基于河湖長制背景下的宜黃縣河道管護機制探索及實踐

周 波 諶祖安 危文廣

(江西省鄱陽湖水利樞紐建設辦公室，江西 南昌 330009)

為解決鄉村河道管護經費投入大、執法監管難、群眾參與少和自我管理粗放性、低效性等問題，我國多個地區探索了市場化運作模式，引入社會力量，采用“以河養河”的河道管護模式，在實際應用中成效良好。傅張俊等[1]介紹了浙江麗水章村鄉“以漁養河”的河道管護模式，引入市場競爭機制，將河道日常保潔與管理工作責任落實給承包者，承包者通過在河道內養殖魚類等獲得收益，達到“以河養河”的長效管理目的。王之義等[2]介紹了江蘇省高郵市“以林養河”的河道管護模式，即認真測算河道淤積的土方量，通過機械化施工，加固圩堤達標后，適度劃定河道兩岸農田有償流轉使用進行林木經營，置換資金實現河道長效管理的目標。趙志勇等[3]圍繞泰安市柴汶河“河長制”落實情況，探索了“以地養河”的河長制管理新路子，以柴汶河兩岸土地為依托，打造產業經濟帶，有效破解了河道建設管理投入模式單一、社會參與度低等問題。章本林等[4]以海安縣河道資源和優惠政策為依托，鼓勵群眾在承包河道水面進行養殖 (種植 )的同時負責所承包河道的日常管護保潔，相關主管部門加強技術指導、嚴格考核獎懲，從而落實河道日常管護保潔責任，達到 “以河養河” 目標。李香云等[5]以浙江麗水為例，探討了社會力量參與農村河道管護模式，通過“以河護河” 共贏機制，實現農村河道管護長效管理目標。邱俊[6]以沈陽市為例，將農村河道管護模式與社會力量參與相結合，為實現長效管理目標建立“以河護河”共贏機制。

江西省水系發達，河網密布，據江西省第一次水利普查公報，江西省境內流域面積50km2及以上的河流有967條，其中流域面積100km2及以上的河流有490條[7]。為推進江西省河湖管理，江西省率先在全國實施河湖長制，健全落實區域和流域相結合的省、市、縣、鄉、村五級河湖長組織體系，9名省級河(湖)長、116名市級河(湖)長、983名縣級河(湖)長、6970名鄉級河(湖)長、17287名村級河(湖)長共同織就覆蓋了所有水域的責任網。堅持問題導向，以清潔河湖水質、清除河湖違建、清理違法行為為重點，持續推進“清河行動”，累計排查解決影響河湖健康突出問題萬余個。結合城鄉環衛一體化，全省在河湖管護的“最后一公里”落實巡查員、保潔員、專管員共9.42萬人。各地還通過設立民間河長、企業河長、認領河長、黨員河長、“河小青”志愿者等方式，充實社會力量投入到河湖管理保護治理中，實現河湖管護鏈條全覆蓋[8]。雖然河湖長制的實施使得江西省河湖面貌得到較大改善，水環境質量逐年提升，但在河湖管護的“最后一公里”中依然存在一些問題，如管護經費不足，基層河湖管護隊伍缺乏固定渠道的經費投入，主要靠整合堤防安全管理員、農村保潔員經費和鄉級財政補貼，地方財政壓力大。據此，本文通過對撫州市宜黃縣“以河養河”河道管護機制進行分析總結，探討社會力量參與的“以河養河”管護模式，以期為河湖長制背景下的江西省鄉村河道管護探索出一條新路子。

