基線籌劃、預算報告與預算-政策聯結

潘昊宇

一、引言

中期支出框架(MTEF)開啟了20世紀80年代后國際新一輪的預算改革，基線籌劃(baseline projections)作為這一框架的核心工具，對解決增量預算(incremental budgeting)導致預算-政策間的脫節至關重要，已經被許多國家在預算過程中采用。近年來，預算改革在我國備受重視，有望成為強化國家治理能力的關鍵一環，在上述背景下，采用基線籌劃是形成和強化預算-政策聯結的前提和保障。

理解基線籌劃這一前提和保障要從理解預算-政策聯結的重要性開始。自20世紀中葉以來，增量預算的弊端逐漸暴露，在發達國家，宏觀經濟狀況在石油危機后不容樂觀，同時隨著政府支出的增長，出現了不可持續的高赤字(Balassa，1981[1])。在發展中國家，由于資源稀缺而發展速度很快，支出必須與優先事項密切聯結。人們逐漸意識到，預算已不只是一種主要完成政府財務流程和確保受托責任的補充工具，預算更是一種提高公共資金使用效益的政策工具，是政策制定的核心，是將國家的政策目標轉化為成果的唯一真正途徑(F?lscher，2007[2])。因此，加強預算與政策間的聯結對實現理想的財政成果至關重要(Schiavo-Campo和Tommasi，1999[3]；Schiavo-Campo，2007[4]；王雍君，2011[5])，在預算與公共政策之間建立直接而緊密的聯結機制是非常必要的，也是良好預算系統的關鍵特性之一(王雍君，2010a[6])。

中國是公共支出大國，2021年四本預算支出達到了45萬億元，占GDP的40%。隨著新冠疫情的常態化，中國財政支出的壓力越來越大，收支矛盾愈發突出，因此，加強預算-政策聯結對緩解支出壓力，提高中國財政資金使用效益至關重要。但現實中還存在許多預算-政策脫節的現象，尤其以基數法(base approach)預算制定程序為代表(王雍君，2010b[7])。在此方法下，預算更多地根據當前年度的支出基數另加一個增量調整來制定，至于占絕大部分的存量會自動延續到下一年度，這也就意味著預算制定只考慮小部分的增量，且這部分也不一定和政策掛鉤。預算-政策脫節也同樣表現在預算文件中，例如沒有正常評估現行政策未來的財政可持續性，以及政策變化的必要性等政策陳述。

為此，中國出臺了一系列的政策文件，凸顯了預算改革的重要和緊迫。早在2015年1月，國務院就發布了《關于實行中期財政規劃管理的意見》(1)資料來源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-01/23/content_9428.htm。，針對收支矛盾加重、支出結構僵化等問題，提出了預測現行政策下的財政收支、分析現行政策、測算政策變化后財政收支情況等改革內容，這和基線籌劃的內容非常接近。2021年4月國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》(2)資料來源：http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/13/content_5599346.htm。，強調了預算約束和實現國家戰略政策的重要性，對解決預算約束力不高、資源配置效率低等問題有重要意義。

雖然很多學者意識到了預算-政策脫節的問題，并研究了預算政策-脫節的成因、方式、解決方法等(Fozzard，2001[8]；馬駿和侯一麟，2005[9]；閆坤和鮑曙光，2021[10])，但本文將論證，只有在系統采納基線籌劃后，預算-政策聯結才得以保障。基線籌劃從產生到現在已經歷了近半個世紀，雖然在美國、澳大利亞、英國等發達國家得到了廣泛的應用(Muris，1994[11])，但它的發展過程是曲折的(Kamin，2015[12])，同時，基線籌劃對促進預算-政策聯結作用機制的研究依然不充分。除了提高公共治理能力這一現實意義，本文對彌補相關文獻研究的不足也同樣有價值。

零基預算(zero-based budgeting)在最近的預算改革中備受推崇(楊詩煒等，2019[13])，但本文分析發現零基預算作用有限。雖然零基預算是較為理想的預算方法，但由于過于理想和復雜，且對政府的預算能力要求非常高，實施起來很困難，因此并不能解決預算-政策脫節問題。

區別于基數法和零基預算，基線籌劃形成和強化預算-政策間聯結體現在兩個關鍵方面。首先，通過清晰區分政策變化和非政策變化，加強了預算過程中對政策努力的審視，有助于應對新的治理挑戰和保障財政的可持續。其次，在預算中確認這兩類變化的財政影響，本身就是預算和政策直接聯結的表現，只有明確估算政策的財政影響，才能確定有多少錢可花和需要花多少錢，并將政策決定在預算準備階段轉化為支出決定，進而保障政策的順利執行。

本文最后站在預算報告的視角，通過分析中國預算報告的內容和問題，提出籌劃預算變量、宏觀經濟變量和政策變量之間一致性的改革路徑。

二、預算-政策聯結內涵界定以及脫節的癥狀和后果

(一)預算-政策聯結的內涵界定

預算-政策聯結包括兩個含義，分別為緊密的聯結和有機的聯結。預算是貫徹公共政策的核心工具，意味著預算首先要和政策之間形成直接緊密的聯結。新《預算法》(3)資料來源：http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070252.htm。第三十二條規定：“各級政府依據法定權限作出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的，應當在預算批準前提出并在預算草案中作出相應安排。”因此，預算-政策間緊密聯結包含兩個條件：預算能有效約束政策選擇；預算能將政策決定同步轉換為支出決定(Allen，1996[14])。

