對商業銀行代理支庫履職情況的調查與思考
——以喀什地區為例

黃 梅

（中國人民銀行喀什地區中心支行，新疆 喀什 844000）

引言

《中華人民共和國國家金庫條例》第7條指出，在不設人民銀行機構的地方，國庫業務由人民銀行委托當地專業銀行辦理。商業銀行代理支庫業務是人民銀行經理國庫的補充和重要組成部分，其一方面為各級政府及其財政部門提供優質高效的國庫服務，另一方面為促進國家預算順利執行發揮了重要作用。然而，隨著近年來國家財稅改革，國庫業務不斷地發生變化，國庫業務量不斷地增長。商業銀行由于自身性質等諸多原因導致代理支庫業務所面臨的問題較突出。本文將主要從人行國庫的視角出發對喀什地區商業銀行代理支庫的履職情況進行調研與思考。

一、喀什地區代理支庫的現狀

（一）代理機構分布面廣線長，主要在兵團團場與邊遠地區

喀什現有9個代理庫，除2個縣級代理庫和1個鄉鎮級代理庫距離喀什市城區較近外，其余的代理庫均離喀什市城區人民銀行較遠，最遠距離將近300公里。甚至有1個代理庫位于海拔較高、交通不便、自然環境惡劣的邊境縣城——塔什庫爾干塔吉克自治縣，而鄉鎮級代理庫散布在第三師兵團的6個團場。

（二）業務人員穩定性較差，員工工作積極性不高

轄內現有代理支庫從業人員33人，其中專職人員3人，其余為兼職。多數業務人員工作年限均在3年以下，學歷普遍為大專，年齡偏大，人員流動性較大，員工的工作熱情較低。多數員工反映國庫業務量大、經常加班、成效低，所謂干得越多錯得就越多。

（三）代理銀行單一，TBS無法與各系統有效鏈接

轄內代理支庫業務的銀行機構單一，均為農業銀行，但分屬管理機構不一樣。業務系統均為單機版的中國人民銀行國庫會計核算系統（TBS）。TBS經過改造后實現了電子稅款入庫、電子退庫、支出無紙化。然而在核算過程中，主要表現在“核”與“算”脫節，難以同步記賬。TBS無法與國庫會計數據集中系統（TCBS）有效鏈接，更無法與代理銀行的核心系統聯網，其承擔最多的就是記賬和打印賬表。在涉及一筆國庫業務時，代理銀行不得不在兩個系統雙重記賬。如一筆預算撥款業務，代理庫需要在TBS記賬后，把相應的憑證和記賬信息交至前臺，再由前臺在銀行核心系統記賬并撥付給收款人。對于一筆預算收入的入庫則需要在TBS記賬后進行手動報解，由前臺在代理行核心系統分別記賬通過支付系統上劃至管理國庫。同時代理庫的國庫人員再從TBS中導出各級次的通訊文件一并發送至管理國庫，再由管理國庫對其記賬并入至相應的國庫。雖然近幾年，喀什的代理銀行在對TBS升級改造中投入了一定的資金和技術，但仍未改變TBS與核算系統脫節、與TCBS不銜接的局面。

（四）代理支庫的預算收支總額、業務總量不斷增加

代理支庫在預算收支執行中起著不可忽視的作用，為經濟發展提供了有力的保障并受到政府部門的認可。但是，近年轄內代理支庫預算收支總額與業務量不斷增加。如，僅2018—2021年，代理業務量年累計增長了170 307筆，年均增長了13.96%。隨著2019年國家實施減稅降費后，代理庫的退庫業務增長更快，僅2019年同比就增長了2220.3%，2019—2021年三年間代理支庫年均辦理退庫量高達12 040筆。隨著業務量的增加其工作壓力隨之增加，風險隱患隨之也變大。

