成渝地區海關多式聯運監管成效及問題研究

何瀟源 黃思予 藍炳陽 朱明睿 金正愷

(上海海關學院 上海 201204)

2020年10月，《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確提出，成渝地區要“ 唱好‘雙城記’,共建經濟圈,合力打造區域協作的高水平樣板”；2021年10月，由國家發展改革委等印發了《成渝地區雙城經濟圈綜合交通運輸發展規劃》通知，點明了成渝地區多式聯運的發展具備良好的區位優勢和交通基礎。成渝地區“鐵路+公路+航空+水運”的多式聯運組合日漸完善，成渝地區海關通過一系列舉措，使成渝地區對外貿易取得耀眼成績。

本文采用訪談法、調查法、文獻研究法等，從成渝兩地海關的視角出發，立足多式聯運全程運輸，優化海關監管、創新監管制度、打通聯運堵點，使成渝地區多式聯運走上高質量發展之路。在深入探索“ 經濟區與行政區適度分離改革”等工作思路中,促進成渝地區雙城經濟圈走上發展的快速路。

1 海關多式聯運監管的流程

多式聯運監管模式是整合轉關、通關、過關、屬地報關模式，在多式聯運海關監管中心，海關對進出口貨物實施“一次申報、一次查驗、一次放行”，進一步滿足公、鐵、空、海不同運輸方式間的轉運和多程聯運。單一提單、一份多式聯運申請單、單一運輸合同、不需要辦理其他換裝、銜接等手續是多式聯運的主要特點。

在多式聯運貨物進口時，進口人在進口港辦理多式聯運監管模式進行報關，進口港海關和目的地海關實現“一次申報、一次查驗、一次放行”，對換裝地不改變施封狀態的予以直接放行。

在多式聯運貨物出口時，承運人向海關傳輸預配艙單電子數據，轉運貨物運抵出境碼頭后，由場站負責人和承運人以申請方式向海關報告，海關研判后決定是否查驗或放行。當運輸工具駛離出境后，責任人向海關報告，海關根據電子數據核銷原始報關數據。

2 成渝地區海關多式聯運監管現狀

2.1 成渝地區海關多式聯運監管布局情況

成渝地區多式聯運海關監管工作由成都海關和重慶海關負責。目前，成渝地區海關涉及多式聯運監管的區域主要分布在重慶港、重慶果園港、寸灘港、萬州港、宜賓港、達州港、成都高新綜合保稅區、成都國際鐵路港等地，區內多式聯運的方式包括水鐵聯運、公鐵聯運、空陸聯運、河海聯運（見表1）。

2.2 成渝地區海關多式聯運監管的主要成效

近年來，成渝地區海關多式聯運監管的成效充分體現了其創新思路、改革能力、改革勇氣。成渝地區作為我國西南經濟中心和物流交通樞紐，是“一帶一路”倡議、中歐班列的重點地區，依托成渝地區的空、水、路、鐵交通優勢資源建立起來的多式聯運物流模式必然達到“1+1＞2”的效果。

2.2.1 初步建立多式聯運監管合作機制

成渝地區海關依托多式聯運海關監管中心，在國內聯合上海海關、欽州海關等協同合作，共同創新監管模式，探索提高通關效率的方案。例如，汽車平行進口貿易形式，成渝地區海關與上海海關開展合作，創新汽車平行進口海鐵聯運監管新模式，這一合作創新將使汽車進口時間縮短50%以上。

表1 成渝地區海關多式聯運主要監管點概況

在信息共享聯通方面，成渝地區海關積極探索多式聯運的數據共享，打破信息壁壘，進一步消除信息不對稱的缺陷。2020年，成都海關與中鐵局、川航等相關部門和企業合作開展貨運“一單制空鐵聯運”物流模式，這一創新打破了高鐵和航空之間的隔閡，設計統一的空鐵聯運單，將兩種運輸模式進行協調融合，初步建立了“航空+高鐵”聯運單和辦理流程標準，促進了當地在國內和國際范圍內的空鐵銜接，極大地提高了空鐵聯運效率。同年，這一創新模式榮登《國務院關于做好自由貿易試驗區第六批改革試點經驗復制推廣的通知》。

2.2.2 探索創新通關監管模式

在通關監管模式上，重慶海關對“公水聯運”貨物創造性地推出“船邊直提”監管放行業務，允許企業車輛直接在船舶卸載時從船邊裝箱、提離，貨物的快速提離轉運模式大幅縮減了企業提貨等待時間，確保貨物到港卸運無縫銜接，做好現場監管，實現貨物“即到即提”零等待。

在稅費監管上，成都海關以中歐班列(成都)為試點，在國內率先開展境內段聯運運費不計報關入完稅價格的改革。換句話說，就是企業在境內的多式聯運運費用的“分段結算估價管理辦法”改革，成都海關通過準確適用相關審價辦法，使稅收管理更科學，稅收征管質量更高，持續打造穩定、公平、開放的營商環境，為貿易市場注入新動力。

2.2.3 促進多式聯運運輸體系發展

在成渝地區多式聯運通道建設上，以海鐵聯運、海水聯運的模式為主，建立與南部沿海海關聯動合作的陸海協作網絡，極大提升了成渝地區陸路口岸通道和出海鐵路通道的運輸能力，推動了以成渝地區為起點，向南至東盟的國際多式聯運物流運輸線路。依托成渝地區三機場的空運優勢，逐步建立國內國際雙通道的“空、鐵、公、水”多方式、多通道的聯運體系。

