觀評估，強調(diào)公正公平、程序保障、司法效率、公眾信任等。第三，在評估主體上，均采用多元化的評估主體。第四，在評估方式上，既有外部的滿意度調(diào)查，又有法院內(nèi)部的自我評估。(見表2)

表2 三種典型的司法評估指標(biāo)體系[注]孫笑俠. 用什么來評估司法——司法評估“法理要素”簡論暨問卷調(diào)查數(shù)據(jù)展示[J].中國法律評論，2019,(4):163-179.董皞，向明華. 美國司法改革評價指標(biāo)體系介評 [J].國家檢察官學(xué)院學(xué)報，2015,(3):27-34.林娜編譯.“卓越法院”的國家評價標(biāo)準(zhǔn)(上)[N].人民法院報，2013-03-01(008).于秀艷，趙荔.美國“五好法院”的標(biāo)準(zhǔn)與考評[EB/OL](2002-11-11)[2020-06-01]. https://www.chinacourt.org/article/detail/2002/11/id/19338.shtml.

(二)國內(nèi)司法公信力指標(biāo)評估體系研究

1.主要類型

黨的十八大以來，作為司法改革的主力軍，伴隨著改革的縱深推進，各地法院不斷強化對司法公信力評估體系的研究，并將其結(jié)果作為評估改革成效的試金石，并且在指標(biāo)選取上，基本涵蓋了法院建設(shè)、審判質(zhì)效、綜合管理的諸多方面，目的是開展全方位的司法公信力評估。從調(diào)查實施主體與開展地域范圍上可將司法公信力評估分為四種類型(見表3)：

表3 四種司法公信力評估類型[注]畢玉謙. 司法公信力研究[M].北京：中國法制出版社出版，2009-02. 406.《中國司法透明度指數(shù)報告(2018)》發(fā)布廣州中院奪冠[EB/OL].法制日報.(2019-03-29)[2020-06-01].http://www.sanqin.com/2019-03/29/content_413805.html.全省首份！臺州發(fā)布司法公信力第三方評估報告[EB/OL]. 浙江日報.(2018-01-04)[2020-06-01]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1588593048655874790&wfr=spider&for=pc.中國司法綜合指數(shù)測試版演示暨研討會在我校召開 [EB/OL]. 廣州大學(xué)新聞網(wǎng).(2017-05-26)[2020-06-01]. http://news.gzhu.edu.cn/info/1002/11907.htm.

2.發(fā)展特征

本文整理歸納了2007年至2018年國內(nèi)6家法院開展司法公信力評估的情況并歸納出四個特征(見表4)：

一是評估目標(biāo)轉(zhuǎn)變。評估目標(biāo)上，從透析司法供給與公眾需求不平衡的根本原因、提出法院司法公信力的建設(shè)路徑向監(jiān)測司法運行狀況、檢驗司改成效、全面推進依法治國重大方針轉(zhuǎn)變。司法公信力是法律公正與權(quán)威的外部表征，也是法治得以運行的必要條件。“在全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局下，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，司法公信力建設(shè)被提升到了前所未有的高度。”[注]浙江省余姚市人民法院課題組. 關(guān)于人民法院司法公信力的調(diào)研報告 [J].人民司法,2013,(5):4-7.

二是評估方法融合。評估方法上，從單純外部評估或客觀數(shù)據(jù)評估向主客觀評估相結(jié)合轉(zhuǎn)變。2007年四川高院開展司法公信力調(diào)查，采用的方式還是以單一的主觀評估，從社會公眾的主觀視角，評價法院司法公信力的程度與高低，答案本身就帶有濃重的主觀色彩，容易片面武斷。2013年江西高院開展法院司法公信現(xiàn)狀的實證分析，盡管包括法官自我評價、當(dāng)事人反映和社會公眾認知等主觀部分，但仍是以案件質(zhì)效的客觀數(shù)據(jù)為核心和重點。同年天津一中院構(gòu)建的司法公信力評估體系則是將法院自我評價與外部主體評價有機結(jié)合，推進了司法公信力的量化研究。

三是評估領(lǐng)域延伸。評估領(lǐng)域上，從案件質(zhì)量、隊伍建設(shè)、司法公正等法院工作的基本維度向司法公開、人權(quán)保障、機制建設(shè)、職業(yè)尊容等司改重點領(lǐng)域延伸。從二級指標(biāo)來看，法院對于司法公信力概念的理解并不統(tǒng)一，設(shè)計的指標(biāo)項目差異較大，側(cè)重點各有不同，但從三級指標(biāo)看，早期的司法公信力的調(diào)查重點和指標(biāo)大多數(shù)由最高法院制定的31項案件質(zhì)量評估指標(biāo)和各地高院出臺的、大同小異的法院績效考核指標(biāo)延伸而來。隨著司改的不斷深化，其又融入了法治建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，如人權(quán)保障、信仰品德、服務(wù)民主等，形成了相對完整的綜合指標(biāo)體系。司法公信力的內(nèi)涵和外延得到了豐富和拓展。

