高速公路征遷費用管控機制問題探討

宋書勇，李再明

（1.廣西交通投資集團有限公司，廣西 南寧 530000；2.廣西欣港交通投資有限公司，廣西 南寧 533000）

征地拆遷工作是高速公路建設項目的重要內容之一，該項工作不僅影響到高速公路建設進度的推進，更影響到項目沿線百姓的根本利益，建設單位都為征遷工作投入了很大的力量。征遷費用管控又是征遷工作的重點工作之一，因此，國內學者對征遷資金管控進行了大量的研究，比如吳堃萍（2005）將勘察與施工的差異、高標準補償、征遷范圍變化作為征遷費用突破的主要原因，也提出了將費用總包給地方國土部門總包的費用控制措施；周斌良（2017）認為“經濟發展迅速”導致實際征地拆遷工作和初步設計中時間差出現征遷超概，但是作者忽略了“搶種搶建”行為；朱君、董志良（2015）則認為“交通項目選址剛剛確定……沿線‘三搶’各類附著物比比皆是，觸目驚心”；任宏、張埔熾（2014）認為低廉的違法成本與人的趨利性導致“搶種搶建、群眾阻撓施工等事件層出不窮，征地拆遷費用更是連年上漲”。目前國內大多數研究主要針對征遷費用本身，核心放在控制超概的問題上，基本上只有費用控制“一個核心”，較少將研究核心拓展到如何保障沿線百姓的合法利益上來。筆者認為，要解決上述征遷過程中出現的問題，應當從征遷費用管控機制中的重點環節出發，比如征遷管理體制、信息告知環節、勘察設計監管、資金監管體系等方面，分析管控失效的原因，將管控側重點放到如何保障沿線百姓的合法利益上來，并提出管控措施。

一、征遷資金管控失效原因分析

（一）信息告知不到位，搶種搶建情況較多。

1.信息告知工作不到位導致搶種搶建違法行為難以界定。一般認為，進行征地拆遷之前需要進行征遷公告，公告之后就完成了征遷信息告知任務，但筆者認為公告只是征遷前對公眾信息告知任務的一環，還應當包括信息保密、數量固定的內容。實際工作中，信息保密不到位極易導致線路走向信息提前泄露，導致征地公告發布前就大量出現搶種搶建行為，另外發布征地公告前沒有進行數量固定，則會導致征遷過程中無法判斷搶種搶建行為，或者明知屬于搶種搶建行為卻無證據支撐的尷尬局面，最終都成為征遷費用超概的因素。信息告知工作不到位是征遷費用管控失效的重要原因。

2.違法成本低廉以致窗口期跟風搶種搶建。地面附作物補償是征遷補償的重要內容，譬如對房屋、青苗、果林木的補償，在發布征地預告之后則不可進行地面附著物的建設與種植，但實際上沿線百姓或受利益驅動或受他人影響，以致大部分高速公路項目都會存在搶種搶建行為。南方日報2015年12月3日就以“搶建搶種，只會竹籃打水一場空”為題報道了清遠高速的搶種搶建行為，表現為“以獲取高額補償為目的”、“呈團伙、公司化、專業化運作”，不僅有外地專業團隊參與，還有沿線居民跟風；肇慶都市報道2016年5月30日第16期《市民問政》中提到懷陽高速懷集段搶種搶建行為時稱，“他們似乎已經知道高速規劃線路走向，找準了位置進行搶建搶種”。對于沿線居民來說，搶種搶建行為違法成本較低，搶種搶建后只需靜待補償，是否補償則由征遷機構界定，一旦獲補將獲得超額收益。

3.實際征遷管理主體的臨時性引起征遷行為出現偏差。在項目建設過程中，地方人民政府是征遷的法律主體和責任主體，實際工作中往往以縣級人民政府牽頭，成立協調指揮部開展征遷工作，比如筆者參建的該項目是市人民政府牽頭成立總協調指揮部，統籌協調下轄各縣協調指揮部開展工作，但具體工作則由縣協調指揮部實施。由于協調指揮部屬于臨時機構，工作人員從相關單位抽調，征遷工作結束后即可解散，任宏、張埔熾（2014）認為這種臨時機構模式是“承擔責任的不工作，工作的不承擔責任”的權責錯位現象，會使得拆遷機構常常疏于管理、隱瞞問題。在實際工作中往往表現為費用標準把控不嚴、判斷尺度不一等現象，再加上信息告知不到位，對搶種搶建和非搶種搶建搞一刀切，不僅無法管控住費用，還會影響沿線百姓的合法權益。

