中小學(xué)法治課程開齊開足開好：問題與路徑

文／徐光木 李 敏 魏晴晴

一、問題的提出

近年來，我國青少年違法犯罪率呈明顯上升趨勢，已成為嚴(yán)重社會問題，引起社會各界高度重視。青少年違法犯罪形勢嚴(yán)峻，雖然是多方面原因共同作用導(dǎo)致的結(jié)果，但法治教育的弱勢與缺失是造成這一局面的關(guān)鍵因素，也是不爭的事實。如何遏制青少年違法犯罪勢頭，進(jìn)一步降低青少年違法犯罪率，讓青少年健康成長，已成為全社會尤其是職能部門的一項職責(zé)和重要任務(wù)。其中，教育部門責(zé)無旁貸，應(yīng)加強法治教育，幫助廣大青少年學(xué)生養(yǎng)成自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的思維習(xí)慣和行為方式，使其塑造思想品德、養(yǎng)成健康人格，進(jìn)而提升整個社會的法治水平和公民的法治素養(yǎng)。

2013年6月13日，教育部等五部門印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強青少年學(xué)生法制教育的若干意見》，指出：“從總體上看，青少年學(xué)生法制教育仍然存在定位不夠明確、思想認(rèn)識不夠到位、教育內(nèi)容不夠系統(tǒng)、保障條件不夠有力等問題，直接影響了青少年學(xué)生法制教育的效果。”2016年6月28日，教育部、司法部、全國普法辦聯(lián)合印發(fā)《青少年法治教育大綱》（以下簡稱《大綱》），對青少年法治教育的目標(biāo)、內(nèi)容、實施途徑、保障措施等作出了明確規(guī)定，涵蓋義務(wù)教育階段、高中教育階段和高等教育階段。《大綱》實施后，中小學(xué)通過將法治教育融入思想政治課程教學(xué)、開設(shè)道德與法治相關(guān)課程，配備法治副校長、法治輔導(dǎo)員等，在法治教育工作方面取得了一定的成效，法治課程教學(xué)定位不明確、學(xué)校和教師的思想認(rèn)識不到位等問題也得到了較好的解決。但隨著形勢的發(fā)展，新的問題又開始顯現(xiàn)。

普法是全面依法治國的基礎(chǔ)性工作，2020年11月16日至17日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“普法工作要在針對性和實效性上下功夫，特別是要加強青少年法治教育，不斷提升全體公民法治意識和法治素養(yǎng)。”①《習(xí)近平在中央全面依法治國工作會議上強調(diào) 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日第一版。這句話包含兩層含義：一是加強青少年法治教育的重點是加強法治教育的針對性和實效性，二是開展法治教育的目的是不斷提升青少年的法治意識和法治素養(yǎng)。之后，教育部在2021年11月3日印發(fā)的《全國教育系統(tǒng)開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》（以下簡稱教育系統(tǒng)“八五”普法規(guī)劃）中提出：“推進(jìn)青少年法治教育規(guī)范化和常態(tài)化，提升法治課教師專業(yè)教學(xué)能力，推動大中小學(xué)法治課程開齊開足開好。”②教育部網(wǎng)站：《全國教育系統(tǒng)開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5914/202111/t20211111_579070.html，最后訪問時間2022年9月30日。這為當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)中小學(xué)開展法治教育指明了方向。

綜上，《大綱》和教育系統(tǒng)“八五”普法規(guī)劃中關(guān)于加強中小學(xué)法治教育、促進(jìn)青少年法治素養(yǎng)提升的精神，其根本目的在于提升青少年法治素養(yǎng)，讓廣大青少年成為具有現(xiàn)代法治觀念、現(xiàn)代法律意識的社會主義建設(shè)者和接班人。而要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要建立健全青少年法治核心素養(yǎng)培育和評價體系，通過在各級各類學(xué)校開設(shè)法治課程加強青少年對法治知識的學(xué)習(xí)，擴大職能部門對青少年法治宣傳教育的影響，進(jìn)一步增強中小學(xué)生法治意識，提高未成年人自我保護(hù)能力，有效預(yù)防青少年違法犯罪。