1 河湖管護模式

1.1 基本定義

“以河養河”河道管護模式，即充分挖掘河道及其管理范圍內的資源，增強水域養殖、河道兩岸種植、休閑旅游等效益，根據河道自然條件或者以小流域、行政區域為單元合理劃分承包河段，綜合考慮河道長度、自然條件及資源效益等因素估算經濟產出，最終確定合理承包價以吸引社會力量參與。河道使用權人采用招投標的方式將河道經營權承包給參與者(法人或自然人)，并通過簽訂合同進一步明確各自的責權利。合同期內，承包方獲得河道及其管理范圍內的經營權，在獲取收益的同時也要履行河道保潔、日常養護等義務。政府部門要全過程監管，做好政策宣傳、解釋、幫扶等工作，從而形成集河道保潔養護、河道資源利用、社會力量參與、政府監管與服務于一體的河道管護機制，最終達到清水長流、降管護成本的長效管理目標。

1.2 主要制度

“以河養河”河道管護模式一般需要以下5個主要制度支撐[9]：

a.河道綜合管理制度。明確各承包河段的基本情況，包括地理位置、河道長度及條數、主要產品、承包方及承包價等情況，以及農業、林業、水利等行業部門共同參與的綜合管理要求。

b.巡查制度。明確巡查方式及內容，建立健全河道等水域的巡查制度，依法依規開展監督執法活動。

c.河道管理村規民約。按照現行的國家和地方法律法規以及有關政策規定和要求，建立經村民代表大會討論通過的河道管理村規民約，明確河道經營管理的各類鼓勵和禁止行為。

d.承包方案。制定各利益參與方認可及可持續的承包方案。

e.承包合同。明確承包的關鍵內容，包括承包范圍、年限、租金、付款方式以及各方的責權利和違約責任。

1.3 操作流程

社會力量參與的“以河養河”河道管護模式操作流程，主要包括所有權、管理權、經營權3個層面的7個流程，即建立管理體制機制、開展資源普查和定價、制定實施方案參考模板、委托主體形成共識性的實施方案、發布招標公告、確定中標人、簽訂合同，見圖1。

圖1 “以河養河”河道管護模式操作流程

1.4 影響因素

雖然“以河養河”河道管護模式理論清晰，但對于社會力量參與鄉村河道的管理，目前法律法規、政策規定以及資金支持等方面尚不健全，實際操作中無疑會遇到一系列的問題，尤其是影響社會力量參與的積極性以及經營持續性的問題。如在經營過程中受各種因素的影響造成承包方經濟受損嚴重，因人工投料及強勢經營惡化河道水質等問題。對于這種情況，政府部門處理問題的態度和解決問題的效率就顯得尤為重要。因此，這一河道管護模式的穩定推進，既要調查資源與效益情況、界定產權邊界等，也要了解當地社會心理和河道傳統利用習慣，以及在承包合同中明確參與各方的權責利等邊界條件，事先做好預見性的各種問題處理方案，消除不利影響因素。

2 實例分析

2.1 概況

撫州市宜黃縣屬于典型的山區縣，境內水系發達，河流眾多，大小河流216條，其中流域面積10km2及以上的河流46條。全縣緊緊圍繞“防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、先進水文化、綠色水經濟”的幸福河湖目標，按照“黨政同責”的要求，建立健全區域與流域相結合的河湖長制組織體系，共落實縣級河長7名，鄉級河長124名，村級河長113名，強力推進河湖長制。宜黃縣在充分發揮河湖長制平臺作用的同時發現鄉村河道依然存在管護不到位等問題，如納入河湖長制的46條河流涉及全縣12個鄉鎮、113個行政村，縣、鄉、村三級河長均由縣、鄉、村三級干部兼任，他們既要開展河湖長制工作，還要承擔繁重的經濟發展、社會穩定和鄉村振興等工作，容易出現河湖管護不到位的情況。為解決河湖長制實施過程中存在的問題，宜黃縣積極探索推進河道經營管理權改革試點工作。

2.2 主要做法

a.推行三權分立，依法開展確權。積極推行河道所有權、管理權和經營權等“三權”分立的權責劃分模式。

一是精準甄別。在明晰河道所有權歸國家的前提下，將河道資源管理權的歸屬進行分類，依據不同的歸屬類別明確相應的管理主體，縣城規劃區范圍內河道管理權由縣水利局行使；其他河道由所在鄉(鎮)、村協助縣水利局行使河道管理權，其中，行政村配合鄉(鎮)開展工作。

