淺談行政事業單位預算管理現狀與建議

郭 蓉

（長江南京通信管理局，江蘇 南京 210011 ）

一、預算管理實施意義

《中華人民共和國預算法》(以下簡稱《預算法》）自1994年制定后并經2次修改，2018年12月29日主席令第二十二號宣布新修訂預算法的實施。《中華人民共和國預算法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）自1995年發布后于2020年進行了第一次修訂,自2020年10月1日起施行。2021年4月, 國務院發布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），目的是落實新預算法及新實施條例有關規定，規范管理、提高效率、挖掘潛力、釋放活力。全面實施預算管理，就是為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。在新形勢下，更好地實施預算管理具有更加重要的意義。

（一）提高資金使用效率，減輕國家財政壓力。

習近平總書記強調“黨和政府帶頭過緊日子”，財政部部長劉昆也指出“要堅持艱苦奮斗、精打細算、全面落實黨政機關堅持過緊日子要求”。當前，面臨新冠疫情常態化以及國際國內形勢，站在國家層面，各級行政事業單位都應該嚴格落實中央過“緊日子”的要求，特別是中央直屬單位更應起到帶頭引領作用，預算管理的有效實施將幫助各行政事業單位提高資金使用效率，保障“花錢必有效”，從而幫助國家減輕財政壓力。

（二）規范經濟行為，提高為民服務水平。

隨著我國財稅體制改革的持續深入，新預算法及實施條例、意見的發布，行政事業單位的財務管理工作要求越來越高、越來越嚴，預算管理是單位內部控制的重要環節，預算編制、執行、公開、評價等環節的實施對經濟活動的事前、事中、事后形成了閉環管理，預算管理的有效開展對行政事業單位的經濟行為會起到規范作用，降低廉政風險；預決算信息的公開有利于民眾監督，有利于財政資金的有效使用，有利于提高公信力和為民服務的水平。

二、預算管理存在的主要問題

（一）缺乏全員預算管理意識，預算編制及執行存在不足。

《預算法》及《實施條例》雖然施行了二十多年，行政事業單位對預算的概念很熟悉，但是全員預算管理的意識還很薄弱，特別是基層單位內部仍認為預算管理是主要行政領導及財務部門的工作，另外，財務部門與其他部門之間缺乏有效的溝通交流，導致預算水平低下。一是預算編制的準確性、全面性不足，缺乏對突發應急事件以及國家政策變化的考慮，缺乏持續過緊日子下對支出結構的調整，堅決兜住“三保”底線，嚴控一般性支出；項目支出的文本撰寫簡單，實施該項目的重要意義不突出，支出標準缺乏科學合理的依據，績效目標未能根據單位實際業務制定；人員經費未嚴格根據人員實際數和國家及地方政策準確測算。二是預算執行不嚴，各部門未嚴格按照預算批復金額及用途執行，超預算支出、無預算支出、項目支出列支基本支出、人員經費擠占公用經費、各項目經費混用、預算執行率低等問題普遍存在。

(二)預算編制方法不科學，信息化水平有待提高。

《意見》提出要合理安排支出規模，堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，但在實際工作中，各單位預算編制仍習慣于使用增量預算，且存在預算支出規模越大越好的認識誤區。日常工作中臺賬管理不規范，信息化水平較低，數據統計及分析能力較差，導致實際工作中各部門在上一年度的數據上隨意做增量支出測算。同時，財務部門缺乏對單位業務活動和年度工作計劃的深入了解，對各部門上報的數據審核把關不嚴，為保證年度收支平衡，差額撥款事業單位不得不采取以支定收的原則，虛增事業收入和其他收入，導致預算編制與單位實際經濟業務相脫節，從而出現預算績效目標不達標、預算資金被擠占挪用、超標新增配置資產、資產購置無預算、預算執行率低等一系列問題。