受篇幅所限，本文僅從開設(shè)中小學(xué)法治課程的角度，對青少年法治教育的現(xiàn)狀、問題加以分析，并提出解決路徑。

二、中小學(xué)法治課程面臨的新問題及原因分析

（一）面臨的新問題

目前，法治課程在我國中小學(xué)已經(jīng)普及，主要為義務(wù)教育階段的道德與法治課和高中階段的思想政治課。雖然說道德與法治課不是純粹的法治課程，但從教材來看，法治相關(guān)的內(nèi)容在該課中的占比還是比較大的。如《道德與法治》六年級上冊共有四個單元，分別是“我們的守護(hù)者”“我們是公民”“我們的國家機構(gòu)”“法律保護(hù)我們健康成長”，其內(nèi)容均與法治相關(guān)；《道德與法治》八年級下冊同樣所有單元均與法治相關(guān)，分別是“堅持憲法至上”“理解權(quán)利義務(wù)”“人民當(dāng)家作主”“崇尚法治精神”，這一冊在六年級上冊的基礎(chǔ)上增加了法治的核心價值等內(nèi)容。其他年級的《道德與法治》教材中，雖然不像上述兩冊那樣全部為法治內(nèi)容，但也或多或少地涉及一些法治精神或法律知識。不過，雖然在教材中有著豐富的法治教育內(nèi)容，但現(xiàn)實里，各學(xué)校在開展法治課程教學(xué)時卻存在著各種問題，亟待解決。

1.法治課程開設(shè)“不夠齊”

一是開設(shè)法治課程的學(xué)校“不夠齊”。在我國，部分中小學(xué)的法治課存在“有教材無教學(xué)”的現(xiàn)象。筆者于2021年7月至8月針對H市4754名中小學(xué)生進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，該市尚有37%的中小學(xué)校極少或根本沒有開設(shè)法治課。二是開設(shè)的法治課程“不夠齊”。除道德與法治課外，很多義務(wù)教育階段學(xué)校沒有在校本課程中設(shè)置專門的法治課作為道德與法治課的補充。三是法治課程的開設(shè)方式“不夠齊”。盡管有63%的中小學(xué)校開設(shè)了法治課程，但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其教學(xué)方式單一且十分枯燥，極少有用情境模擬、案例教學(xué)以及邀請校外專家做報告等靈活有趣的教學(xué)方式開展法治教育教學(xué)的情況。四是法治課程的參與主體“不夠齊”。教育系統(tǒng)“八五”普法規(guī)劃在主要目標(biāo)中明確提出：“到2025年……政府、司法機關(guān)、學(xué)校、社會、家庭共同參與的法治教育體系基本形成……”然而，目前上述主體中只有學(xué)校深度參與到法治教育工作之中，其他主體還需進(jìn)一步深化和加強參與的力度。

2.法治課時安排“不夠足”

在我國，法治課程課時“不夠足”具有普遍性。一是“陰陽課表”。有些學(xué)校在開學(xué)之初的確會根據(jù)課表安排給學(xué)生上道德與法治課程，但在臨近期中或期末考試的時候，課表上的道德與法治課程會被“主課”所取代。有些學(xué)校甚至干脆采用“陰陽課表”，即課表上雖然寫的是道德與法治課，但實際上的卻是語文、數(shù)學(xué)、英語等“主課”。二是“科任教師兼課”。不少學(xué)校沒有給道德與法治課配備專職教師，而是由主科教師輪流兼課，這種情況在初中比在小學(xué)普遍得多。據(jù)筆者所知，一些主科教師在道德與法治課堂上會先講一些與本課有關(guān)的知識，但僅限于課本知識，在“灌輸”完課本知識之后，就會將課程切換到“主課”上來。這種現(xiàn)象呈現(xiàn)出隨年級上升逐漸普遍的趨勢，在小學(xué)一二年級階段，任課教師還會按照教材要求花費較多時間講授法治知識，但到了三年級以后，隨著升學(xué)壓力的逐級傳導(dǎo)，道德與法治課就逐漸從中小學(xué)課堂“消失”了。