（二）出資主體與征遷主體分離

高速公路屬于基礎設施建設項目，投資大、建設技術難度大，經過歷次交通投融資改革后，各省基本都組建了省級交通投融資平臺公司，負責籌集項目建設資金，承擔高速公路項目投資的業主職責，屬于當前我國大部分高速公路建設項目的出資主體，而征地拆遷由縣級人民政府組建協調指揮具體實施，出資主體與征遷主體處于分離狀態，會導致征遷過程中利益表達、目標控制出現差異。

1.征遷標準制定出現差異。出資主體出于概算控制的目的側重于控制征遷標準和征遷范圍，征遷主體為使征遷工作便于推進則有意愿提高征遷標準和擴大征遷范圍，這種情況在實行“報賬制”征遷費用管控模式下表現得尤為突出。征地拆遷費用概算基本按照省級人民政府出臺補償標準編制，代表一省平均水平，具體到某項目的征遷標準則由縣級人民政府負責制定，縣級人民政府出于地方經濟或便于推動征遷工作等因素考慮，往往將征遷補償標準提高，甚至不按補償標準而采用評估等其他定價方式，會出現同一項目相似地區補償標準有差異的情況，反而不利于征遷工作的推進。

2.存在征遷搭車現象。由于征遷資金監管體系不完善，地方政府在進行高速公路征遷過程中，可能會有意地將地方項目的征遷內容納入高速公路的征遷范圍，從而出現非法占用高速公路建設資金的情況，不僅增加高速公路征遷費用管控的難度，也會給高速公路項目帶來巨大的審計風險。徐嵩舜（審計署駐昆明特派辦）在《建設項目“搭車征地”的兩個審計方法》一文中指出，相關地方政府“借公路和鐵路等基礎設施建設，多征土地用于城市經濟開發區建設、房地產開發、市政工程建設”。

（三）前期工作中勘察設計深度不夠

高速公路勘察設計階段基本決定了項目的建設內容和能夠支出的資金，也就決定了項目征遷的內容和經費總額，如征地畝數、拆房數量、遷墳數量、遷移管線數量等等。李成（2019）指出，項目實施過程中發生的征地拆遷數量及單價變化，影響工程投資平均增長幅度約為14.8%，袁建忠（2013）指出鐵路項目的概算中征拆數量偏少，另外筆者參與建設的該項目也存在類似情況，實際拆房數比概算數增加28%，實際拆遷光纜比概算數增加 61%，實際遷墳數比概算數增加125 %。

1.設計工期緊張，征遷勘察粗糙。進入21世紀以來，我國高速公路交通進入了跨越式發展階段，大部分省份都規劃并開工了大量高速公路項目，通過交通先行戰略拉動經濟增長，項目的集中開工建設給勘察設計機構帶來了極大的壓力，再加上勘察設計人力投入不足，設計周期尤其是外業調查周期縮短，導致征遷設計相對粗糙。

2.外業調查不深，信息掌握不準。高速公路建設線路長，涉及征遷內容廣泛，參與部門較多，不同部門掌握著不同的地面地下附著物信息，當設計單位從相關部門無法獲取信息或無法獲取準確信息時，通常只能依靠外業調查預估的形式了解附著物信息，對于深埋地下的管線和隱藏密林間的墳墓等信息，外業調查預估數量與實際情況存在較大差距。另外，沒有考慮到的邊角地、阻隔地、夾心地等無法耕種或耕種困難的地塊，也使得實際征遷數量大于設計數量。

3.設計變更引起新增征遷內容。設計深度不夠是導致設計變更的重要方面，由于設計變更之后工程施工占用土地面積一般都會出現變化，可能會造成已征土地不再使用的浪費和新征土地用于變更兩種情況，并直接引起征遷費用的增加。

（四）征遷資金監管體系不夠完善

在征遷工作地方政府負責制情況下，為加快高速公路征遷工作，項目業主一般都采取預付部分征遷費用至協調指揮部的模式，協調指揮部付款后再收集資料進行報賬，報賬階段往往才發現存在超標準支付或超范圍征遷的問題，事后發現問題往往難以追回已經支付出去的征遷資金，造成資金的浪費，主要原因是征遷資金監管體系不夠完善。

1.資金具體使用環節缺乏事前監督。征遷預付款是協調指揮部對征遷資金撥付速度的要求，實際上所謂的預付款僅僅是將款項從項目業主預付至縣協調指揮部賬戶，并未預付至被補償戶賬戶。征遷預付款撥付至縣協調指揮部賬戶后，具體由縣協調指揮部根據制度使用，項目業主主要采用定期檢查的形式監管，對具體使用環節監管較弱，但搭車征遷、超標準征遷等問題往往出現在該具體使用環節，可以說征遷預付款的存在和資金撥付被補償戶環節事前監督的缺乏是征遷資金監管失效的重要因素。