首先，預算必須能夠約束政策選擇。政策不能脫離預算準備階段，不受約束的政策如同脫韁的野馬，很容易失去目標和方向。同時政策也要受有限資源的約束，政策制定的質量再高，如果在財政上是不可持續的，再好的政策也無法實施下去，進而優先性也就得不到保障。其次，預算必須能夠把政策選擇同步轉換為支出決定，如此才能評估政策的財政影響，不僅有助于政策選擇，還能明確政策的預算安排，保證政策落地實施。具體來說，在做出政策決定之前，就應該確定政策變化的資源影響，即使非常粗略，并在預算準備的早期階段就將政策決定轉化為支出決定。這就要依靠預算對政策的未來資源含義做全方位的評估，包括現行政策和新政策的資源含義，以及經常支出和資本支出組合(王雍君，2021[15])。

但預算-政策的直接聯結并不一定保證資金能花在高優先級的政策上，即不保證支出優先性準確反映國家戰略優先性和政策重點，而這正是預算-政策間聯結的根本目的。如果再進行比喻，那就是如何識別出千里馬并確定正確的目的地和最短路線。于是，預算-政策聯結的第二個含義就是預算-政策間形成有機的聯結，這樣資金才能優先分配給社會回報率更高的政策和規劃，還能把回報率低的資金轉移到高回報率的政策和規劃，保障資金的配置效率(Schick，1998[16])。

(二)預算-政策脫節的癥狀和后果

現實中預算和政策脫節的現象非常嚴重，主要癥狀表現為預算安排偏離國家的戰略重點和政策優先性，以至淪為分錢游戲和碎片化。

對預算而言，預算沒有將政策同步轉化為相應的支出決定，而是根據上年預算這一基數來確定。在基數法下，預算申請的重點是增量部分，而對占預算絕大比例的存量缺乏審查，默認延續到下個預算年度，預算的配置效率得不到充分發揮。增量部分由基數附加一個調整系數決定，調整系數有可能參照收入增長幅度或者財政支出目標來確定。國務院《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中也指出，現行預算制度存在支出固化僵化，與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤的問題。

對政策而言，政策制定不考慮現實狀況，包括發展狀況和財政狀況，未受到預算的有效約束。政策不能脫離預算程序而單獨存在，否則將無法保障相應的資金和進度安排，政策目標也就成為空談。現實中存在一些政策脫離約束的現象，例如預算和政策“兩張皮”，“一年預算，預算一年”，預算執行中新政策不斷，只能對預算進行頻繁調整，嚴重沖擊和干擾預算執行。法定支出問題也是政策脫離約束的表現之一(陶勇，2014[17])，有關法律法規(4)例如《農業法》《教育法》《科技法》等。明確規定了一些政策的支出比例和增長幅度，涉及范圍很廣，資金數額龐大。《預算法》同樣是法律，實際執行起來必然要起沖突。這部分政策實際上脫離了預算的約束，因為通過法律的形式確定下來，既難以根據社會發展變化進行調整，也無法考慮財政的可持續性。

預算-政策脫節現象由來已久，一旦脫離政策目標，預算就會變成分錢游戲，預算決策會更多地與權力、政治、個人、團體利益等因素有關，而不是國家戰略重點和政策優先性(Downs，1957[18])，進而導致“公地悲劇”的發生(Hardin，1968[19])。由此引發的諸多不良后果威脅著中國的公共治理，主要包括預算后果和政策后果。預算后果是指，預算無法對重點政策進行優先配置，導致公共資金的大量浪費，每一筆錢能貢獻的最優社會效益也會受到損失。政策后果是指，政策的制定與執行不考慮財政狀況，導致政策不可持續(5)政策的不可持續包含兩個含義，第一個是現行政策無力應對新的社會挑戰，第二個是在財政上不可持續。的風險變高，政策的目標成果隨之受到削弱，同時降低了政府的公信力。

因此，加強預算-政策聯結意義重大，不僅可避免脫節帶來的負面后果，同時使公共資金得以有效利用，發揮出應有的價值。政策的落地實施也得到了保障，增強了政策的可靠性和可信度，進而實現政策目標，提高政府公共治理能力。

三、基線籌劃形成和強化預算-政策聯結的原理

(一)原理一：清晰區分政策-非政策變化

1.政策變化。

政策變化指的是從現行政策到新政策的變化，為此，基線籌劃必須首先區分現行政策和新政策。審視現行政策及其變化對強化預算-政策聯結意義重大，體現在兩個方面：第一，現行政策是否能持續應對新的社會挑戰；第二，現行政策和新政策是否在財政上可持續。這既有助于預算-政策間的直接聯結，又有助于資源的有效配置。