四是評估主體多元。評估主體上，從司法機關(guān)自行主導(dǎo)實施向委托第三方機構(gòu)調(diào)查或合作評估轉(zhuǎn)變。如前所述，社會公眾應(yīng)當(dāng)是司法公信力的核心評估主體，但普通民眾的個體分散性以及信息不對稱，決定其行使評價權(quán)利時往往“被動”，并需要借助一定的媒介，即法院或中立的第三方機構(gòu)。如果采用量化指標(biāo)進行綜合態(tài)勢分析，就需要法院提供最基礎(chǔ)、最原始的審判質(zhì)效數(shù)據(jù)，但這多被視為審判秘密，具有非公開性，一旦缺少法院的支持，第三方機構(gòu)根本無法獨立地推進司法公信力“指標(biāo)設(shè)計—調(diào)查實施—評估分析—調(diào)整推廣”的全流程，而法院對于全然的外部評估也存在一定的排斥態(tài)度與不認可。因此，為增強評估結(jié)果公正性和客觀性，避免出現(xiàn)不必要的偏差，法院在開展司法公信力評估時傾向于委托或與外部主體合作，即由高校、研究機構(gòu)或調(diào)查公司對社會公眾進行調(diào)查。盡管這還不是真正意義上的“第三方獨立評估”，但卻是開展司法公信力評估最可行路徑。

表4 6家法院司法公信力評估體系情況表[注]〔12〕四川省高級人民法院課題組． 人民法院司法公信力調(diào)查報告[J]． 法律適用，2007，( 4) : 38 - 41．〔13〕江西省高級人民法院課題組．人民法院司法公信力現(xiàn)狀的實證研究[J]． 中國法學(xué)，2014，( 2) : 92 - 107．〔14〕浙江省余姚市人民法院課題組． 關(guān)于人民法院司法公信力的調(diào)研報告[J]． 人民司法，2013，( 5) : 4 - 7．〔15〕天津市第二中級人民法院課題組． 從粗放到系統(tǒng): 論司法公信力評估體系的構(gòu)建[J]． 法律適用，2013，( 1) : 19 - 23．〔16〕崔亞東． 司法公信力指數(shù)的探索與建立[J]． 中國應(yīng)用法學(xué)． 2017，( 3) : 20 - 35．〔17〕海淀法院課題組． 關(guān)于構(gòu)建司法公信力評估指標(biāo)體系的調(diào)研報告[J]． 法律適用，2018，( 14) : 89 - 105．〔18〕水平性評估著眼于被評價者的現(xiàn)實狀態(tài)，注重分析被評價者的優(yōu)勢和不足，突出評價的結(jié)果并強調(diào)評價主體的外部性。參見〔19〕高志剛． 司法制度評價體系研究[M]． 上海: 上海人民出版社，2018． 110．影響評估，也稱為結(jié)果評價或結(jié)果評估，評價在一定社會環(huán)境中項目產(chǎn)生了哪些預(yù)先設(shè)想的對環(huán)境的改進，其基本目標(biāo)時對某項干預(yù)活動的凈效果進行估計。[美]彼得·羅希等． 項目評估方法與技術(shù)( 第六版) [M]． 邱澤奇等譯． 北京: 華夏出版社，2002． 51．

三、 檢視：當(dāng)前司法公信力評估體系存在的問題

(一)頂層設(shè)計有缺失

盡管各地法院相繼構(gòu)建了司法公信力評估體系，并不斷創(chuàng)新，將多元化、區(qū)域化的司法特點融入其中，提供了寶貴的實踐經(jīng)驗，但不可否認的是，突出的個性化特色化的指標(biāo)設(shè)計阻止了各地法院司法公信力評估結(jié)果的同態(tài)比較。其評估結(jié)果僅能反映出本地司法公信力的現(xiàn)狀，不具有橫向的可比性，既不利于法院相互學(xué)習(xí)和比較借鑒，也不利于國家公信力建設(shè)的整體推進。在對司法公信力的量化實踐中，缺少全國普適的指標(biāo)體系作為基礎(chǔ)指導(dǎo)和比較基準(zhǔn)，降低了司法公信力評估的激勵與鞭策功能。