二是依法確權。在確認河道經營權方面，當地鄉(鎮)政府采取競標的形式把河道承包給集體或個人。承包方通過與發包方簽訂承包合同，取得河道資源承包經營權，并由縣政府頒發經營權證。根據實際情況，承包方可以是本地村民、村集體、群眾組織或股份合作經營者，還可以通過招商引資引進外地客商。對于一些存在邊界劃分爭議的河道，縣水利局作為牽頭單位，組織鄉、村干部和村民代表協商確定，并簽訂邊界確認書。

三是規范經營。承包方在確保生活、生產、農業用水及防洪需要的前提下，依法享有所承包河道的自主經營權，但所經營的項目需向該條河道管理權方提出申請報備，經河道管理權方同意后方可實施經營，其中，涉及河道開發建設的項目要報縣水利局批準。承包方在合法經營過程中，要依法履行所經營河道保潔、養護、漁業及砂石資源保護、水生態環境保護等責任，發現超出承包方經營管理權限的人和事，承包方必須及時上報當地鄉(鎮)政府進行協商處理。

b.創新機制體制，規范河權管理。緊緊抓住河權管理中的難點堵點，突出體制機制創新，著力保障河權改革規范有序推進。

一是建立準入與退出機制。按照政府主導、多方參與的原則，采用競標方式，承包方通過公開公正公平競爭獲得河道經營權。首先，召開村民代表大會，擬定河道承包方案，張貼競標公告，通過競價確定承包方。隨后，發包方與承包方簽訂河道經營權承包合同，約定各自應遵守的條文，明確雙方的權利與義務。因河道資源承載能力有限，過度或者不當開發利用均會對水生態環境產生重大影響，故承包經營期限原則上不超過10年，具體由發包方、承包方、村民代表商定。同時，定期對河道的水生態環境等指標進行檢測評價，對承包期間不合格的承包方予以強制退出。

二是探索權益流轉機制。在合同有效期內，允許承包方將河道經營權進行抵押貸款。承包方在不違反國家法律、行政法規相關規定的前提下，經管理方批準同意后，可以采取轉包、轉讓、出租等方式實現承包經營權的流轉，承包經營權流轉后，仍按原承包經營合同的約定行使權利和承擔義務。如宜黃縣梨溪鎮將轄區內48.6km的河道劃分為6個承包段，競拍總價55.5萬元，競拍所得的80%返還給各村。2020年8月，承包方獲得全省首張河道經營權證后，根據縣里出臺的相關政策，向銀行成功抵押貸款30萬元，真正實現資源變資金。

三是健全長效管護機制。充分發揮河湖長制平臺作用，厘清縣、鄉、村三級河長在河權改革中的職責。對于本轄區內已實施經營權承包的河道，鄉、村級河長要強化監管，及時化解承包方與周邊村民之間產生的矛盾糾紛，引導承包方履行承包義務；要宣傳普及相關優惠政策，抓好政策落地實施，如周邊土地流轉在相同條件下的優先權政策。縣級河長要積極調度督導縣級各有關部門落實承包方的激勵和監管措施，如銀行要探索利用河道經營權證進行抵押貸款、保險公司要探索實施河道經營設施開展保險業務、水利部門申報河道治理項目時要優先將已發包的河道納入申報范圍、生態環境部門要對已發包的河道加密水質監測等。

c.分類開發經營，釋放改革紅利。注重堅持因地制宜、因段施策原則，將立地條件作為河道分類開發的著力點，積極探索河權改革“變現”方式。

一是開發農村休閑旅游。對于周邊資源較為豐富、經營開發價值較高的河段，通過拓展投資渠道、加強基礎設施建設等措施，大力實施“水旅融合”，積極開發農村休閑旅游項目。如宜黃縣桃陂鎮歌坪村依托江西省水生態文明村、江西省村鎮類生態文明示范基地、江西省水利風景區等金字招牌，將該村5km歌坪河段承包給經營戶，通過引入游船畫舫，完善水上娛樂等功能設施，逐步打造成了一個集休閑、養生、度假于一體的美麗農村生態旅游示范點。2020年該示范點接待游客15萬人次，創造旅游綜合收入1690萬元。

