論土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系

余奇文

荊州市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 湖北 荊州 434000

引言

據(jù)相關(guān)研究資料統(tǒng)計(jì)，雖然中國(guó)的林地、草地以及土地的人均占有量低，分別為世界平均水平的33%、25%和12%，均未達(dá)到世界平均水平的50%，中國(guó)的人均土地資源數(shù)量不足世界平均水平的一半，但同時(shí)中國(guó)的人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地要比世界平均水平高得多。在新時(shí)期，土地利用效益研究對(duì)城市土地的合理利用和城市人口的規(guī)劃等方面都具有重要的意義。

1 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系

土地綜合利用資源規(guī)劃的根本目的也就是通過(guò)合理配置，以及充分優(yōu)化綜合利用地區(qū)土地生產(chǎn)資源，提高地區(qū)土地利用資源綜合利用率，在保護(hù)土地資源的同時(shí)保證經(jīng)濟(jì)利益最大化，城市發(fā)展最優(yōu)化。城市規(guī)劃建設(shè)是從我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)的整體角度開(kāi)始出發(fā)，利用國(guó)有土地建設(shè)資源綜合進(jìn)行整體城市規(guī)劃建設(shè)的。兩者之間相互協(xié)調(diào)配合是非常有必要的，一方面城市規(guī)劃是以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的，另一方面，空間規(guī)劃將社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求與城市化的發(fā)展相結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)土地資源的漸進(jìn)式規(guī)劃和配置，來(lái)解決土地資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)之間的矛盾。一般來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃應(yīng)該以客觀(guān)環(huán)境為基礎(chǔ)，主要目的是維系城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，確保達(dá)到可持續(xù)化發(fā)展目標(biāo)，平衡城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)之間的關(guān)系。當(dāng)然，無(wú)論是城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃，都被視為最重要的規(guī)劃對(duì)象，即土地資源的合理利用和開(kāi)發(fā)，協(xié)調(diào)環(huán)境的發(fā)展，突出社會(huì)文明的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定進(jìn)步，以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)資源的整合和現(xiàn)代化[1]。

2 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的異同

2.1 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的區(qū)別

在利用土地資源時(shí)，要全面分析土地資源未來(lái)的開(kāi)發(fā)價(jià)值，對(duì)所有土地進(jìn)行宏觀(guān)規(guī)劃，根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行合理規(guī)劃，確保開(kāi)發(fā)的合理性。其次，在城市土地資源規(guī)劃中，規(guī)劃者應(yīng)系統(tǒng)地考慮各種影響因素。土地利用總體規(guī)劃的核心是對(duì)城市土地的控制。政府部門(mén)在規(guī)劃時(shí)要積極深入第一線(xiàn)，科學(xué)合理地進(jìn)行調(diào)研，根據(jù)調(diào)查結(jié)果制定可行的解決方案，合理劃分面積指標(biāo)，明確各類(lèi)土地資源的應(yīng)用類(lèi)型。城市規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和視角不同于土地利用總體規(guī)劃，考慮的綜合因素越來(lái)越多。在規(guī)劃中，除了要緊密結(jié)合城市未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略方向，把控各項(xiàng)基本社會(huì)保障建設(shè)外，還要注重城市形象的建設(shè)，加強(qiáng)城市文化內(nèi)涵和歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)。

2.2 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的共同點(diǎn)

兩者都受到相應(yīng)法律規(guī)范和制度的嚴(yán)格約束。一般來(lái)說(shuō)，城市土地的開(kāi)發(fā)利用，都是依據(jù)《土地管理法》進(jìn)行的。在城市現(xiàn)代化規(guī)劃中，城市管理者和規(guī)劃者必須嚴(yán)格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，確保一切工作有法可依，依法進(jìn)行。在土地資源的開(kāi)發(fā)和城市發(fā)展道路的規(guī)劃中，國(guó)家政府部門(mén)負(fù)有主要的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，是站在一個(gè)國(guó)家的角度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃的。兩者都屬于空間規(guī)劃，以土地為基礎(chǔ)，旨在確保土地資源的管理和優(yōu)化配置，以實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)、可持續(xù)資源開(kāi)發(fā)、土地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)策略

3.1 編制內(nèi)容的協(xié)調(diào)