(二)價值定位不準(zhǔn)確

司法公信力評估多被定義為水平性評估[注]水平性評估著眼于被評價者的現(xiàn)實狀態(tài)，注重分析被評價者的優(yōu)勢和不足，突出評價的結(jié)果并強調(diào)評價主體的外部性。參見高志剛. 司法制度評價體系研究[M].上海:上海人民出版社,2018.110.與影響性評估[注]影響評估，也稱為結(jié)果評價或結(jié)果評估，評價在一定社會環(huán)境中項目產(chǎn)生了哪些預(yù)先設(shè)想的對環(huán)境的改進，其基本目標(biāo)時對某項干預(yù)活動的凈效果進行估計。[美]彼得·羅希等. 項目評估方法與技術(shù)(第六版)[M].邱澤奇等譯.北京：華夏出版社,2002.51.。但實際上，社會公眾對司法狀態(tài)的測量和檢驗，往往局限于抽樣主體對現(xiàn)有司法制度運作與效果的主觀性和體驗性衡量，缺少對司法價值和司法職能定位的深層次研究和價值判斷，而且，其作為結(jié)果評估，一般僅用于服務(wù)法院管理，為法院改進工作提供“參考”。前文的6家法院對于評估結(jié)果如何運用都沒有公示，這種運用手段的欠缺和運用結(jié)果的不透明都會直接制約其指引性作用的發(fā)揮，讓評估流于形式。十八大報告確定的目標(biāo)層級系“人民民主—依法治國—司法公信力”，習(xí)近平法治思想也對“以人民為中心”和“依法治國”加以強調(diào)，因此其評估體系必須緊緊圍繞人民民主和依法治國展開。這就要求對司法公信力評估重新價值定位，將社會公眾滿意程度和服從程度與法院“回歸司法本位、體現(xiàn)司法價值”銜接；其評估結(jié)果也不能僅用于行政和審判管理，而是要真正用于把脈問診，用于新時代中國特色社會主義法治建設(shè)，并且結(jié)果運用必須公開透明、接受監(jiān)督。

(三)評估重點不突出

如前所述，建立一個相對成熟的評估體系，先要有一個較為成熟的概念框架確保其有效性與合理性。但受到政府績效評估思維的影響，前文的6家法院在設(shè)計司法公信力評估體系時，對概念框架梳理和邏輯體系論證的不多，而是更注重捕捉法院工作的每一個細節(jié)，全方位凸顯司改的效果，因而，指標(biāo)體系又大又全、繁冗復(fù)雜，重點不突出，可操作性不強，淹沒司法公信力的核心要義。

(四)指標(biāo)設(shè)置不平衡

第一，指標(biāo)設(shè)置時僅關(guān)注到“客觀數(shù)據(jù)系統(tǒng)提取”和“主觀外部評估”等評估方式的轉(zhuǎn)變，但過度倚重主觀或客觀評估可能導(dǎo)致過程與結(jié)果等失衡。如，訴訟服務(wù)設(shè)施情況和網(wǎng)上立案比率等都屬于客觀投入性、過程性評估數(shù)據(jù)，對當(dāng)事人“打一個明白清楚的官司、收到公正的判決”的主觀結(jié)果性評估不具有關(guān)鍵影響。第二，指標(biāo)體系中內(nèi)外部評估方式相對失衡。一方面，法院自評或依賴法院審判數(shù)據(jù)開展評估的指標(biāo)過多，在海淀法院設(shè)計的體系中，絕大部分的三級指標(biāo)都是“自己評自己”。另一方面，外部評估指標(biāo)比重過大。在天津二中院的4個二級指數(shù)中，有3個與外部評估主體相關(guān)。受到外部評估主體代表性和數(shù)量的雙重限制，外部評估指標(biāo)越多，則司法公信力評估受到的主觀影響越大，最終很難保證結(jié)果的真實客觀。

四、變革：司法公信力評估體系建構(gòu)