（三）預算執行缺乏有效監督，績效評價結果應用不足。

新預算法第六十三條規定，各單位各部門不得擅自改變預算支出的用途。實際預算執行過程中，由于缺乏有效的內部控制約束及有效監督手段，導致部分行政事業單位隨意變更預算支出用途，隨意調整財政資金和非財政資金的使用，嚴重違反了預算法的法定原則。《意見》指出，要推動預算績效管理提質增效，加強績效評價結果應用，但在實際工作中，特別是基層行政事業單位的績效評價工作，主要是根據上級要求完成任務，對績效評價結果并未認真分析，未真正將其應用于完善政策、調整預算安排、內部管理提升、支出標準體系建設等工作中。

三、提升預算管理的建議

（一）加強組織建設，樹立全員預算意識。

一是成立專門的預算編制領導小組，由單位主要負責人擔任組長，各部門負責人擔任小組成員，通過召開專題交流會等形式宣貫、布置和審議本單位的預算編制情況，從而提高預算編制的科學性、準確性和規范性；二是實施項目負責人制度，對行政事業單位項目的申報、預算編制、預算執行、績效考評及財政評審負責；三是樹立全員預算意識，財務部門要加強對預算管理規章制度的宣貫，從上而下確立新的職責，打破預算管理只與財務部門有關的舊思想，將日常管理工作與預算編制、預算執行融合在一起，提高財政資金的有效性，真正做到用錢必有充分的依據、用錢必產生社會效益、用錢必合規何矩。

（二）提高信息化水平，改進預算編制方法。

一是預算單位應充分利用信息化手段，將資產管理、政府采購、業務管理、會議管理、培訓管理等日常管理模塊與會計核算模塊整合為一體，對相關數據進行統計分析，利用數據共享為預算編制和執行提供數據支撐。二是預算編制采用零基預算與增量預算法相結合，一般性支出如水電費、辦公費、手續費、郵電費等，按照以前年度實際執行并考慮是否有新情況出現做增量預算，對增量部分要有充分的理由及測算過程；新增業務使用零基預算法，根據實際情況填報依據和測算明細。三是對項目支出、資產購置、公務車輛運行維護費、會議費、培訓費以及大額支出等要重點編報，并有支出明細，對辦公設備及家具購置還要重點把握配置是否超標。

（三）強化有效監督，重視績效評價結果應用。

一是加強預算執行考核，對預算執行差異大的原因要做出書面說明，屬于政策調整、自然災害等不可控因素導致的事項，可以免除相關人員的責任，同時做好中期預算調整以及內部控制審批流程，屬于未經事前科學論證編制預算或者無充分理由隨意變更資金用途及金額的事項，要對相關人員進行考核。二是重視績效評價結果的應用，當出現預算績效目標不達標的結果時， 預算單位應分析績效目標設置是否合理，如果指標不合理，今后預算編制時要修正該指標，確保指標的合理性和可實現性；如果指標合理，要重點分析未達到指標的原因，若是實施過程中經辦人員的主觀因素造成，要明確具體原因并找出解決辦法，避免在今后的預算執行過程中出現同樣的問題；若是突發的政策調整等不可預見因素導致不達標，則屬于客觀因素造成。預算單位要通過對績效評價的結果分析，及時發現預算管理實施過程中存在的問題，通過問題分析采取有針對性的措施，進而提升預算管理水平。

結語

部門預算是國家發展規劃的綜合反映，是加強行政事業單位宏微觀調控能力、改善資金使用效益、提高國有資產使用效率的有效手段，是涉及預算單位內部控制各個環節的綜合性工作。當前及今后一段時期，財政處于“緊平衡”狀態，收支矛盾較為突出，預算單位法人及各部門主要負責人應高度重視預算管理工作，切實履行主體責任，真正做到預算管理從下而上，各職能部門聯動，加強對預算編制、執行、監督等過程管理，加大預算收入統籌力度，盤活各類存量資源，規范預算支出管理，優化財政支出結構，推進支出標準體系建設，從而推動國家財政資源的統籌和可持續性。