二、代理支庫履職中存在的問題

（一）制度的建設與執行不到位

一是未制定相應的制度。如無審批制度、業務操作流程、應急管理辦法。因為代理支庫僅把代理的業務作為一項中間業務，很少關注其核算質量，更多的情況下僅由1—2個人完成資金的入庫和撥付。二是對規章制度執行不到位。各代理庫均按照《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》（中國人民銀行令〔2001〕第1號）的規定設置了記賬、復核、事后監督和國庫會計主管等崗位，但實地查看時發現一人掌握所有用戶的代碼和密碼并辦理業務，形成“一手清”的現象。盡管制度規定每個代理國庫應至少配備3名以上人員專職辦理國庫業務，而代理國庫專職人員不足，僅能簡單完成國庫核算。對于規定中提及的撥款、退付業務要建立三級審核制度、國庫查庫制度更是無法完全落實。三是會計主管和事后監督崗位形同虛設。各代理庫的會計主管和事后監督人員多為代理行行內的主管或監督人員，其對國庫業務不熟悉，僅停留在傳票或報表上加蓋名章，導致代理庫的授權事項和事后監督業務無法有效發揮。

（二）“代”而不“理”導致國庫監督職責受限

由于代理支庫業務的商業銀行身份的特殊性、國庫監督的多樣性和復雜性，代理支庫在實際核算業務過程中，其監督職責受限。一方面，在面對財稅部門的時候，代理支庫處于相對弱勢的地位；在業務中代理行與財稅部門存在直接或間接的利益關系，對于財稅部門不夠規范的國庫業務難以杜絕。因此，代理支庫的國庫監管、檢查職責無法嚴格落實。另一方面，雖然按照人民銀行1號令中第31條的規定，代理支庫應定期或不定期檢查對轄內的各分支機構和其他金融機構辦理鄉（鎮）國庫和國庫經收處執行國庫制度的情況，但代理支庫的人員無行政執法檢查資格，無法對轄內經收處監督檢查。因此近年來，各代理支庫上報的監督報表中的數據多數情況為0。

（三）業務處理流程的規范性較差

各代理支庫的核算操作規范性不一，存在的風險隱患較大。一是未更新相應的規范性文件。TBS操作流程仍為多年前的文件，隨著TBS的升級改造，財稅體制的改革，新業務的操作流程與風險點把控發生變化。各代理庫的操作均停留在上一個移交工作人員的口述或其記錄的筆記上。二是業務程序操作不規范。近年來對代理庫的監管中發現個別代理國庫業務操作不夠規范的現象。主要表現在：代理國庫與財稅部門對賬時漏簽對賬結果、對賬人姓名以及對賬日期等不規范的情況；審核外來憑證不嚴，對個別業務在相關材料不夠全面或要素不齊的情況下先辦理業務后補資料等；登記簿登記欠規范或不完整；對未及時辦理的業務（如預算收入入庫和退稅）無相應的佐證信息；先前臺辦理退庫，退庫成功后國庫再記賬，退庫不成功國庫則不記賬。

（四）國庫核算系統存在局限性且缺乏人才技術支持

一是目前代理庫使用的TBS已經上線運行近20年，操作系統較老舊，無法實現數據共享。雖然經過升級改造，但是容積量仍低，且電子化功能不全，不能實現電子更正業務、電子退庫退回業務，更無法與代理行核心系統、國庫“3T”①國庫“3T”指的是國庫會計數據集中系統（TCBS）、財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）、國庫信息管理系統（TMIS）。無縫對接。二是參數維護的驗證滯后。如果遇到財稅體制變更等情況，各代理庫需要自行在TBS中維護相應的參數。但是因缺少相應的人才，代理支庫的操作人員只能按照自己理解的維護參數，參數的正確性只有等發生業務時由上級管理國庫通過TMIS來驗證。三是上級管理庫缺少熟悉TBS的人才。目前，人行國庫均使用TCBS，并安全運行10年。隨著時間的推移，人行熟悉TBS的技術人員和國庫人員在逐步減少，對于代理庫的TBS存在的一些問題更是無法及時解答，無法實現對代理國庫進行科技支持和業務指導。

三、原因分析

（一）代理業務的利潤空間較小，重視程度低

商業銀行代理支庫業務直接產生的收益較少。按照文件規定，對代理行辦理業務每筆0.1元的標準給予代理業務費算，轄內近年業務量最多的一年為47.54萬筆，約為4.75萬元，根本不足以滿足代理行對代理庫的日常運維和各項開支。在實際工作中，代理銀行更加注重的是國庫存款數量，要實現利潤最大化，而常忽視對代理國庫業務的管理，對經辦業務人員和國庫業務的重視程度更低。有的國庫從業人員因無法滿足其晉升需求不得不轉崗，造成人員不穩定。