3.法治課程上得“不夠好”

一是師資“不夠好”。表現(xiàn)為法治課教師通常由其他科目教師兼任，且兼任教師鮮有法學(xué)專業(yè)背景或接受過系統(tǒng)的法學(xué)教育的經(jīng)歷，因此他們普遍存在法治知識掌握的深度和廣度不夠、法治素養(yǎng)水平尚待提高①高秀杰：《初中道德與法治學(xué)科教師法治素養(yǎng)調(diào)查——以南京市為例》，《思想政治課教學(xué)》2021年第8期。等問題。二是課堂效果“不夠好”。由于任課教師通常不是法學(xué)專業(yè)出身且法學(xué)理論功底欠缺，加之自身法治意識比較淡薄，因此在課堂上照本宣科的現(xiàn)象極為普遍，這樣不僅難以激起學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，更難以從內(nèi)心深處感染打動學(xué)生。由此導(dǎo)致的后果是，中小學(xué)生對法律的認(rèn)知十分零散，上課的時候只是學(xué)到了比較枯燥的法律條文或在他們看來遙遠(yuǎn)且碎片化的法治案例，因此獲得的法律知識極為有限，法治意識的培養(yǎng)更是無從談起。三是課后實踐“不夠好”。開展貼近青少年生活的法治實踐活動，既能加深學(xué)生們對所學(xué)知識的理解，又能讓他們直觀地體會所學(xué)法治知識在現(xiàn)實生活中的應(yīng)用，激發(fā)他們對法治學(xué)習(xí)的熱情。然而，現(xiàn)實的情況是，鮮有學(xué)校開展真正的法治教育實踐活動。

（二）原因分析

當(dāng)前，中小學(xué)法治課程開設(shè)“不夠齊”、課時“不夠足”、上得“不夠好”等問題有以下三個層面的原因。

1.表層原因

首先，我國還沒有專門用于中小學(xué)法治課程的教材，使法治課程教學(xué)陷入了“無米之炊”的境地；其次，我國法治課程專職教師常態(tài)化培養(yǎng)的機制尚未建立，其突出表現(xiàn)在法治教育專業(yè)沒有進(jìn)入普通高校師范類專業(yè)目錄、思想政治教育專業(yè)沒有安排法治教育專門課程、研究生教育階段鮮有高校設(shè)置法治教育研究方向，這些在客觀上造成了我國中小學(xué)法治課專職教師供給的嚴(yán)重不足，從而對法治課程的教學(xué)效果產(chǎn)生了直接影響。

2.中層原因

在“高考指揮棒”的作用下，“高考考什么，中小學(xué)就教什么，學(xué)生就學(xué)什么”成為學(xué)校和學(xué)生的趨利性選擇。為了能夠在高考中取得好成績，不少學(xué)生在初中甚至小學(xué)階段就將高考考試科目作為學(xué)習(xí)的重點。因為學(xué)校、教師、學(xué)生都將主要精力花費在提高主科考試成績和升學(xué)上，所以沒有納入中高考科目范疇的法治學(xué)科不受重視。此外，在現(xiàn)有考核機制下，學(xué)生升學(xué)率、“主科”學(xué)業(yè)成績是考核學(xué)校和教師的主要指標(biāo)，而學(xué)生法治課程的成績?nèi)绾螌W(xué)校、教師的考核結(jié)果并不產(chǎn)生什么重大影響。因此，在上述因素作用下，無論是學(xué)校還是學(xué)生都缺乏對法治課程的關(guān)注動力。