2.地方政府配備資金監管力量不足。地方政府對征遷資金使用管理，主要是市協調指揮部和縣協調指揮部，部分項目僅設縣協調指揮部，以筆者參與建設的該項目為例，市縣兩級均設協調指揮，資金通過市協調指揮部統籌并撥付縣協調指揮部，縣協調指揮部負責具體征遷工作和支付資金，相關人員均從同級政府部門抽調并專職從事征遷工作，市指揮部人員則兼職從事征遷工作。但在資金實際使用過程中，主要由縣協調指揮部自行使用、自行監管，由于市協調指揮部人員均為兼職，主要由個別同志參與撥款管理，較少參與一線資金使用監管，監管效果也大打折扣。

二、優化征遷資金管控的措施

管控是在“保障百姓利益、控制概算投資”兩個目標基礎上的管控，是在“管理”的基礎上“控制”。“管理”是服務，上一管理節點服務于下級各管理節點，基層管理節點服務于沿線百姓根本利益，“控制”是征遷費用概算的控制，是上一管理節點對下一管理節點的費用控制，各個環節缺一不可。因此，在進行征遷費用管控過程中要有兩個核心，一個核心是保障沿線百姓的根本利益，另一個核心是進行征遷費用的概算控制，征遷費用管控的措施應當圍繞以上兩個核心展開。

（一）加強信息告知管理，準確分辨搶種搶建。

受利益驅動，搶種搶建短時期內還難以徹底消除，因此準確分辨搶種搶建行為就顯得至關重要，既可防止搶種搶建騙補行為，也可避免一刀切損害百姓合法權益。一是充分做好信息告知工作，不僅要在適當的時機發布征地公告，更要做好線路走向、項目推進進度保密和地面附著物數量的證據固定工作，為準確分辨搶種搶建打下基礎。二是充分利用無人機或國土資源衛星等高科技手段，定期進行線路拍照，及時、動態掌控搶種搶建的相關情況。三是對于苗圃等可移栽地面附著物的補償，應當以移栽補償為主。四是確屬搶種搶建的騙補行為，應依法嚴厲打擊，重點打擊處置跨區域、專業化的騙補集團。

（二）強化勘察設計管理，確保征遷費用概算充足。

征遷費用超概除了征遷管理本身引起超支外，大部分原因是勘察設計深度不夠引起的概算不足，因此征遷費用概算編制充足也是保障征遷費用不超概的重要措施。一是要加強勘察設計人力的投入，適當延長勘察設計時間，強化勘察設計單位履約考核，促使勘察設計單位有時間、有能力提高勘察設計深度。二是勘察設計單位進行補償費測算時，可協調國防光纜、水管網、電網的管理單位和部門提供詳細的布局圖，以便進行測算，并明確責任。三是可引入勘察設計保險制度，可強制要求勘察設計單位購買工程勘察設計責任險，由保險公司賠付部分征遷超支費用。

（三）完善征遷費用總包干模式，落實省市共建共管政策。

高速公路征遷體系設計安排中應避免征遷責任與出資責任不一致帶來的超概問題，經費包干模式使征遷責任與出資責任趨同，實踐證明，傳統的報賬制與經費包干模式相比，前者比后者出現征遷費用超概的幾率更大。一要堅持和完善總包干模式，并作為征遷費用管理的主要方向，但須明確總包干的范圍邊界和時間邊界，提高總包干執行的剛性，同時明確總包結余資金撥付的時間、程序及使用范圍。二是將省級人民政府已經出臺高速公路省市共建政策具體落實，充分利用地方土地、礦產、旅游等資源開發的形式籌集區市共建中市縣所需籌集部分資金，以資源換資金，將資金落實作為項目正式開工的前提。

（四）防止事前資金監管缺位，強化審計監督。

無論是否采取經費總包干模式，都應嚴格事前資金監管，重點把控款項預付和具體使用環節。一是要嚴格控制預付比例，以兩周的資金使用量為預付標準，滾動撥付、滾動結算，形成“一批預付款在支付，前一批預付款在結算”的良性循環。二是引入資金四方監管和手機APP審核，將建設單位、市一級協調指揮部納入資金兌付環節的審核，彌補資金具體使用環節的監管缺失。三是強化多級審計監督，組織和整合省級、市級和縣級審計力量，同級審計機構不僅要組織對同級單位征遷資金使用的審計，還可對下級審計機構的征遷資金使用審計項目進行檢查，提升審計監督的效果。

結語

本文從征遷管控機制出發，抓住征遷管理體制、信息告知環節、勘察設計監管、資金監管體系等管控機制的重點環節，分析了管控失效的原因，提出了優化征遷資金管控的措施。實際上，監管體系不完善、設計深度不夠只是表面影響因素，征遷資金超概的根本原因還是征遷主體責任和出資主體責任不完全一致這一體制機制設計的問題，可以理解為“花自己的錢比花別人的錢要謹慎”，讓征遷主體責任和出資主體責任趨同則是征遷費用控制的根本手段。