城市規(guī)劃與實(shí)用性村莊規(guī)劃、農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃編制內(nèi)容的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)城市發(fā)展也將具有一定的影響。所以，為了有機(jī)協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)實(shí)用性的城市土地規(guī)劃，滿(mǎn)足城市規(guī)劃基本需求，以干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動(dòng)為契機(jī)，可以考慮成立專(zhuān)門(mén)的研究小組，設(shè)立研究包括城市總體規(guī)劃和農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃在內(nèi)的，我國(guó)城市總體發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略等多個(gè)專(zhuān)題。負(fù)責(zé)城市規(guī)劃的規(guī)劃人員要以立足城市未來(lái)發(fā)展定位，詳細(xì)制定城市未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，為城市設(shè)計(jì)與規(guī)劃指明方向。兩者的總體戰(zhàn)略關(guān)系基礎(chǔ)非常緊密，在城市總體發(fā)展戰(zhàn)略制定時(shí)，規(guī)劃人員要協(xié)調(diào)城市環(huán)境、城市人口和城市既有資源，滿(mǎn)足城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，達(dá)到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)，通過(guò)制定科學(xué)化的城市發(fā)展策略，為城市土地總體規(guī)劃提供充足的保障，也可以利于使我國(guó)城市總體發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略更加密切貼近我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，滿(mǎn)足城區(qū)土地和城市空間規(guī)劃的整體需要。同時(shí)兩者編制內(nèi)容上的協(xié)調(diào)過(guò)程也是一個(gè)互相補(bǔ)充互相說(shuō)明的過(guò)程，只有兩者內(nèi)容協(xié)調(diào)一致，相關(guān)單位執(zhí)行起來(lái)才會(huì)更加統(tǒng)一，不會(huì)產(chǎn)生疑惑和不一致。

3.2 技術(shù)規(guī)范的協(xié)調(diào)

為了更高效管控現(xiàn)有土地資源，提供科學(xué)且合理的規(guī)劃，在土地規(guī)劃之前都需要對(duì)現(xiàn)狀大批且地形復(fù)雜的土地進(jìn)行高程、地質(zhì)、方位、使用價(jià)值的信息采集并且分析才可以得知后續(xù)如何進(jìn)行規(guī)劃，而土地測(cè)量就是對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)行采集的過(guò)程。現(xiàn)在的土地測(cè)量方法主要有傳統(tǒng)常規(guī)測(cè)繪儀器測(cè)量，GPS-RTK技術(shù)測(cè)量，移動(dòng)GIS測(cè)量和遙感勾繪測(cè)量等，雖然運(yùn)用先進(jìn)測(cè)量技術(shù)的土地測(cè)量方法目前已經(jīng)應(yīng)用廣泛，但是由于某些農(nóng)業(yè)用地，地塊邊界破碎，地形錯(cuò)綜復(fù)雜起伏變化大，常規(guī)的土地測(cè)繪儀器測(cè)量還是比較符合中國(guó)基層農(nóng)地現(xiàn)狀，將在很長(zhǎng)一段時(shí)間依然是主導(dǎo)的土地測(cè)量方式。傳統(tǒng)的土地測(cè)量?jī)x器有皮尺、經(jīng)緯儀和全站儀等，該方法在一些技術(shù)力較強(qiáng)、工作條件較好的地區(qū)使用多，而在一些經(jīng)濟(jì)條件比較落后、工作基礎(chǔ)不好的地區(qū)甚至直接使用勘丈法，設(shè)置地塊界標(biāo)位置，直接利用鋼尺實(shí)地測(cè)量地塊邊長(zhǎng)或各點(diǎn)之間的距離，然后按地塊大概形狀計(jì)算出地塊面積的方法，該方法主要適用于地塊分散或偏遠(yuǎn)地區(qū)的獨(dú)立用地，且對(duì)精度要求不高的項(xiàng)目使用，目前該方法已經(jīng)很少使用了；而相對(duì)在一些技術(shù)力較強(qiáng)、工作條件較好的地區(qū)則多使用傳統(tǒng)的解析法測(cè)量，使用全站儀、GPS測(cè)量?jī)x、鋼尺，通過(guò)全野外的測(cè)量技術(shù)，獲取界址點(diǎn)坐標(biāo)和界址點(diǎn)間距，繪制地塊圖來(lái)計(jì)算地塊要素的方式，該方法的測(cè)量精度高，但是人工成本大，耗時(shí)長(zhǎng)，尤其是對(duì)于一些地形復(fù)雜的地塊，土地測(cè)量的時(shí)間成本很大，但仍然是使用較多的土地測(cè)量方法。不同的測(cè)量方法有利有弊，對(duì)于不同類(lèi)型的土地，應(yīng)該考慮不同的精度和成本選擇不同的測(cè)量方法，應(yīng)該在滿(mǎn)足精度的需求上盡量減少測(cè)量時(shí)間與成本，例如在小尺度地塊上通常使用常規(guī)測(cè)繪儀器測(cè)量，野外采集的方法，雖然時(shí)間成本大但是精度高，然而在大尺度地塊上，多使用遙感和GIS移動(dòng)測(cè)量，數(shù)據(jù)采集效率高時(shí)間成本小。在目前來(lái)說(shuō)，傳統(tǒng)土地測(cè)量方法依然有很多缺陷，例如耗時(shí)長(zhǎng)，人力成本高，受地形影響大，但是如何把先進(jìn)的測(cè)量技術(shù)與傳統(tǒng)測(cè)量方法結(jié)合，是能夠在未來(lái)有效提高測(cè)量效率的主要途徑，近幾年，CNSS測(cè)量技術(shù)、GIS-RTK技術(shù)、遙感定位技術(shù)等新技術(shù)的發(fā)展迅猛，已成為城市規(guī)劃測(cè)量不可或缺的工具，結(jié)合先進(jìn)的測(cè)繪技術(shù)彌補(bǔ)傳統(tǒng)測(cè)量方法的缺陷，使得土地測(cè)量趨于科學(xué)性和合理性[3]。