(一)路徑選擇

路徑之一是著力自上而下設(shè)計統(tǒng)一的司法公信力評估體系。在司法公信力建設(shè)這個的系統(tǒng)性工程中，應(yīng)當(dāng)有一個權(quán)威性機關(guān)，在各地法院實踐的基礎(chǔ)上，設(shè)計構(gòu)建統(tǒng)一普適的司法公信力評估體系，制定出臺制度規(guī)范，組織開展調(diào)查評估、分析研究、監(jiān)測運用。這種司法公信力評估必須普遍和持續(xù)，其綜合性的評估報告向社會公開，聽取意見并反饋，使其評估結(jié)果真正成為檢驗各地司改效果的晴雨表。具體而言，權(quán)威性機關(guān)建議是全國人民代表大會，不僅能夠更好地界定評估的法定性和有效性，還可以進一步推動人民代表大會發(fā)揮作用，更好地實現(xiàn)人民當(dāng)家作主。從實操性上考慮，最高法院也是較好的選擇。此外，在構(gòu)建司法公信力評估體系時，可由權(quán)威性機關(guān)與第三方機構(gòu)聯(lián)袂設(shè)計，避免評估指標(biāo)脫離實際或主客觀、內(nèi)外部評估失衡，同時征求其他國家機關(guān)、科研機構(gòu)、主流媒體、訴訟參與人及普通公眾的意見建議。這種統(tǒng)一普適的司法公信力評估體系有助于實現(xiàn)兩個向度的比較：一是與同時期的同級其他法院開展橫向觀察對比評估；二是獲取不同時期法院自身司法公信力評估結(jié)果，開展縱向態(tài)勢分析。

路徑之二是著力將司法公信力評估定位為發(fā)展性價值評估。發(fā)展性評估是指通過系統(tǒng)搜集評估信息與分析，對評估者和評估對象雙方的教育活動進行價值判斷，實現(xiàn)評估者和評估對象共同商定發(fā)展目標(biāo)的過程，用以促進被評估者不斷發(fā)展。發(fā)展性評估著眼于被評估者的發(fā)展，注重評估的導(dǎo)向功能，突出評估過程，強調(diào)評估主體多元化[注]參見360百科詞條”發(fā)展性評價”[EB/OL].[2020-06-09]. https://baike.so.com/doc/7757285-25005355.html.。實施司法公信力評估的目的是有效識別和判斷司法的效果和水平，幫助法院認清司法的真實狀況，尋找當(dāng)前司法活動中存在的本質(zhì)性、普遍性、突出性問題，修正單純內(nèi)部評估帶來的偏差，并通過自我改革與強化管理不斷體現(xiàn)司法價值，實現(xiàn)司法公信力水平的持續(xù)提升。因此，司法公信力評估更適宜定位為動態(tài)的、強調(diào)司法價值的發(fā)展性評估，而非水平性或影響性評估。

路徑之三是著力強調(diào)司法公信力評估結(jié)果的指引性運用。評估結(jié)果運用得當(dāng)是評估彰顯正向功效的關(guān)鍵。如前所述，評估體系必須緊緊圍繞人民民主和依法治國展開，這種圍繞不僅體現(xiàn)在設(shè)計理念和指標(biāo)設(shè)置中，更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在評估結(jié)果的運用與落地上。要將“如何合理運用評估結(jié)果作用于法院工作，進一步處理好法院與人民、與社會的關(guān)系，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、實現(xiàn)社會主義法治”，作為結(jié)果運用的指引性方向。當(dāng)然，評估與考核不同，為避免考核導(dǎo)致法院對數(shù)字或結(jié)果的功利性追求，建議司法公信力評估與司法績效、考核排名脫鉤，這也就要求司法公信力評估要創(chuàng)新結(jié)果運用形式，增強定期、累積、動態(tài)評估等，用以得出司法公信力的發(fā)展趨勢，監(jiān)測改革效果和工作效能。

(二)建構(gòu)原則

原則之一是回歸司法本位。法院作為國家審判機關(guān)，是法治進程的推動者和法治國家的建設(shè)者，要全面提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，維護社會公平正義和司法公正。其司法價值不僅僅體現(xiàn)在個案定分止?fàn)帲w現(xiàn)在個案處理結(jié)果在建構(gòu)社會規(guī)范秩序中的整體效果，體現(xiàn)在司法規(guī)則、規(guī)制功能能否引領(lǐng)帶動全社會形成社會主義法治氛圍和文化。司法公信力評估指標(biāo)體系必須回歸到司法本位上來，符合司法價值，避免形成單一純粹的司法制度性評估或是滿意度調(diào)查。這實際上要求司法公信力評估體系必須在指標(biāo)評估主體上選擇當(dāng)事人、社會公眾和能夠檢驗社會治理效果的相關(guān)機構(gòu)等；在指標(biāo)設(shè)置理念上體現(xiàn)社會公眾的個人經(jīng)驗和集體趨勢；并選擇定量和定性等多樣化的指標(biāo)評估方法。