預算正是通過特定的政策使納稅人的資金發揮作用，而特定的政策對應著特定的目標和成果，反映了國家和社會面臨的治理問題和挑戰。當今社會發展速度不斷提高，節奏也在加快，涌現出各種新的需求和問題，因此，現行政策也要隨之進行及時的調整，并出臺新的政策。現行政策為應對治理挑戰提供了一個良好的基準，一方面，審視現行政策相當于對政策進行直接的審視，這是基數法無法做到的；另一方面，為應對新的治理問題而進行的政策改變是一個變化過程，首先要考慮現行政策是否能滿足新的需求，若不能滿足就要考慮改變現行政策或出臺新的政策，而現行政策就是這個變化的基礎。很難想象政策保持不變能解決發展中遇到的各種問題，政策變化反映了政府為應對新的挑戰做出的努力，在有限資源的約束下，這種努力轉化為預算向重點政策的優先配置。

除了發展的可持續，財政的可持續性是政策持續性的又一體現，政策制定若不考慮財政狀況，不僅會提高財政風險，政策目標的完成也不能得到保障，甚至變成一種理想或空想。現行政策同樣為評估財政可持續性提供了一個起點，首先是現行政策不變下是否有足夠的資金支持，若不可持續那就意味著必須改變現行政策。若有新的財政空間便可以支持新的政策，新政策同樣要滿足財政可持續性。對財政總量目標的約束也可以促進資源的配置，當面臨更高優先級的政策時，預算就要考慮節約或削減低優先級政策，并將這些資金轉移到高優先級政策中。

2.非政策變化。

非政策變化也會影響政策反映在預算上的變動，例如現行政策要根據通貨膨脹、人口、特定價格、利率等參數進行調整。因此，將非政策變化與政策變化進行區分，以反映政策努力的凈效應，和區分現行政策-新政策同樣重要，共同構成了預算-政策聯結的先決條件。

人們看到政府預算報告的時候通常會問的第一個問題是，政府是在增加還是在減少對某項政策的承諾？比如義務教育規模、醫療衛生覆蓋面積、環境保護等。然而，這些不能簡單地通過比較下一年的預算水平和本年度的實際支出來確定。許多因素影響著在不改變任何政策的情況下維持一項政策所需的資源，僅僅簡單比較當前支出和預算中的數據有可能會得出錯誤的結論。例如，通貨膨脹增加了維持現行政策下未來的開支，公共部門的工資水平增加，還有受益人數的變化影響了特定規劃的人口基礎，這些只是代表了現行政策沒有發生改變的支出水平。

沒有將非政策變化區分開來，人們將無法判斷預算的增加是否代表了政策的擴展。因此，將維持現行政策不變下的支出與擬議政策變更的支出區分開來非常重要，它有助于決策者和公眾理解政策提議相對于現狀產生的后果。這對于收入來說同樣適用，通過審視現行收入政策下的未來財政狀況，決策者可以判斷他們是否必須削減支出和增加收入以填補缺口，或者是否有充足的資金用于增加支出或減稅。

我們可以通過一個例子來更好地認識基線的重要性，假設某政府正在進行教育、醫療衛生和環保三個領域的預算準備，如表1所示，基線籌劃的內容包括收入、支出、赤字①這里的“赤字”嚴格來說應表述為“赤字/盈余”，為了表述方便，下文統稱為“赤字”。。假設2021年收入總計450億元，教育、醫療衛生和環保的實際支出分別為200億元、150億元和100億元，赤字政策為收支平衡，不考慮債務。假設現行政策不變的情況下，根據通貨膨脹、服務人數等因素調整后2022年的收入為490億元，教育、醫療衛生和環保支出分別為220億元、165億元和110億元，總計495億元，赤字為5億元。現在進行2022年的預算申報，教育、醫療衛生和環保的預算申請分別為210億元、180億元和110億元，從中可以得出豐富的信息。

首先，我們可以獲取政策變化信息。如果只對比決算和預算的話，那么就會得出三項政策都得到擴展的錯誤結論，實際上，對比基線和預算就會發現，教育支出實質上減少了10億元而不是增加了10億元，醫療衛生增加了15億元而不是增加了30億元，環保沒有變化而不是增加了10億元。同理，收入增加了10億元而不是增加了50億元，赤字減少了5億元而不是沒有變化，這說明政府為了滿足支出需求或平衡赤字，改變了收入政策從而增加收入。其次，我們可以得到資源配置的信息。教育減少了10億元和醫療衛生增加了15億元說明資源從教育轉移到了醫療衛生領域，即表明政策重點發生了向醫療衛生的偏移，而環保政策則沒有變化。最后，我們還可以得到政策變化的相對程度信息，這一相對程度可以用政策變化和基線的比例表示，代表著預算提議相對于政策不變情況下支出的相對變化。

表1基線籌劃示例

以上例子反映了預算制定一項關鍵原則，即清晰區分政策變化和非政策變化，政策變化反映政府為應對挑戰做出的新政策努力，非政策變化則與這一努力無關。如果這些信息能充分反映在預算報告中，那么審批部門和監督者將會清楚地看到政府在哪些政策上做出了改變，政策制定者也會被迫直面政策問題。因為在發展變化不斷出現的現代社會，政策變化是必須也是必然的，即使像社會保障等法定支出，也需要經常進行政策審視，以防范現行政策不能滿足未來的支出需求，或在財政上不可持續。考慮非政策變化會提高預算的全面性和預見性，有助于政府對未來的政策努力做好充足準備，從而加強了預算-政策聯結。