3.深層原因

相較于高考對學(xué)校和學(xué)生的影響，我國國民根深蒂固的“實用主義”觀念對法治課程教育教學(xué)的影響更為深遠(yuǎn)。一些學(xué)生家長會認(rèn)為：“上好法治課能夠為我的孩子的中高考加幾分？”“我的孩子肯定不會違法犯罪，所以沒必要學(xué)法治知識。”“法治知識上大學(xué)再學(xué)也不遲。”“只有學(xué)好數(shù)理化，走遍天下才不怕。”所以，在現(xiàn)實生活中，持“法治課程無用論”觀點的家長不在少數(shù)，甚至一部分教師也持有類似觀點，進(jìn)一步助長了讓法治課程邊緣化的風(fēng)氣。經(jīng)過長期努力，我國已經(jīng)形成了中國特色社會主義法律體系，人民群眾的法治觀念和法治意識也已經(jīng)有了長足的進(jìn)步，但仍然存在全社會法治觀念、法治意識還不夠濃厚，尊法學(xué)法守法用法意識沒有成為社會普遍的價值追求等問題。這間接造成了中小學(xué)的法治課程出現(xiàn)開設(shè)“不夠齊”、課時“不夠足”、上得“不夠好”的情況。

三、中小學(xué)法治課程開齊開足開好的路徑

《大綱》所規(guī)定的目標(biāo)、內(nèi)容、實施途徑、保障措施等都離不開中小學(xué)法治課程建設(shè)這個基礎(chǔ)，中小學(xué)只有落實好法治課程開齊開足開好的有關(guān)要求，才能依據(jù)《大綱》，使法治理念真正走進(jìn)青少年的內(nèi)心，引導(dǎo)其自發(fā)學(xué)習(xí)、自覺參與，增強自身法治意識，提升法治素養(yǎng)，達(dá)到法治觀念育人塑人的效果。

1.加快構(gòu)建中小學(xué)法治課程體系

構(gòu)建中小學(xué)法治課程體系是開齊開足開好法治課程的基本前提。中小學(xué)法治教育肩負(fù)的光榮使命不能僅靠道德與法治課或思想政治課單獨承載，需要構(gòu)建“一心二主三輔”的法治教育學(xué)科新格局。那么，什么是“一心二主三輔”呢？“一心”指的是把法治教育從思政課中分離出來，在中小學(xué)單設(shè)“法治”科目，作為與語文、數(shù)學(xué)、英語、音樂、美術(shù)、科學(xué)、道德等并列的正式科目；“二主”指的是維持義務(wù)教育階段道德與法治和高中教育階段思想政治科目格局不變，并將前者改名為“道德”（也可恢復(fù)為“思想品德”這一名稱），使其作為中小學(xué)法治教育的重要組成部分；“三輔”指的是在中小學(xué)語文、英語、歷史等科目中增加法治元素，作為法治教育教學(xué)的外圍補充。

2.著力培養(yǎng)中小學(xué)法治課程師資

優(yōu)良的中小學(xué)法治課程師資是開齊開足開好法治課程的重要保障。在培養(yǎng)師資方面，首先，可選擇部分省市作為中小學(xué)法治課程改革試點地區(qū)，編寫法治課專門教材，對有意向轉(zhuǎn)任法治課專職教師的其他科任教師進(jìn)行專門培訓(xùn)與考核，使其達(dá)到開設(shè)法治課后對該科科任教師的各項要求；其次，在本科專業(yè)目錄教育學(xué)類中增加法治教育專業(yè)，專門培養(yǎng)法治科任教師，保障中小學(xué)開設(shè)法治課之后對科任教師的數(shù)量及質(zhì)量需求；最后，在研究生專業(yè)目錄教育學(xué)類中增加法治教育專業(yè)或在法學(xué)、法律專業(yè)增加法治教育專業(yè)方向。除專門培養(yǎng)法治科任教師以外，還應(yīng)輔以設(shè)立法治教育學(xué)術(shù)期刊、在各級教育學(xué)會下設(shè)法治教育分會等措施，培養(yǎng)法治教育研究后備力量，由此滿足高層次中小學(xué)法治教育者的需求。當(dāng)然，也要防止將中小學(xué)法治教育等同于專業(yè)化的法律教育進(jìn)行教學(xué)的傾向，前者是大眾化的、普及性的公民法治素養(yǎng)教育，而非高等教育階段的法學(xué)理論教育。①金釗：《義務(wù)教育階段道德與法治學(xué)科核心素養(yǎng)的整體建構(gòu)》，《中學(xué)政治教學(xué)參考》2021年第39期。