二是發展水產養殖。對立地條件一般、短期內難以獲益的河段，在承包期、承包資金上進行適當調控，鼓勵并引導承包方率先開展河道治理，加強對河道的保潔維護，提升河道水質。在此基礎上，免費為承包方提供養殖技術指導，指導承包方大力發展石斑魚等經濟價值較高的水產養殖產品。

三是打造田園綜合體。結合河道水質、地勢、沿岸風景及農耕等實際情況，積極引導承包方規劃河道綜合開發方向，打造生態農業、綠色產業、觀光休閑的田園綜合體。如宜黃縣梨溪鎮河道的承包方打造了一個河面開展生態竹排漂流觀光、野釣等休閑活動，河岸周邊養殖石斑魚，種植三葉青、丹參、鐵皮石斛、藏紅花等中藥材，周邊土地流轉種植葡萄、獼猴桃、草莓等經濟作物的田園綜合體。

3 對策建議

宜黃縣“以河養河”河權改革，為河湖管理“最后一公里”探索出了一個適合當地的管護模式，但也存在一些不足，需要在河權改革試點到全面鋪開過程中逐漸完善。

3.1 鞏固河道資源增值基礎，促進“以河養河”模式發展

現在的水利工程主要考慮防洪、灌溉、發電、通航等功能，河道形態斷面多為順直、規整，忽視了河道自然狀態的景觀效益，弱化了河道經濟功能。從河道管護長效性和資產可經營性角度來看，工程設計既要考慮防洪、灌溉、生態等功能[10]，也要考慮直接的經濟功能；既要與景觀、人文、文化等方面相融合，也要區別于城市河道，突出鄉村特色，最大限度地發揮河道資源的經濟價值。鞏固河道資源增值基礎，提高河道經濟價值，才能更好地吸引社會力量參與，“以河養河”模式才有可持續性。

3.2 建立健全管護體制機制 , 保障社會力量權益

從實踐來看，沒有有效的保障社會力量權益的政策法規是制約“以河養河”管護模式推廣應用的關鍵因素。為了進一步推廣河權改革，宜黃縣要制定出臺稅收、投資、激勵、河權流轉、監管等方面的政策法規，以完善的政策法規體系吸引社會力量參與。此外，還要不斷地建立健全河道綜合管理體制和監管與實施機制，整合河道各項資源，增加其經濟產出，在保障社會參與者權益的同時滿足公眾對優質水資源、健康水生態及宜居水環境的需求[11]。

3.3 發動村民自治 , 實現河道資源利益共享

為進一步提高村規民約的可操作性，宜黃縣要充分發揮村民自治能力，及時修訂完善村規民約。同時，可以采取利益捆綁的形式，鼓勵村民入股參與河道管護工作，激發村民參與河道管護主動性，實現共治共營共享的目標。

4 結 語

宜黃縣結合實際情況，充分發揮河湖長制平臺作用，挖掘河道資源，積極探索河權改革試點工作，既實現了河道管護，又增加了村鎮集體經濟，同時減輕了河道管護政府投入，為當地河湖“最后一公里”的長效管理尋找到了一條可行的路子。但各地自然條件、經濟發展水平及人文環境等都存在差異，在實現產權明晰、效益評估、政策保障以及利益共享等基礎上，各地應結合本地河湖長制實施情況，積極探索符合當地實際、科學合理、可持續發展的河道管護模式。