(二)原理二：確認政策-非政策變化的財政影響

確認政策-非政策變化的財政影響，旨在從預算的角度計量政策的努力程度，并將政策的支出決定在預算準備階段就確認下來，起點是現行政策基線(線下)，重點則要放在新政策基線(線上)。如前文所述，預算要能約束政策選擇，并能將政策決定同步轉化為支出決定，共同構成了預算-政策形成直接聯結的兩個前提條件。確認兩類變化的財政影響要求核算政策的完全成本和支出需求，即未來1～3年甚至更長時間內需要花多少錢，以此作為約束政策和預算申請的依據。沒有了這種核算，預算申請的根據便消失了，很容易矮化為簡單的分錢游戲。對于收入、赤字和債務政策來說也一樣，通過核算現行政策的可用資源，政策之間不斷地進行磨合和協調，使得這些財政變量最終達成一致。

制定政策卻不估計政策成本和支出需求就意味著預算-政策的脫節，因為“錢”和“事”本來就是深度綁定的關系。沒有預算資金的支持，事情大概率不會辦好；沒有政策的指引，錢就不知道該怎么花。結果可想而知，政策成果被破壞，無力面對現實中的各種挑戰；資金被錯誤配置，納稅人的錢財遭到浪費。因此，除了在預算-政策間形成直接聯結，確認兩類變化的財政影響對于實現兩類重要的財政成果——約束財政總額以促進財政健全性，成本效益分析以實現資源優先配置，同樣具有決定性作用。通過大致確認未來中期甚至長期的財政空間，從而降低發生財政風險的可能性；通過較為精確地確認政策的成本和效益，實現有限資源下政策的優先性排序。

基線籌劃同樣要求在預算準備階段盡早確認兩類變化的財政影響，因為政策要受到預算的約束，不僅要計量政策的財政影響，還要保障政策在預算準備階段及時轉化為支出決定，防止政策逾越預算準備干擾預算的執行。現實世界中有多種多樣的挑戰，但是資源卻是有限的，因此預算準備會面臨艱難的選擇。逃避這種抉擇而把困難交給未來會產生更嚴重的后果，使得預算無法根據計劃順利執行，也無法保障中途出臺的政策有充足的資金支持，甚至擠占優先政策的資源，結果便是政策執行的失敗和預算過程的低效率。因此，必須在預算準備階段就要將政策的支出決定確認下來，明確納入預算政策的支出安排，以保障優先政策的順利進行。

收支被刻意地高估或低估也會導致預算不能按計劃執行，尤其是部門傾向于高估收入和低估支出。對于收入來說，高估有利于渲染可得資源的樂觀性，夸大財政空間從而可以在預算中納入更多的政策。對于支出來說，低估使擬議政策更容易通過，并且在預算執行期間增加撥款變得情有可原，提高基數法下后續預算申請的基數，為支出部門爭取更多的份額。在預算執行階段意識到這些問題為時已晚，由于政策的慣性，預算開始執行之后很難再終止，結果所有的政策都在進行，但必然有一部分政策執行效果不佳。

為此，基線籌劃保障在預算準備一開始就建立可靠的把關機制，在宏觀經濟和政策框架下給各支出部門下達嚴格的支出限額，將部門的支出限制在基線之下，除緊急突發事件外，任何預算執行期間的新政策都不會被考慮。這也提高了部門在資源約束下正常評估收支的動力，并盡可能地提高資金的使用效益。

除了預算準備階段，預算過程的其他階段也要審視和評估政策-非政策變化的影響。在預算審查階段，預算審批機構扮演著預算審查和監督的作用，因此要掌握足夠的信息來審視預算提議對政策目標、財政狀況、受益人群等的影響，在條件允許的情況下也可以獨自評估兩類變化的財政影響。如美國國會預算辦公室幫助國會制定獨立的預算報告，包括經濟和預算的籌劃、成本的測算、分析總統制定的預算、提供政府預算提案的替代方案等(6)資料來源：https://www.cbo.gov/publication/57358。，獨立的測算對預算的審查和監督起到了重要作用。

在預算執行階段，由于基線會受到非政策參數的影響，宏觀經濟如通貨膨脹率、經濟增長率、服務人口數等預測誤差將對預算執行造成一定的沖擊。因此，基線信息需要定期進行滾動調整以控制預測誤差，對政策的支出安排也要進行矯正，以保障預算的順利執行。在預算評估階段，通過掌握政策的成本效益信息，評估政策的績效指標，從而為政策的改進和優先性排序提供依據。同時也能據此評估資源的節約程度，為新政策提供預算空間，從而激勵部門管理效率的提升。

(三)基線籌劃相對于基數法和零基預算的優勢

預算在過去幾十年的改革發展中，一直在尋求增量預算與理性預算(rational budgeting)之間的平衡(Howlett和Ramesh，1995[20])。增量預算，例如基數法，雖然有助于在有限的時間和精力下對大量且復雜的政策進行權衡，節省決策成本，但由于預算制定的基礎是預算基數而不是政策，不利于預算與政策間的聯結。而理性預算，例如零基預算，雖然堪稱制定政策和預算決策的理想模式，但由于實施門檻過高，不能現實地描述政府決策的實踐。