3.逐步增加法治知識在中高考中的分?jǐn)?shù)占比

中高考改革應(yīng)適應(yīng)教學(xué)改革的需要，與教學(xué)改革主動對接。短期內(nèi)，可以增加法治知識在中高考政治類科目考試中的分?jǐn)?shù)占比，在中高考語文、英語、歷史科目中也可以適當(dāng)增加考查法治知識和法治意識的內(nèi)容。如在語文、英語閱讀考試中選擇有法治元素的材料，在歷史考試中增加對法制史相關(guān)知識的考查，等等。待法治課在中小學(xué)全線開設(shè)后，便可探索在初中和普通高中學(xué)業(yè)水平考試中增設(shè)單獨的法治科目，比如在高考中將法治作為選考科目，考試成績納入高考錄取總成績，最終實現(xiàn)法治教育與高考改革的雙向推進(jìn)。

4.積極培育學(xué)生“育德先懂法”觀念

我國歷來推崇“成才先成人，成人先育德”的觀念，但對于法治的認(rèn)識相對欠缺，以致許多人在遇到糾紛或與他人發(fā)生沖突時，不是尋求法律途徑解決問題，而是選擇忍氣吞聲或者采用以牙還牙的極端手段去報復(fù)對方，不惜觸犯法律的紅線。這種現(xiàn)象在青少年涉法案件中十分普遍。有些青少年講義氣、容易沖動，這在一定程度上是因其心理發(fā)育不成熟導(dǎo)致的，但在另一方面也與其缺乏法治意識有關(guān)。因此，現(xiàn)階段，中小學(xué)校不僅應(yīng)向?qū)W生弘揚“成才先成人，成人先育德”的觀念，還應(yīng)將“育德先懂法”的道理講給他們聽，使其通過學(xué)習(xí)法律知識、理解法律本質(zhì)，具備運用法治思維依法維護(hù)權(quán)利與履行義務(wù)的素質(zhì)、修養(yǎng)和能力，做到知法、畏法、懂法，為今后的人生奠定良好基礎(chǔ)。

5.創(chuàng)新法治課程教學(xué)模式

《大綱》要求：“法治教育要遵循青少年身心發(fā)展規(guī)律，貼近青少年生活實際，科學(xué)安排教學(xué)內(nèi)容，合理確定教學(xué)重點和方法，注重知行統(tǒng)一，堅持落細(xì)落小落實；要更多采取實踐式、體驗式、參與式等教學(xué)方式，與法治事件、現(xiàn)實案例、常見法律問題緊密結(jié)合，注重內(nèi)容的鮮活，注重學(xué)生的參與、互動、思辨，創(chuàng)新形式，切實提高法治教育的質(zhì)量和實效。”①教育部網(wǎng)站：《教育部 司法部 全國普法辦關(guān)于印發(fā)〈青少年法治教育大綱〉的通知》, http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5913/s5933/201607/t20160718_272115.html,最后訪問時間2022年9月30日。然而，在實際的教學(xué)過程中，《大綱》所要求的教學(xué)模式并沒有得到很好地落實，一些學(xué)校的法治課程仍然采取傳統(tǒng)的單一講授教學(xué)模式。因此，為了激發(fā)青少年學(xué)習(xí)法治課程的興趣、培養(yǎng)青少年的法治意識和法治觀念，在未來的教育教學(xué)中，教育主管部門、學(xué)校和教師都應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新法治教育課程教學(xué)模式，主動承擔(dān)青少年法治教育的服務(wù)者與參與者的重任，實現(xiàn)法治課程開齊開足開好的目標(biāo)。