（二）代理銀行尷尬的雙重身份影響其履行國庫監督職責

一方面，代理行是商業銀行的基層網點，其機構、人員、經費等管理權限全部歸屬商業銀行。作為商業銀行就是企業，就得利潤最大化。另一方面，作為人民銀行委托代理業務的機構，代理行不光要依據國庫管理有關規定辦理業務，更要履行國庫監督職責。由于雙重身份，代理庫既要搞好與地方政府、納稅人的關系，又要其做好監督工作。二者業務性質和履職目的不一致甚至發生沖突，使得代理國庫的效果大打折扣，更多的是重服務輕監督，抓住代理的優勢機會吸引更多存款業務。這樣就造成代理國庫偏離監督，甚至放棄監督。

（三）法規制度不完善

現行代理支庫執行的制度是《國家金庫條例》及其實施細則等，主要國庫管理制度產生于20世紀80年代，而人民銀行直接規范代理國庫工作的《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》也是在2001年出臺的。這些制度自出臺以來就沒有更新和修訂，隨著財稅體制改革的不斷推進，部分條款和要求難以適應新形勢下代理國庫業務迅速發展的需要，如無對電子化業務的規定。同時，代理行也未針對其代理國庫業務出臺制定相應的管理辦法和新的操作流程。

（四）其他客觀原因

一是代理庫核算系統的缺陷性導致無法接入各國庫系統。二是地理位置原因。喀什屬于邊遠少數民族地區，自然環境差、人員業務素質偏低，代理庫分布散而廣，實際中各代理庫情況不一，鄉鎮級代理庫業務量較少，縣級代理庫業務量較大，甚至有的代理庫距離太遠，對管理國庫履行對代理庫的監管都存在一定的難度。以塔什庫爾干塔吉克自治縣為例，當地農行代理時間最早，距離喀什最遠，然而由于其環境惡劣，愿意在該縣穩定工作的人員較少，縣域可選擇代理國庫業務的金融機構較窄。而鄉鎮代理庫位于兵團團場，因業務量少，代理行未配置專職人員，對于可選擇代理的金融機構更窄。

四、對策與建議

（一）健全商業銀行代理支庫業務的法規和制度

一是要讓代理國庫有法可依。健全完善商業銀行代理國庫的相關法律依據。適時修訂完善《國家金庫條例》及其實施細則、對《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》等規章制度的修訂應與現行財稅改革的趨勢一致，要符合發展新要求。二是建立代理庫激勵機制。合理提高代理國庫業務的手續費，鼓勵代理行將代理庫業務納入工作考核。提升代理國庫的積極性。同時對代理工作突出的代理行和從業人員給予一定的獎勵，激發代理庫從業人員的工作熱情。

（二）加強對代理支庫的監管和從業人員的培訓工作

代理庫的管轄國庫不僅需要加強國庫監管制度建設，還要督促代理庫的上級管轄銀行對代理庫做好監督管理工作，配備人員加強對國庫業務事前、事中、事后的監督，確保業務處理的及時性、準確性和合規性，保障國庫資金安全。管轄國庫與管轄銀行還應加強對代理庫從業人員的培訓指導，定期對代理庫的業務人員開展理論學習和業務培訓，不斷提升理論水平和業務素質，如業務交流、“走出去”與“請進來”相結合的培訓方式。

（三）推進代理支庫系統信息化建設工作

目前TBS已實現升級改造，實現了電子退庫業務，支出無紙化業務，然而由于其自身局限性，無法實現與人行和代理行業務系統相鏈接。應鼓勵各代理行不斷尋求技術支持改善TBS功能，預留與商業銀行核心系統、人民銀行各國庫系統的接口，探索新的接入模式，實現業務數據共享，監督一體化。

（四）積極探索國庫管理新模式

一是根據各代理庫距離人民銀行的遠近，在減少對財稅部門的影響的情況下，針對目前國庫電子化程度較高的情況，借鑒內地收回代理庫的經驗做法，對距離人民銀行較近的代理支庫業務適當地收回改由人行異地經理或遠程經理。二是代理庫上線運行TCBS。因為TCBS已在經理國庫運行多年，其強大的業務處理功能已經被推廣。從長遠來看，隨著國庫電子化進度的加大，“國家金庫工程”的不斷推進，代理庫使用TCBS也許會成為未來核算的趨勢，這也能為人行收回代理庫打下基礎。