基數法最大的優點就是簡單易行，無需考慮現實中需要解決的各種問題，只需要在上一年的基礎上做輕微調整，既得利益者能繼續享有原來的份額，避免了過度討價還價。但是后果也是災難性的——造成預算-政策之間的脫節，預算的政策功能近乎喪失，成為一種分錢游戲。因為預算制定和政策無關，很難想象在這樣的情形下，預算會對國計民生做出貢獻，甚至產生許多負面后果。典型的就是浪費納稅人的錢財，并且政策失去了預算資金的支持，無力應對社會發展新的挑戰和財政風險，損害政策的可持續性。

事實證明，零基預算的改革同樣是失敗的(Schick，1978[21])，原因在于它對政府的預算能力要求極高，當政府不具備或缺失這些條件時，改革必然面臨失敗。如同它的字面含義，“零基”意味著一切從零開始，不僅要求支出部門每年重新編制預算申請，政府高層也要對這些預算申請進行重新審視和排序。雖然前一年的預算不再成為下一年預算決策的基礎，但預算工作需要推倒重來，不管是對支出部門還是政府高層，這產生了幾乎不可能完成的工作量。

零基預算對技術的要求也同樣苛刻，要求支出部門有高水平的預算分析能力，這需要預算分類系統、政府會計、專家、電子信息數據庫等配套條件的支撐。在政治層面，由于零基預算的決策是自下而上的，支出部門為了自身的利益，可能會采取各種策略保護本部門的預算份額，甚至增加預算開支。因而造成部門間過度討價還價，增加決策成本，不同政策和規劃的優先性排序也同樣困難。

因此，鑒于以上種種理由，零基預算在實施過程中很容易退化成增量預算。支出機構為了完成工作和利益考量，只能將過去的預算申請作為參考，大部分預算申請要么和過去一樣，要么只進行了略微變動，最終結果和基數法并沒有本質區別。對政府高層來說也一樣，由于工作量巨大和信息不對稱，政府為了控制支出只能對所有預算申請一并進行削減，導致資金無法對優先政策進行優先配置，引發公共部門中劣幣驅逐良幣的現象。例如，楊廣勇和楊林(2019)[22]發現，珠海市某區實行零基預算試點改革后，部門預算整體支出和項目支出的絕對規模均未實現大幅壓減，預算結果仍表現出較強的漸進增長特征。改革前后部門預算份額的相關系數在0.95以上，表明零基預算改革對預算結果并未產生顯著影響。

區別于基數法和零基預算，基線籌劃的根本性優勢在于為預算編制提供了一個現實可行的基礎，即現行政策。基線籌劃以現行政策為起點，籌劃未來3年以上政策的可持續性，這加強了對政策的審視，而不是像基數法那樣與預算基數掛鉤。在此基礎上籌劃現行政策變化和新政策，實現邊際變動最大化，避免預算的漸進主義。Crain和Crain(1998)[23]實證研究了基線籌劃對美國州預算變化的影響，結果發現，相對于未實行基線籌劃的州，實行基線籌劃的州預算支出表現出更大的變動率。

另一方面，相對于零基預算，現行政策可以告訴我們現狀和未來的方向，避免盲目和浪費大量時間重新制定所有的政策。首先，現實世界問題繁多，決策者會產生將哪項政策放入議程中的疑問，相比把一切工作推倒重來，我們對現行政策的了解要更多，現行政策的內容、進度和問題對預算制定會是一個很有幫助的參考。其次，由于人有限的認知能力和大量的預算工作，我們難以對現狀進行足夠的掌握，并且完成所有的政策制定，這成為眾多理性預算改革失敗的原因之一。基線籌劃將預算提議重點放在基線附近，避免人的有限理性處理過于復雜的決策。

基線籌劃也可以緩解部門間的利益沖突，因為它提供了一種中立、一致的方法來評估不同支出部門的政策變化。很多支出部門的預算信息呈現方式存在不一致性，這為預算信息的有效利用帶來困難。更重要的是，基線籌劃是一個自上而下的預算過程，它不僅要求統一的基線和部門間的協調，更要求支出部門在預算的約束和指導下進行預算申請。包括政府高層和財政部制定經濟政策框架，各部門在這一框架下準備預算，并加入適當的談判和過程迭代，政府高層要發揮引領作用，避免過度討價還價等。對于談判雙方來說，基線是一個共識，即預算提議和談判是從現行政策這個基礎上開始的，而不是預算資金，避免了大范圍的利益波動引起不同部門間的矛盾。另一方面，通過自上而下建立硬的預算約束，迫使支出部門努力審視現行政策的改善和新政策的預算空間，防止了預算的僵化。

四、當前中國預算報告的內容和問題

基線籌劃不僅是理想的預算程序和方法，也是編制預算報告的理想制式。自預算誕生以來，預算報告就作為記錄政府收支的“賬本”延續至今，在當今公共支出管理的新時代，預算報告不僅是一種記錄工具，更是規劃和政策制定的重要工具(Schiavo-Campo和Tommasi，1999[3](349))。國際上對預算報告的標準建立了一套通用的準則(OECD，2017[24])，以促進決策、財政管理和政策對話。準則包括四個支柱：(1)財政報告。提供政府財政狀況和績效的相關、全面、及時和可靠的信息。(2)財政預測和預算。提供政府的預算信息和政策意圖的明確聲明，以及對公共財政演變的全面、及時和可信的預測。(3)財政風險分析和管理。以確保公共財政的風險得到公開、分析和管理。(4)資源收入管理。