6.推動“互聯(lián)網(wǎng)+”法治教育

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，人們的生活變得更加快捷便利。在此背景下，法治教育作為深入推進(jìn)全面依法治國的重要內(nèi)容，也應(yīng)緊跟時代的發(fā)展。其中，教育系統(tǒng)“八五”普法規(guī)劃在主要目標(biāo)中明確提出“到2025年……法治課教師教學(xué)能力明顯提升，法治實踐教育成效顯著，‘互聯(lián)網(wǎng)+’法治教育深入推進(jìn)……教育系統(tǒng)法治宣傳教育的質(zhì)量和水平邁上新臺階”。其中，加快構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”法治教育體系尤為重要。在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”法治教育的進(jìn)程中，可以分為“課前”“課中”和“課后”三個階段，有序?qū)嵤└黜椌唧w工作。首先，在課前的準(zhǔn)備階段，教師應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)幫助學(xué)生做好課前的預(yù)習(xí)，激發(fā)他們對法治知識的興趣，而相關(guān)的政府部門和學(xué)校需要對法治課堂提供網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等硬件、軟件支持，使法治課程現(xiàn)代化、信息化；其次，在課堂教學(xué)階段，教師要善于利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行授課，例如，利用互聯(lián)網(wǎng)展示資料、組織上課、向?qū)W生提問、及時了解學(xué)生的學(xué)習(xí)狀態(tài)等；最后，在課后復(fù)習(xí)階段，教師可以利用QQ、微信、釘釘?shù)葘崟r交流平臺監(jiān)督學(xué)生的學(xué)習(xí)情況。

7.更加重視家庭法治教育

2016年12月12日，習(xí)近平總書記在會見第一屆全國文明家庭代表時強調(diào)，“家庭是人生的第一個課堂，父母是孩子的第一任老師。孩子們從牙牙學(xué)語起就開始接受家教，有什么樣的家教，就有什么樣的人。家庭教育涉及很多方面，但最重要的是品德教育，是如何做人的教育。”①中共中央文獻(xiàn)研究室：《習(xí)近平關(guān)于青少年和共青團(tuán)工作論述摘編》，人民出版社2017年版。2021年10月23日，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議通過了《中華人民共和國家庭教育促進(jìn)法》，第一次以立法的形式強調(diào)了家庭教育的重要性。這些都充分說明，加強青少年法治教育，必須發(fā)揮學(xué)生家長的主觀能動性。一方面，政府機關(guān)、社會組織可以舉辦學(xué)生和家長共同參與的法治共育親子實踐活動，營造良好的家庭和社會法治教育氛圍；另一方面，社會、學(xué)校也應(yīng)積極鼓勵家長參與到學(xué)生的法治教育學(xué)習(xí)中來，在對學(xué)生進(jìn)行法治教育的同時，加強對家長的法治教育。

8.積極推動法治教育課程實踐化

中小學(xué)法治教育課程教學(xué)不能單純采用傳統(tǒng)的課堂講授與知識點灌輸?shù)哪Ｊ剑瑧?yīng)在教學(xué)過程中引入實踐活動，構(gòu)建法治教育實踐活動體系，使“課程內(nèi)容活動化”和“活動內(nèi)容課程化”，豐富國家課程中的法治教育內(nèi)容和法治教育實施方式。②顧潤生：《法治教育實踐活動助力中小學(xué)生法治素養(yǎng)提升》，《江蘇教育研究》2021年第31期。首先，法治教育教材的編寫者要有意識地將教材內(nèi)容活動化、實踐化，即更多地以“議題式”形式設(shè)計課程內(nèi)容；其次，法治課教師在日常教學(xué)中應(yīng)將自己的授課內(nèi)容實踐化、形象化、可視化，例如，針對課程內(nèi)容組織小組辯論賽、模擬法庭等；最后，教師、學(xué)校和教育主管部門等應(yīng)集中力量合作創(chuàng)辦法律援助中心、法治研究中心等組織，定期舉辦一些法治活動，全方位、多角度、多渠道助推法治教育課程實踐化，激發(fā)青少年學(xué)習(xí)法治知識的熱情，增強他們的法治觀念和法治意識。