欠發達地區農村公共產品供給存在的問題及改革研究
——以貴州省為例

汪昱衡 ， 袁 勝

（貴州財經大學，貴州 貴陽 550025）

1 問題的提出

改革開放至今，中國的農村經濟建設得到了史無前例的蓬勃發展?！秶鴦赵宏P于印發“十四五”推進農業農村現代化規劃的通知》中提出，要把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置，進一步提高村容村貌和人居生活環境，努力構建美好宜居鄉村。近年來，中國經濟增速放緩，未來農村的全面發展將成為經濟增長以及社會進步的重要動力。在與農民切身利益相關的“三農”問題中，農村公共產品的供給是一個重要的課題。因此，解決好農村公共產品的供給問題是緩解“三農”問題的重要途徑。截至2020年底，我國總人口為141 178萬人，其中城鎮人口90 199萬人，鄉村人口50 979萬人，鄉村人口占全國總人口約36.11%，而貴州省鄉村人口就占貴州總人口的56.85%。貴州省的鄉村人口比重較大，對于貴州省來說，鄉村問題尤為值得關注[1]。

貴州省屬于經濟欠發達省份，主要財政收入依靠中央的財政轉移支付，在農村公共產品供給方面依然存在著有效供給不足、供給質量參差不齊、缺乏市場競爭以及區域差異大等問題，農村公共產品供給中存在的問題已經嚴重阻礙了當地農村的經濟發展和社會進步。綜上，研究組依托貴州省的實際情況，通過對貴州省當前農村公共產品供給中出現的主要問題進行探究，探尋在欠發達地區農村公共產品供給的有效保障，進而更大限度地增加農村公共產品給農民帶來的福祉，同時也為我國其他地區的農村公共產品供給提供相關借鑒。

2 貴州省農村公共產品供給現狀

2021年貴州省全年生產總值為19 586.42億元，同比增長8.1%，其中第一產業增加值為2 730.92億元，同比增長7.7%，可看出貴州省農業經濟的發展相對總體來說較為緩慢。

隨著經濟的快速發展，貴州省在公共產品方面投入的資金越來越充足，公共產品的投入總量也在逐年增加，農民的生活水平得到了不斷改善，但仍然沒能滿足貴州地區農民的實際需求。具體表現如下。

2.1 農村道路建設方面

雖然政府逐年加大對農村公共產品的資金投入力度，但是由于貴州省農村占比大且農村經濟較為落后，農村道路建設方面仍存在著很多的問題。

例如農村公路方面，雖然建設速度比較快，但是總體上來看情況不容樂觀。首先，由于資金欠缺不能及時到位以及修建標準較低等原因，導致修好的老道路的質量得不到保證。其次，事后對道路的維修保養也不到位，由于資金不足，導致有相當數量的行政村道路路面頻繁失修且得不到及時恢復或保養，不能真正為農村居民活動提供便利條件。

2.2 水利、電力和通信基礎設施建設方面

在水利基礎設施建設方面，2014—2020年貴州省的水利支出總體呈現出上升的趨勢，有效灌溉面積與旱澇保收面積也在逐年增長。由于貴州省地理環境的特殊性，當地多為高山、山地、峽谷等崎嶇不平的地勢，許多水利設施項目在建設完成后很難發揮出預期的使用效果。

電力基礎設施建設方面整體情況較好。近幾年推進了新一輪農村電網改造升級的進程，至2018年底已基本緩解了全省農村區域內供電能力不足、電壓指標不合格、網架單薄等問題。

在通信基礎設施建設方面。隨著中國大數據工程建設的迅速深入，全國各地對信息基礎設施工程的投入力度持續增強，近年來先后進行了信息基礎設施工程的三年大會戰、“滿格貴州”與“小康訊”等重大工程建設。同時，農村網絡設施、消息傳播渠道、信息化等公共服務能力的建設工程也在平穩開展，并積極推動通信網絡向鄉村區域縱深覆蓋，進一步增強了貧困村移動通信網絡的承載能力和接入能力。

2.3 農村社會保障方面

貴州省農村社會保障形式單一，受經濟條件的限制，欠發達地區的社會保障始終處在一個邊緣地區，其社會保障能力處于全國靠后位置。政府為大力促進農村社會保障形式的多樣化，提高農村社會保障能力，在社會保障方面投入了較多的精力，但由于前期經濟基礎的薄弱和傳統生活觀念的影響，在貴州大多數農村地區，居民仍然保持著傳統的養老方式，即以家庭養老為主。

3 貴州省農村公共產品供給問題及成因分析

3.1 農村公共產品供給問題

從貴州農村公共產品供給現狀中，可以發現其中存在著諸多問題，主要有以下三個方面：

首先，受市場績效機制的影響，在農村公共商品供應項目方面政府的責任界定并不清晰，分不清什么該管、什么不該管，把巨額財政資金用在了本應由市場所主宰的農村經濟建設領域，這樣人們往往就會忽略自己在公共商品供給中的職責與義務?？梢猿雠_相關的行政法規，明確職能劃分及權責劃分，健全農村公共品供給制度[2]。

其次，貴州省農民的知識文化水平整體偏低，在表達需求時容易局限于對一些當下直接有效的公共產品熱切反映，忽視一些長久利民的服務。因此，如何權衡輕重還得依靠政府決策者對農民需求的辨析?！耙皇乱蛔h”制度在聯系群眾方面起到了積極的作用，群眾的需求也因此得到了真實的表達。但是仍然不可忽視的是，貴州省農民人數眾多，受教育程度有限，是政治方面的弱勢群體[3]。