2018年3月中央辦公廳在《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》(7)資料來源：http://www.gov.cn/zhengce/2018-03/06/content_5271524.htm。中指出，預、決算報告應當重點報告貫徹落實黨中央重大方針政策和決策部署的主要情況；報告重大支出政策和稅收政策調整變化情況；報告收入、支出安排及赤字、債務規模等財政總量政策與國家及本區域年度經濟社會發展目標、宏觀調控要求的一致性情況。在保持預算報告、財政預算草案紙質文件提供方式基礎上，探索以電子化方式提供預算文件。因此，研究我國預算報告的內容和問題，并探索如何將基線籌劃運用到當前預算報告中，對加強預算-政策聯結具有重要意義。

(一)中國預算報告的內容

以中央政府為代表，中國預算報告主要包括《中央和地方預算執行情況與預算草案報告》(以下簡稱《預算執行與草案報告》)、《政府工作報告》《中國經濟和社會發展五年規劃和遠景目標綱要》(以下簡稱《規劃和綱要》)和《預決算報表》(8)資料來源：http://www.gov.cn/zhengce/xxgk/index.htm。。《預算執行與草案報告》陳述了上一財政年度的預算執行情況和本財政年度的預算草案，預算草案部分首先分析了本年度的財政收支形勢，表明經濟社會可以持續健康發展，之后對主要的收支政策進行了簡要說明，并按四本預算列示了總收支數額。《政府工作報告》陳述了政府過去的工作情況和未來的主要規劃，報告先對政府過去的經濟和政策成果做了介紹，之后確定本年度經濟社會發展總體要求和政策取向，最后說明了政府將要完成的工作任務。《規劃和綱要》闡明了國家的戰略和政策框架，明確政府工作重點，和《政府工作報告》相比，《規劃和綱要》的戰略布局更加長遠，內容也更加詳細和具體。報告開篇同樣對過去的經濟和政策狀況做了回顧，之后明確了未來15年的長期遠景目標和未來5年中期經濟社會發展的主要目標，中期目標包括經濟增長、就業率、居民生活、綠色經濟、安全保障等。接下來論述了具體的政策規劃，這部分內容占了全文絕大部分比例，最后說明了保障政策實施的一些措施。《預決算報表》按四本預算列示了收入和支出的數據，支出還按照功能進行分類。

(二)中國預算報告存在的問題

經過預算改革的不斷推進，中國的預算報告有了很大進步，表現為預算透明度提高，報告內容越來越豐富，結構也趨于合理，預算數據越來越詳細等。但也存在著很大的進步空間，尤其是預算報告政策陳述的本質上，體現在以基數法為代表的預算方法需要升級換代，政策必要性和合理性陳述不足等方面。美國、新加坡、中國香港等預算制度發達的國家和地區，都把政策的必要性和合理性陳述作為預算報告的核心內容(9)參考美國、新加坡、香港的預算報告，資料來源：https://www.govinfo.gov/app/collection/budget；https://www.mof.gov.sg/singaporebudget；https://www.budget.gov.hk。。

政策的必要性和合理性陳述直接對應著預算-政策聯結的兩個含義。一方面，政策必要性指的是為什么政策變化是必要的，由于政策是實現國家戰略和解決社會問題的工具，現實的復雜多變會導致政策需要及時變化，有必要對政策進行經常性的審視，包括發展政策和財政政策。又因為政策需要預算資金支持才能變為現實，預算資金來自納稅人并委托給政府進行公共治理，政府理應對納稅人負責并產出相應的成果。因此，預算報告進行政策的必要性陳述，對保障財政紀律和實現資源的有效配置至關重要。

另一方面，政策合理性指的是政策估計的支出需求是正常的，沒有高估或低估，且有足夠的資金來源保障政策的持續性。在預算準備階段估計政策的支出需求，并在預算報告中將政策決定轉化為支出決定，相當于以法律文件的形式把政策和預算，以及兩者間的聯系確定下來。又因為政策要實現相應的成果，前提保障是在財政上可持續的，且不能高估或低估支出需求，結合在預算準備階段就要做出支出決定，保證了政策在程序和財政上都受到預算的約束。因此，預算報告進行政策的合理性陳述，對預算-政策間形成直接聯結至關重要。

在政策必要性陳述方面，雖然中央預算報告中指出了過去和未來的戰略重點和政策優先性，但是現行政策和未來的政策變化銜接不夠緊密，如何從現行政策過渡到新政策的論述還不夠。現行政策的進度、取得的具體成果、解決問題的程度、當下和未來面臨的新挑戰、為什么繼續當前政策或政策變化是必要的、優先性排序等信息陳述不充足，決策缺乏合理依據，導致政策制定的碎片化和盲目性，損害了政策的可信度。另外，《預決算報表》中預算只到二級科目，決算才顯示三級科目，給人一種預算編制時先按某種標準分配資金，預算執行再決定資金用途的直觀感受。