原則之二是體現(xiàn)公信邏輯。司法公信力評估指標(biāo)向度必須緊緊圍繞前述司法公信力的定義及兩個評估維度，以及人民民主和依法治國。因此，其評估體系的建立要基于對司法公信力概念框架進行層次梳理和劃分，展示“法院—社會公眾—司法公信力”之間評估邏輯。本文選擇“司法公正性—司法透明度—司法廉潔性—司法影響力—司法滿意度”5個基本向度，在邏輯上分別對應(yīng)社會公眾對“實體與程序”的信服，側(cè)重于客觀司法能力展示；對“信息與過程”的知曉，側(cè)重于司法公開與透明；對“公正與廉潔”的認可，側(cè)重于司法形象維護與體現(xiàn)；對“法律與司法行為”的信服，側(cè)重于社會規(guī)則樹立和法治氛圍營造；以及對“整體工作”的滿意程度，側(cè)重于個案定分止?fàn)幰约吧鐣卫淼木C合效果。

原則之三是科學(xué)均衡設(shè)置。司法公信力評估指標(biāo)的設(shè)置，應(yīng)充分考慮指標(biāo)之間的全面性、獨立性、協(xié)調(diào)性和互斥性等設(shè)置方法，并對應(yīng)發(fā)展性評估。但需要注意：其一，與投入性、過程性指標(biāo)相比，評估體系更強調(diào)結(jié)果和效果指標(biāo)。其二，均衡設(shè)置內(nèi)外部指標(biāo)、主客觀指標(biāo)。理論上，不同的階段性指標(biāo)，以及主客觀、內(nèi)外部等評估方式都不存在孰主孰輔、孰優(yōu)孰劣的問題，在設(shè)置指標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧定量指標(biāo)與定性指標(biāo)的配比，建立相互比對和相互驗證的平衡關(guān)系，確保得出公正科學(xué)的司法公信力評估結(jié)果。

(三)體系設(shè)計

建構(gòu)司法公信力評估體系的重點和難點在于設(shè)計出一套結(jié)構(gòu)完整、邏輯自洽、科學(xué)可行的指標(biāo)體系，解決好3W2H(見圖1)。前文已經(jīng)對構(gòu)建評估體系的現(xiàn)實意義及主客觀相結(jié)合的評估方法展開了一定的論述，接下來將重點論述評估主體、評估內(nèi)容(指標(biāo))、結(jié)果運用。

圖1 3W2H五步導(dǎo)向法

1.多元化的評估主體

評估主體多元化可以確保評估結(jié)果符合客觀實際。一是理論上評估主體的多元化。必須包括外部主體(社會公眾)與內(nèi)部主體(法院)，這是由司法公信力的內(nèi)涵所決定的，其中，外部主體也需具備多元化的特征，可包括政府機關(guān)、當(dāng)事人、普通公眾、媒體、法律職業(yè)共同體等。二是操作上評估主體的多元化。實踐上看，第三方機構(gòu)已經(jīng)成為目前最具有操作性和依賴性的評估主體選擇，法學(xué)院、科研機構(gòu)、法律服務(wù)單位、律師事務(wù)所、非政府法律智庫及民間評估組織等都應(yīng)當(dāng)積極、自覺地擔(dān)起第三方機構(gòu)的公益性重任。當(dāng)然，第三方機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在權(quán)威性機構(gòu)的主持下開展評估工作，兩者的職責(zé)分工必須明確，而且要界限清晰，前者負責(zé)實施并出具評估報告，后者負責(zé)體系設(shè)計、組織協(xié)調(diào)和評估報告審核。

評估主體的多元化也決定了必須采用多樣化的評估方法，即將主觀定性評價與客觀量化評估相結(jié)合，以便既能描繪出司法公信力的整體輪廓，又能勾勒出司法公信力的局部細節(jié)。

2. 多層次的評估指標(biāo)

(1)指標(biāo)的選取與權(quán)重的確定

我國有四級法院，還有各種專門法院，司法公信力作為頂層設(shè)計，如果全面兼顧各級各類法院的特點，勢必將造就層級繁多、數(shù)量龐大的指標(biāo)體系，其運用固然可以更加細致和精準(zhǔn)地評估司法公信力水平，但更容易出現(xiàn)重復(fù)或競合評估、重點不突出、操作方式繁瑣的弊病。所以，在指標(biāo)的選取和體系的搭建上，就必須具有完備性、系統(tǒng)性、可行性。為了盡可能縮減指標(biāo)的數(shù)量，選取與司法公信最為相關(guān)的基礎(chǔ)性指標(biāo)，引入多屬性和多目標(biāo)決策方法(MODM)[注]鄭成良. 法治政府建設(shè)的理念與路徑[M]. 上海：上海人民出版社,2017.283.和德爾菲法[注]馬海英. 項目風(fēng)險管理[M]. 上海：華東理工大學(xué)出版社,2017.38-39.。(見表5)