3.3 生態(tài)環(huán)境與行政體系的協(xié)調(diào)

在之前的一段歷史過(guò)程中，由于快速發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程的緣故，造成了環(huán)境的破壞和生態(tài)污染。現(xiàn)在已經(jīng)有越來(lái)越多的規(guī)劃設(shè)計(jì)者注意到了這個(gè)問(wèn)題。在加快推進(jìn)主體城市化建設(shè)的過(guò)程中，要特別注重土地利用總體規(guī)劃的主體——城市建設(shè)總體規(guī)劃，并重點(diǎn)促進(jìn)中心城區(qū)與主體城市規(guī)劃整體生態(tài)環(huán)境綜合保護(hù)和協(xié)調(diào)均衡發(fā)展。開(kāi)展綠色生態(tài)城市建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，構(gòu)建綠色節(jié)能城市規(guī)劃空間設(shè)計(jì)模式，發(fā)展生態(tài)城市和宜居城市規(guī)劃、行政體制、編制內(nèi)容。要注重生態(tài)文明建設(shè)，在城市規(guī)劃中加大生態(tài)發(fā)展建設(shè)力度，促進(jìn)人、生態(tài)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。只有兩者在規(guī)劃的全過(guò)程中都貫穿了生態(tài)協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展的理念，才能規(guī)劃出更宜居綠色的城市。行政制度的協(xié)調(diào)性體現(xiàn)在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的行政體系建設(shè)上，在自然資源系統(tǒng)下，由國(guó)土空間規(guī)劃部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，原土地行政主管部門(mén)的有關(guān)人員以公平正義的責(zé)任感認(rèn)識(shí)土地總體規(guī)劃，限制土地行政主管部門(mén)管理人員的行為，貫徹廉潔高效、民生原則，為調(diào)整人地矛盾，保護(hù)土地資源，應(yīng)采取“民主、公平、生態(tài)”的行政原則，同時(shí)兼容并重城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略意義，避免“重土地利用總體規(guī)劃、輕城市規(guī)劃”的偏見(jiàn)產(chǎn)生。只有行政體系能公正廉潔，且兩者行政體系互相協(xié)調(diào)共融，那么其規(guī)劃才能更大效率地為人民服務(wù)。只有行政體系的協(xié)調(diào)，兩者才能配合得更加完美[4]。

3.4 強(qiáng)化土地利用計(jì)劃實(shí)施監(jiān)督與獎(jiǎng)懲反饋機(jī)制

整合目前分散在不同政策文件中的年度計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)懲規(guī)則，形成統(tǒng)一、連續(xù)的監(jiān)督考核與獎(jiǎng)懲反饋機(jī)制。同時(shí)，閑置土地、存量低效地的認(rèn)定以及城鄉(xiāng)增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施考核等均存在一定的時(shí)滯，其考核難以在單獨(dú)的計(jì)劃年度內(nèi)完成。因此，建議年度計(jì)劃的實(shí)施考核可將一段時(shí)期內(nèi)（如三年）的計(jì)劃執(zhí)行情況納入考慮。