不只是現行政策和政策變化之間，經濟目標、財政目標和政策目標間以及內部也同樣缺乏銜接或一致性，例如不預測未來的經濟增長、人口、就業等基礎經濟假設卻指定未來的收支增長目標，不明確政策目標對經濟目標的貢獻，既要降低通貨膨脹又要降低失業率，某些政策和經濟增長、降低失業率之間存在矛盾等。缺乏一致性不僅會影響政策做出貢獻的必要性，還會使政策的合理性變得難以評估。

在政策合理性陳述方面，首先，預算報告中只列示了相關政策內容，而沒有對優先政策和規劃進行支出需求的測算，評估政策的持續性也就無從談起。還表現在預算報告“錢”和“事”的分離，各個報告之間的政策和預算缺乏基本的聯系，且預算按照四本預算和功能進行分類，資金花在哪些政策上，支出多少數額都不明確。其次，雖然預算報告中提到要保持宏觀可持續性，但是沒有關于可持續性詳細和可靠的評估，使人們產生政策是否能持續下去的疑問。例如未來的收支盈余是否可以持續償還債務本金及利息，還應對赤字進行科學分類，區分政策-非政策變化的財政影響，這樣才能評估現行政策以及政策變化的持續性。預算報告中的財政赤字并不符合國際上的赤字概念，和基線籌劃并不匹配，至少應包括綜合赤字、運營赤字和基本赤字(王雍君，2016[25])。

五、朝向籌劃三類變量一致性的改革路徑

(一)籌劃三類變量一致性的重要性及路徑

基線籌劃發揮作用的原理在于區分政策-非政策變化，并評估各自的財政影響。在實際操作中則表現為籌劃預算變量、宏觀經濟變量和政策變量的一致性(10)預算變量也稱財政變量，包括收入、支出、赤字/盈余和債務；宏觀經濟變量包括GDP、通貨膨脹、儲蓄、利率、就業、進出口等；政策變量指政府預期實現的政策目標，如教育質量提升、加強醫療保障等。。因為三類變量間的一致性是預算-政策聯結的內涵條件，共同組成了一個實現理想財政成果的協調性系統。如果政策目標不考慮財政狀況，那么政策的實現就難以保障；而財政狀況又依賴于科學的宏觀經濟預測；宏觀經濟預測又要考慮到現行政策和政策變化。這些變量間存在復雜且密切的聯系，因此籌劃三類變量一致性是一個不斷迭代的過程，理想狀況是各個變量最終收斂到穩定狀態。

一致性迭代的關鍵是現行政策不變假設，如前文論述的內容，只有以審視現行政策為起點的預算準備過程才是最優的，重點則是政策變化。因此，基線籌劃的實際操作過程如下：(1)首先假設現行政策不變預測宏觀經濟。(2)根據宏觀經濟和現行收入政策預測收入基線。(3)根據現行支出政策預測支出基線。(4)根據收入和支出計算赤字和債務基線，結合宏觀經濟狀況判斷赤字和債務的合理性。(5)如果赤字處于可持續的范圍內，甚至盈余，那么就要返回第(3)步，根據政府戰略規劃考慮制定新的支出政策。(6)如果不可持續，就要返回第(2)步和第(3)步，要么改變現行收入政策，要么改變現行支出政策。(7)再返回第(1)步，考慮現行政策的改變對宏觀經濟的影響，進而影響財政收入。(8)重復上述過程直到變量間達成一致。

(二)籌劃三類變量一致性過程的具體內容

1.宏觀經濟預測。

宏觀經濟預測是預算準備工作的開端與基礎，最初要在現行政策不變的假設下進行。其中，GDP的預測是預測財政收入、政策籌劃、赤字籌劃的基礎；通貨膨脹和價格是支出預測的基礎；利率是債務籌劃的基礎；就業是財政收入和GDP預測的基礎；儲蓄、投資、進出口是GDP預測和赤字籌劃的基礎；經濟周期影響未來赤字政策；等等。宏觀經濟計量模型是被廣泛采用的預測方法，比較流行的模型包括動態隨機一般均衡(DSGE)模型和時間序列(time series)模型。其中時間序列模型比較符合現行政策不變下的預測特點，而DSGE模型可以考慮政策沖擊。

2.財政收入籌劃。

財政收入預測是在宏觀經濟預測的基礎上進行的，稅收收入占總財政收入的絕大部分，而稅收取決于稅率和稅基，因此，對稅收政策、稅率和納稅主體進行詳細的分析，有助于提高財政收入預測的準確性。這一步為了確定現行政策不變下能為支出政策提供多少資金，如果有必要改變現行收入政策，就要在制定一些可行方案后，重新把宏觀經濟預測和收入預測進行一致性磨合。

3.財政支出籌劃。

財政支出籌劃同樣以現行政策為起點，預測現行政策不變下未來3～5年的支出額，和財政收入共同作為計算赤字的基礎。如果有多余的財政空間，那么政府要就著手籌劃新政策，以應對發展挑戰；如果財政不可持續，則需要對現行政策進行削減。對現行支出政策做出改變也會影響到宏觀經濟狀況，因此，支出基線和收入基線的線上部分要一并納入到對宏觀經濟預測的影響當中。