表5 篩選指標(biāo)與確定權(quán)重的方法

因此，一方面，自下而上，借助MODM，按照優(yōu)先等級、重要程度篩選出相互獨立、互相映射和彌補的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，并按照目標(biāo)規(guī)劃向上歸類，形成帶有遞階層次的指標(biāo)體系。另一方面，自上而下，采用德爾菲法，借助專家的理性逐層確定各項指標(biāo)權(quán)重與評估標(biāo)準(zhǔn)。

(2)“標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)+個性化指標(biāo)”的體系模型

之所以在司法公信力指標(biāo)體系中以“標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)+個性化指標(biāo)”為脊梁，是為了堅持全面評估與特色評估相結(jié)合原則，兼顧不同地區(qū)司法水平的高低、司改推進強度不同的實際。其中，標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)是必答題，個性化指標(biāo)是選做題。“標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)”確保在全國范圍建立統(tǒng)一的司法公信力評估規(guī)則，包括指標(biāo)制定標(biāo)準(zhǔn)、評估實施標(biāo)準(zhǔn)、保障監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，以及修訂完善標(biāo)準(zhǔn)等，能夠橫向比較各地各級法院司法公信力的狀況，鼓勵法院發(fā)揮主觀能動性找短板強弱項，持續(xù)提升本地區(qū)司法公信力水平。“個性化指標(biāo)”為司法公信力評估體系的多元化、個性化、特色化提供了可行路徑。個性化指標(biāo)設(shè)不設(shè)、設(shè)幾個、設(shè)什么可由最高法院統(tǒng)一設(shè)置，也可由各地高院因地制宜自行設(shè)置。當(dāng)前司法水平較高的法院可以通過選擇個性化指標(biāo)或提高標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)的達標(biāo)值，對其司法公信力開展更深層次評估。

(3)指標(biāo)體系

綜上，本文構(gòu)建完整的司法公信力評估指標(biāo)體系。一級指標(biāo)：司法公信力水平指數(shù)。二級指標(biāo)(5+X個)：包括司法公正性、司法廉潔性、司法透明度、司法影響力、司法滿意度五類標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)以及個性化指標(biāo)X類。個性化指標(biāo)的種類、數(shù)量、指標(biāo)定義與計算口徑等可由評估主體結(jié)合被評估對象實際情況個性化設(shè)定。三級指標(biāo)(15個)：A司法公正性(3個)：審執(zhí)質(zhì)量、審執(zhí)效率、審執(zhí)效果。B司法廉潔性(3個)：司法形象、外部干預(yù)、責(zé)任查究。C司法透明度(3個)：司法過程公開、行政信息公開、結(jié)果運用公開。D司法影響力(3個)：司法規(guī)則樹立、法治文化宣傳、輿情管理應(yīng)對。E司法滿意度(3個)：司法便捷效果、外部監(jiān)督效果、社會治理效果。三級指標(biāo)的設(shè)置遵循前述建構(gòu)原則，盡可能立足司法職能作用，運用科學(xué)均衡的評估方法，全面體現(xiàn)司法公信力評估邏輯。而且，相當(dāng)一部分的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)可與案件質(zhì)量評估指標(biāo)、績效考核指標(biāo)重合，盡可能減少新設(shè)指標(biāo)的數(shù)量；基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可與案件質(zhì)量評估指標(biāo)、績效考核指標(biāo)共享，極大地增強了司法公信力評估指標(biāo)體系的可操作性和便捷度。(見表6)

表6 司法公信力評估指標(biāo)體系

3.多維度的校正反饋

本文中的評估結(jié)果的校正有兩層含義：一是通過廣泛選取一定數(shù)量的評估主體，來盡可能降低其個人偏好對司法公信力評估結(jié)果帶來的偏差；二是剔除個別冤假錯案、輿論熱點案件可能帶來的評估結(jié)果的極限偏差，否則評估結(jié)果價值性的缺失將影響其實效性的發(fā)揮。單獨考量個案帶來的司法公信力波動及案件形成的深層次原因更具實際指導(dǎo)意義。除了將校正后的評估結(jié)果向評估對象反饋外，還可以嘗試將評估結(jié)果通過適當(dāng)方式，如網(wǎng)絡(luò)平臺等反饋給評估主體，促進評估主體與評估對象的雙向溝通，提升評估信度。同時，將定期向社會公布評估結(jié)果，通過全社會監(jiān)督來激發(fā)法院持續(xù)整改提升司法公信。