最后，貴州省農村公共產品供給效率低，相關行政體制改革相對滯后、提供的產品及服務質量低是其效率低下的重要原因。如果監管到位，便可減少資金使用不規范不科學的概率，所以說監管不力與效率低下之間存在不可分割的關系。且貴州省人才缺乏，許多公共產品的供給方案設計并不合理，這樣也會導致貴州省欠發達農村地區公共產品供給的效率低下[3]。

3.2 成因分析

一方面，經濟基礎薄弱，財政投入不足。在貴州，大部分村寨坐落在山谷中和山頭上，地處于距交通主干道（國道、省道）較遠的地方，地理位置偏遠且村落分散。交通落后，直接導致貴州經濟發展緩慢，若要改善這些欠發達地區農民的生活水平，就必須投入大量的資金[4]。

另一方面，城鄉供給不均衡。我國大多數省份在公共產品供給方面普遍存在城鄉差異大的情況，就貴州省而言，城鄉二元化是備受社會關注的話題。長時間來，工業、城市優先發展的觀念導致了政府在決策時形成城市偏好，無論是道路建設、水利電力通信基礎設施，還是社會保障資源，都向城市傾斜，造成了農村公共產品供給水平遠低于城市的情況。2020年貴州省農村人口占貴州省總人口的65.04%；城鎮人口占比較小，卻占據了較多的公共資源，這種不合理現象導致農村公共產品供給總量不足，供給結構不合理。如何處理這種城市偏好所帶來的后果，這是我國急需解決的問題之一。

4 提高貴州省農村公共產品有效供給的路徑

4.1 加大中央財政投入力度

完善以貴州省為代表的欠發達地區的財政轉移制度，要做到以下兩點：第一，按照各地區的不同特點采取不同的轉移支付形式。當前我國各地區之間存在的差異比較明顯，應該合理地調節各地區的轉移支付方式，合理地照顧欠發達地區，這有利于縮小各地區的貧富差距。比如，東部沿海經濟發達地區可以積極引入市場競爭機制并依靠地方政府自身財力支付大部分提供農村公共產品所需的資金，減輕中央財政壓力，從而有更充足的財力物力支持欠發達地區的發展，調動欠發達地區人民的積極性。第二，合理規劃資金的使用，提高資金的使用效率。針對比較特殊的農村公共產品實行?？顚Ｓ玫囊幎?，例如使用周期較長、見效較慢的農村基礎教育和社會保障等公共產品。根據具體情況，將部分農村公共產品供給資金來源由“一般性的財政轉移支付”變為“專項轉移支付”，做到專款專用，保證農村公共產品的需求能夠得到滿足。例如，可借鑒印度農村公共產品供給的一大特色，對農村和城鎮實行差別的義務教育和轉移支付制度，在制度上承認城鄉差別，從而更好地縮小差距實現公平[5]。

4.2 鞏固政府供給主體地位，積極發展多種供給主體

進一步發揮政府的重要作用。政府理應為百姓謀福利，提供高質量服務，滿足農民的生產生活需求，促進農村社會經濟發展[2]。政府作為主要的供給主體，其地位是無法撼動的，提供諸如農村道路、農田水利設施等農村公共產品是政府的重要職能和責任。像修建道路、農田水利設施等需要大量資金的工程，它們的非排他性和非競爭性比較突出，具有較強的公共產品性質，只通過私人資本建立，必然會存在資金供給不足、“搭便車”等問題，公共產品發揮作用的效率降低，還可能成為少數人的私人產品[6]。政府供給在很大程度上克服了這些問題，政府擁有最大的公共資源，可以充分發揮公共財政的職能，也可以投入大量資金建設。再者，貴州省當前經濟情況與我國政府性質不允許政府甩開農村公共產品的供給這一職責，所以貴州省農村公共產品提供的主體還是政府。

4.3 合理劃分供給責任，完善人們對公共品需求和供給的表達機制

首先應按照鄉村公共服務產品的不同特點和層次，正確界定各級人民政府在鄉村公共服務產品提供中的責任范疇。對于在全省區域內都可以獲益的農業公共產品由中央來負責供給；對于可以直接從區域政府管理范疇中獲得的農業公共產品則由區域政府來負責供給；對于可以跨越地域的農業公共產品則以由所跨越的區域政府來供給為主，以中央政府的參與為輔[7]。

構建“自下而上”的農業公共產品需求表達機制。要實現農業公共產品的有效供給，應從農戶的實際需要入手。首先，要構建好農業公共產品的需求表達機制，同時各地政府還可針對本區域的實際狀況，創新農村需求表達機制，使廣大農戶都能夠采取直接或間接的方法充分地表達自身對農業公共產品供給方面的意見，使農業公共產品政策能夠有效滿足廣大農戶的實際需要[8]。其次，要賦予廣大農戶政策制訂的參與權，使廣大農戶都有權積極地參與到農業公共產品供應政策的制訂過程中。農戶積極參與鄉村公共服務政策法規制訂工作，編制出的鄉村公共政策才能切實代表農戶切身利益，從而做到從農戶的現實需要入手提供鄉村公共服務產品，實現一切為民生服務的理念[9]。最后，因為貴州省貧困地區農民的平均文化程度較低，對政策法規還不能很深入地掌握，因此需要加大對農村居民關于鄉村公共產品供應制度的宣傳力度，也需要進一步增強對鄉村公共產品供應的透明度，讓村民真正地體會到參與其中[10]。

與此同時，貴州省還需要建立起有效的績效評價機制，從制度上消除決策者在做決策時的各種心思，讓決策更加合理、科學。讓官員在決策時盡可能不受績效考核硬性要求束縛，少建一些面子工程，多重視人民切實需要的物品與服務，統籌規劃中長期公共產品供給項目，真正做到為貴州父老鄉親著想。