4.赤字籌劃。

赤字基線等于收入基線減支出基線。財政赤字目標要根據宏觀經濟狀況、財政收入和支出政策共同確定，標準是在保證財政支出有充足資金支持的情況下，又不會對其他經濟和政策變量起到消極作用，即財政赤字的審慎水平 (王雍君和潘昊宇，2021[26])。經濟增長是保證赤字可持續的根本，只有在中長期經濟增長率大于利率，政府債務和GDP比率才不會快速增長，而是會收斂到一個穩定狀態。

5.債務籌劃。

債務分為存量和流量兩個概念，赤字實際上是當年政府的新增借款需求，也就是債務的流量部分，不包括償還舊債的本金和利息。不管是存量還是流量，都要由未來的財政收入來償還，因此，在進行債務籌劃時一定要考慮到歷史債務存量以及預算年度和未來需要償還的本息額，償還部分應包含在財政支出當中。

6.敏感性分析。

預測畢竟不是完全準確的，當出現較大偏差時，會對政策的持續性造成一定威脅。因此，要對預測結果進行敏感性分析，分析變量的變動范圍，提前制定應對措施。可以設定情境進行分析，例如GDP、利率、通貨膨脹等宏觀經濟變量變動一定比例，對財政收入造成多大的影響，發生地震、山洪、海嘯等公共風險事件對目標變量的影響，相對應地設置適當的儲備基金。

(三)部門互動與預算報告

基線籌劃也是財政部門與支出部門間互動的過程，預算報告則作為預算信息的載體，在政府內部和外部傳遞關鍵信息。財政部門在其中發揮著主導作用，負責統籌基線籌劃的整體工作，包括一致性籌劃，目的是向支出部門發布《預算政策指南》，指導支出部門今年和未來的主要預算任務。指導內容包括：明確未來的宏觀經濟形勢和可用收入，給支出部門下達嚴格的支出限額，避免支出部門過度討價還價，包括繼續當前政策的線下限額和新政策的線上限額；明確未來的政策框架，指導支出部門完成政府政策的優先事項，包括現行政策、新的重大政策和現行需要改變的政策。

指導工作的基礎在于量化基線的財政影響。對于財政收入來說，收入基線由財政部門、稅務部門和其他收入征管部門共同測算，財政部門負責掌握和運用。對于財政支出來說，支出基線由支出部門測算，包含在每年更新的《中期財政規劃》中提交財政部門掌握。財政部門和支出部門間可以成立一個預算指導工作組，專門負責預算編制工作正式開始之前，指導支出部門根據財政部門政策需求的測算工作，同時防止支出部門對基線的高估和低估。例如，測算政府發布新的戰略和政策規劃；分析赤字和債務后發現財政不可持續性，測算改變現行政策的影響；等等。

因此，當前“兩上兩下”(11)“一上”，部門編制預算建議數；“一下”，財政部門審核后下達部門預算控制數；“二上”，部門根據控制數編制預算草案；“二下”，財政部門根據人大批準的草案批復預算。部門預算制度需要改革為“自上而下啟動”，和“自下而上”相結合。財政部門的角色要從被動的“預算接受者”轉變為“預算指導者”，以此實現對預算進行有效控制和引導政策落地這兩項預算的核心任務。在發布《預算政策指南》后，支出部門就要開始進行預算的準備工作，根據預算限額和政策框架向財政部門提交《預算草案》，內容包括現行政策基線、新政策基線、具體規劃和措施、時間進度等。支出部門還應承諾和測算節約基線，以反映改進管理與技術、減少浪費、把低價值支出轉移到高價值支出等節約措施帶來的效益。節約額全部或部分留給支出部門，用作工資、獎金、報銷、福利等，以此作為改善運營績效的激勵機制。但前提是必須保質保量完成任務，否則要進行相應的懲罰。

為了有一個系統性的認知，圖1展示的是，基線籌劃過程中如何進行預算變量、宏觀經濟變量和政策變量的一致性迭代，部門間如何互動，以及產出的預算報告。

圖1 基線籌劃過程中的一致性迭代、部門互動與預算報告

由于宏觀經濟預測的重要性，財政部門需要專門成立宏觀經濟預測組，負責宏觀經濟的預測、調整和發布工作，可以根據預測的有用性和準確性評判工作績效。《宏觀經濟報告》是重要的部門產出，以此作為接下來一致性籌劃的基礎，也是《預算政策指南》的基礎。

收入籌劃由收入部門完成，形成《財政收入報告》，內容包括現行收入政策，收入政策變化，按稅種、納稅主體、其他收入分類的詳細測算，對經濟和預算收入的影響等。

支出籌劃由財政部門和支出部門或預算指導工作組共同完成，形成《財政支出報告》，列示現行政策基線、新政策基線和節約基線，以及政策成果、可行性、變化依據等。至少按經濟分類和功能分類列示，共同作為評估政策合理性和必要性的微觀基礎。經濟分類展示了經常支出、資本支出以及兩者的組合；功能分類要細化到具體政策規劃分類，包含每一規劃的成本、投入、產出、成果的結果鏈信息。

赤字籌劃、債務籌劃和敏感性分析由財政部門負責，形成《財政風險報告》，用來評估未來的財政風險。對于赤字要詳細說明其合理性，以及政策變化對赤字的影響。對于債務要詳細說明存量的合理性、未來本息的償還計劃、資金來源等。除了顯性債務，報告中還要包含政府或有負債、政府投融資平臺的風險狀況等。