4. 多形式的結(jié)果運用

可從以下三方面確定司法公信力評估結(jié)果的運用形式：一是確定評估結(jié)果的運用目標(biāo)，是要推動法院的司法工作回歸司法本位、實現(xiàn)司法價值，不僅要考慮站在法院面前的當(dāng)事人，實現(xiàn)個案公平正義，還要考慮其他社會公眾司法資源的分配、社會規(guī)則的樹立和社會治理秩序的穩(wěn)定。目前全國法院均呈現(xiàn)案多人少的態(tài)勢，在有限的司法資源和膨脹的公眾需求之間出現(xiàn)了難以調(diào)和的矛盾，不僅影響了審判質(zhì)效，更直接影響了社會公眾的感受和認知，因此，確保司法供給能力和社會公眾司法需求間的動態(tài)平衡，應(yīng)當(dāng)是司法公信力評估運用的目標(biāo)。二是確定評估結(jié)果的運用方向，是要調(diào)動全社會力量，協(xié)助法院改進工作，實現(xiàn)司法供需的平衡。這里既有法院內(nèi)部管理的自我完善和自我革新，也有外部力量的調(diào)動和整合，要形成全社會合力，共同解決實際問題。在這種方向指引下，除了國家權(quán)威性機構(gòu)參與，統(tǒng)籌評估結(jié)果落實外，對評估結(jié)果的運用情況開展外部監(jiān)督，也是較好的選擇。三是確定評估結(jié)果的運用方式，包括標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化的評估指標(biāo)校準(zhǔn)和個性化的方式選擇。本文擬構(gòu)建的是自上而下，相對統(tǒng)一且標(biāo)準(zhǔn)化的司法公信力評估體系，這種常態(tài)化的評估結(jié)果產(chǎn)生的大量數(shù)據(jù)自然可以運用于指標(biāo)設(shè)置和指標(biāo)校準(zhǔn)。通過不斷對指標(biāo)設(shè)置、計算口徑、標(biāo)準(zhǔn)值或合理區(qū)間等開展內(nèi)外部檢視，持續(xù)對指標(biāo)開展校準(zhǔn)和管理，摒棄和剔除不合理指標(biāo)、按照新要求增設(shè)指標(biāo)，增進評估結(jié)果的合理性和導(dǎo)向性。此外，各級法院也可根據(jù)自身特點，設(shè)置個性化的評估結(jié)果運用方式，并通過加強溝通和交流，共同實現(xiàn)評估結(jié)果的深度運用。

結(jié)語

作為衡量社會公眾對司法信用、司法信任、司法信服的重要標(biāo)尺，開展司法公信力評估有助于人民法院以科學(xué)合理的視角獲知社會公眾的深層次需要，保證改革推進與工作努力的方向更加貼近社會公眾的脈搏；切實履行好新時代的職責(zé)使命，不斷滿足人民群眾日益增長的司法需求。同時，司法公信力評估體系作為一種社會科學(xué)方法，其在司法領(lǐng)域的新的實踐，需要在不斷嘗試中逐步得到進一步的甄審與完善。

附：《關(guān)于人民法院建設(shè)司法公信力評估體系的指導(dǎo)意見》(建議稿)

《關(guān)于人民法院建設(shè)司法公信力評估體系的指導(dǎo)意見》

(建議稿)

第1條 【目的意義】堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習(xí)近平法治思想，全面落實司法責(zé)任制，科學(xué)評估人民法院司法改革成效，推動人民法院提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，持續(xù)提升人民法院司法公信力，實現(xiàn)“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的工作目標(biāo)，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見——人民法院第五個五年改革綱要(2019——2023)》等文件精神，結(jié)合法院工作實際，制定本指導(dǎo)意見。

第2條 【基本原則】司法公信力評估應(yīng)當(dāng)堅持以下基本原則：

(一)公正公開，尊重司法規(guī)律，充分體現(xiàn)法治原則；

(二)分類分級，突出公信特點，符合法院工作實際；

(三)內(nèi)外結(jié)合，科學(xué)均衡設(shè)置，發(fā)揮結(jié)果導(dǎo)向作用。

第3條 【領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)】最高人民法院成立全國法院司法公信力評估領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由最高人民法院黨組成員、綜合業(yè)務(wù)部門或綜合職能部門負責(zé)人、法官代表、專家學(xué)者、律師代表、普通公眾、媒體代表等組成。全面指導(dǎo)全國各級人民法院司法公信力水平評估工作，主要職責(zé)為：