3.5 對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格合理調(diào)控

在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，地產(chǎn)價(jià)格會(huì)由城市內(nèi)的地產(chǎn)項(xiàng)目供給和需求來(lái)決定，由地產(chǎn)行業(yè)內(nèi)部對(duì)于房屋需求來(lái)拉動(dòng)地產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)。隨著土地成本的上升，也會(huì)抬高房產(chǎn)價(jià)格，房產(chǎn)價(jià)格會(huì)持續(xù)走高，會(huì)遠(yuǎn)超于人們承受能力，這會(huì)導(dǎo)致人們生活水平長(zhǎng)期難以提升，房?jī)r(jià)持續(xù)拉升會(huì)帶動(dòng)土地價(jià)格上漲，增加土地的囤積動(dòng)力，會(huì)造成土地資源出現(xiàn)閑置和浪費(fèi)問(wèn)題。房產(chǎn)價(jià)格持續(xù)上漲會(huì)增加更多投機(jī)性，而且投機(jī)性反過(guò)來(lái)也會(huì)帶動(dòng)房?jī)r(jià)的持續(xù)增長(zhǎng)，這樣就會(huì)使現(xiàn)有的房?jī)r(jià)偏離了正常市場(chǎng)，會(huì)出現(xiàn)地產(chǎn)泡沫。但是泡沫增大，就會(huì)造成泡沫破裂，而引發(fā)危機(jī)，這會(huì)給我國(guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)更大打擊。政府部門(mén)要發(fā)揮自身調(diào)控作用，來(lái)控制好地產(chǎn)行業(yè)的價(jià)格，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，政府部門(mén)采取管制價(jià)格方法，對(duì)癥下藥，要針對(duì)引起房?jī)r(jià)上漲原因采取有效措施，這是當(dāng)下一個(gè)重點(diǎn)的方法。突出土地經(jīng)營(yíng)手段，來(lái)擴(kuò)大土地供應(yīng)量，進(jìn)而控制土地價(jià)格上漲的速度。土地需求是一種已知的需求，隨著當(dāng)前地產(chǎn)增量市場(chǎng)的日益活躍，對(duì)于土地的需求量，也在逐步增加，如果控制土地的供應(yīng)量，實(shí)行招拍掛，其土地價(jià)格也會(huì)逐步上漲，在規(guī)范土地開(kāi)發(fā)機(jī)制，避免土地閑置的條件下，要擴(kuò)大住宅用地量，進(jìn)一步控制土地價(jià)格上漲速度，這樣才能夠緩解房?jī)r(jià)上漲帶來(lái)的壓力[5]。

3.6 加強(qiáng)計(jì)劃管理與城市體檢評(píng)估、建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)等工作的聯(lián)動(dòng)

目前，圍繞國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督體系建設(shè)，我國(guó)正在探索“一年一體檢、五年一評(píng)估”等常態(tài)化機(jī)制。城市體檢涉及建設(shè)用地總面積、閑置土地處置率、存量土地供應(yīng)比例等指標(biāo)，與年度計(jì)劃的考核指標(biāo)部分一致。此外，我國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，已建立起一整套建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)技術(shù)體系，其評(píng)價(jià)內(nèi)容涉及土地利用強(qiáng)度、人口與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)耗地、城市用地管理績(jī)效、城市用地潛力等，能較為全面地反映地方土地利用效率。可考慮在相關(guān)工作部署與信息化平臺(tái)建設(shè)中，加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行考核與城市體檢、建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)等工作的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)信息共享、指標(biāo)共用，并在定期開(kāi)展的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估中增加年度計(jì)劃執(zhí)行情況評(píng)估的專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)容，從而更好地支撐土地利用計(jì)劃的編制與實(shí)施管理。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，城市總體規(guī)劃與其他土地利用總體規(guī)劃既有諸多相同之處，也有不同之處，但二者之間無(wú)疑有著密切的聯(lián)系。在國(guó)土空間規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)下，只有促進(jìn)二者的協(xié)調(diào)，相輔相成，才能顯著提高城市規(guī)劃質(zhì)量和土地資源利用率。因此，有必要控制二者的異同，保證二者的一致性，進(jìn)而促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。