(一)制定與修訂全國法院司法公信力評估指導(dǎo)意見；

(二)審議確定司法公信力評估的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)；

(三)對全國各級人民法院的司法公信力水平開展整體性評估；

(四)指導(dǎo)全國各級人民法院提升司法公信力水平；

(五)研究解決全國法院司法公信力評估工作中的重大問題。

第4條 【實施機構(gòu)】各高級人民法院應(yīng)當(dāng)成立高級法院司法公信力評估領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由高級法院黨組成員、綜合業(yè)務(wù)部門或綜合職能部門負責(zé)人、法官代表、專家學(xué)者、律師代表、普通公眾、媒體代表等組成。具體負責(zé)轄區(qū)內(nèi)各級人民法院司法公信力水平評估工作，主要職責(zé)為：

(一)制定與修訂高級法院司法公信力評估實施細則；

(二)審議確定轄區(qū)內(nèi)各級人民法院司法公信力評估的個性化指標(biāo)；

(三)定期對轄區(qū)內(nèi)各級人民法院的司法公信力水平開展整體性評估；

(四)監(jiān)督指導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)各級人民法院組織實施司法公信力評估工作，提升司法公信力水平；

(五)研究解決轄區(qū)內(nèi)各級人民法院司法公信力評估工作中的重大問題。

第5條 【辦法制定】各高級人民法院司法公信力評估領(lǐng)導(dǎo)小組在制定與修訂本轄區(qū)司法公信力評估實施細則、指標(biāo)體系與權(quán)重時，應(yīng)當(dāng)征求或聽取法官代表、專家學(xué)者、律師代表、普通公眾、媒體代表等的意見或建議，并向社會公開。

第6條 【評估內(nèi)容】司法公信力評估指標(biāo)體系由三級指標(biāo)組成：

一級指標(biāo)(1個)：司法公信力水平指數(shù)；

二級指標(biāo)(5+X個)：分為標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)5類與個性化指標(biāo)X類；標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)包括司法公正性、司法廉潔性、司法透明度、司法影響力、司法滿意度；

三級指標(biāo)(15個)：包括審執(zhí)質(zhì)量、審執(zhí)效率、審執(zhí)效果；司法形象、外部干預(yù)、責(zé)任查糾；司法過程公開、行政信息公開、結(jié)果運用公開；司法規(guī)則樹立、法治文化宣傳、輿情管理應(yīng)對；司法便捷效果、外部監(jiān)督效果、社會治理效果。

個性化指標(biāo)X類可由各高級人民法院結(jié)合本地區(qū)實際來確定。

第7條 【評估方法】司法公信力評估采取定性與定量、主觀與客觀、內(nèi)部與外部等多種評估方法，選用符合指標(biāo)特點、便捷適宜的評估方式。

第8條 【評估周期】各級人民法院應(yīng)當(dāng)按照年度開展司法公信力評估。

第9條 【結(jié)果公布】各級人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)司法公信力的評估結(jié)果形成年度報告并向社會公開。

第10條 【結(jié)果運用】各級人民法院應(yīng)當(dāng)高度重視司法公信力評估結(jié)果的運用，將其作為檢驗人民法院法治建設(shè)水平、司法改革成效的重要手段，實現(xiàn)與執(zhí)法辦案、審判管理、人員管理、法院信息化建設(shè)等工作的統(tǒng)籌推進、一體謀劃。

各級人民法院評估結(jié)果運用情況應(yīng)當(dāng)實時向社會公開，并納入當(dāng)年度法院工作報告。

各高級、中級人民法院應(yīng)當(dāng)建立轄區(qū)內(nèi)各級人民法院司法公信力水平檔案，實時監(jiān)測司法公信力水平變化，督促司法公信力評估結(jié)果運用，對異常情況進行實時跟蹤、監(jiān)督通報等。

第11條 【配套建設(shè)】各高級人民法院可以在執(zhí)法辦案系統(tǒng)、干部人事系統(tǒng)、司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計系統(tǒng)、行政事務(wù)系統(tǒng)、外部案件過問系統(tǒng)等基礎(chǔ)上，構(gòu)建轄區(qū)統(tǒng)一、跨系統(tǒng)的司法公信力評估平臺，并增設(shè)向社會公開的滿意度測評模塊。各系統(tǒng)互聯(lián)互通，確保數(shù)據(jù)實時交換處理，結(jié)果動態(tài)展示可視。

第12條 【其他要求】根據(jù)本指導(dǎo)意見，各級人民法院可因地制宜，制定具體實施細則，向高級人民法院報備。各級人民法院在貫徹落實本指導(dǎo)意見中如遇重大問題，應(yīng)及時層報最高人民法院。