在從“十三五”規劃到“十四五”規劃的過渡之年，成渝當地政府不斷出臺推進多式聯運發展的政策文件。依托政策支持，成渝海關不斷加強與口岸辦、交通廳、商務廳等部門的合作，推動成渝地區多式聯運基礎建設配置完善；在管理制度創新上，與其他部門合作，信息共享；在實地監管上，海關通常與商檢、交通管理部門、邊檢共同執法。成渝地區正在形成從政策搭建到基礎設施配備，再到監管方法創新、執法管理互助的“成渝特色”多式聯運體系。

3 成渝地區海關多式聯運監管的困境分析

在《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》指導下，成渝地區近年來得到很大發展，在探索“經濟區與行政區適度分離改革”等工作路線中，成渝地區雙城經濟圈正式步入改革發展的新階段。成渝地區海關，面對不斷增長的業務量、不斷提高的公眾需求，海關的多式聯運監管工作仍有很大的提升空間。

3.1 統一的法律制度規范缺位

縱觀國內制度尚未形成多式聯運標準化的法律規范。此前，海關在2015年就起草了《多式聯運海關監管業務流程(征求意見稿)》《海關多式聯運監管辦法(征求意見稿)》和《海關多式聯運監管辦法操作規程(征求意見稿)》，旨在形成多式聯運統一標準，用制度推動多式聯運的發展。但意見稿并未取得良好的反響，至今未有實質性進展，以至于相關制度規范未落地實施。目前，有關多式聯運的規定主要分散于《合同法》《海商法》《海關對過境貨物監管辦法》等其他單程運輸方式的法律條款中，且已經不能適應時代的快速發展。

各地海關對多式聯運監管建設仍以當地政府安排為主，海關作為垂直管理系統的單位，在縱向管理上沒有制度規范，很容易造成各地海關雖然同處一個系統，但是對多式聯運監管口徑、重點、細則無法統一。制度規范的滯后，不僅與現代物流發展步伐不匹配，還為海關執法帶來了新的風險。

3.2 基礎設施建設有待提高

第一，基于地形或規劃，該區域貨場、鐵路口岸、機場口岸等交通樞紐相互分離、運輸方式連接不暢，彼此之間的連通性較差。例如，成都兩個機場均在城市南部，成都國際鐵路港、海關多式聯運監管中心卻在東北部，航空樞紐與鐵路樞紐相距甚遠，但三者之間專屬貨運通道仍未建立。以重慶為例，作為成渝地區乃至西南地區多式聯運的重要樞紐，重慶的鐵水聯運港中，目前僅果園港擁有進港鐵路專線，其余港區如主要的萬州新田、涪陵龍頭、重慶港等港區的進港鐵路建設滯后甚至空白“，中間一公里”問題仍然突出。

第二，多式聯運多采用集裝箱聯運方式，但是對成渝海關監管來講，缺少大型非侵入式查驗設備，對集裝箱查驗依靠人工掏箱檢查無疑增加了查驗難度，降低了多式聯運的效率。

3.3 多式聯運發展的政策支持不足

當下，成渝地區相關政府部門對多式聯運方式缺乏強有力的動力支撐，成渝地區對多式聯運的政策支持方案老舊，部分地區還存在政策支持空白的現象。

以財政補貼政策為例，四川僅在2014年四川省交通廳部門決算編制中提到要“啟動培育水運市場補貼機制，推動集裝箱多式聯運發展”，但具體細則不得而知；2017年印發《四川省進一步鼓勵開展多式聯運工作實施方案》中并未提到提供財政支持；直至2021年11月《成渝地區雙城經濟圈多式聯運補貼機制和發展策略研究》大綱在四川省交通廳通過評審，但暫未落地實施。

重慶市現行的是2018年《重慶市國際物流通道獎補資金管理暫行辦法》，其中就提到：“國際陸海貿易新通道的鐵海聯運按照集裝箱綜合成本的30%及實際承運箱量……給予50%補貼；長江航運通道的‘鐵水聯運’‘水水中轉’集裝箱按照外貿400元/20尺箱、500元/40尺箱進行補貼。”雖然與四川對比補貼顯得更有誠意，但細讀會發現，文件中還提到“渝甬通道按照去程1500元/40尺箱、回程2900元/40尺箱進行補貼；中歐班列按照財政部規范比例補貼”其單程直達補貼力度比海鐵聯運、鐵水聯運要高很多。

在中歐班列、航空直達等單程運輸補貼的吸引下，在面臨關中、中原地區等優惠補貼競爭中，企業往往會“用腳投票”選擇其他地區單程運輸，而不愿意接受沒有補貼或補貼較少的多式聯運，成渝地區新興運輸方式的優勢在此背景下大打折扣。政策支持是改善運輸市場秩序、推動海關管理、多式聯運發展的動力，因此在新興階段通過政策支持增加政府補貼、降低企業成本是當前成渝地區多式聯運的當務之急。

3.4 多式聯運體系建設水平不高

多式聯運體系建設只有引入大數據、區塊鏈、人工智能等技術，才能滿足目前成渝地區不斷增長的多式聯運業務。多式聯運信息系統的建設目前仍然落后，在信息系統上，成渝地區參與國際多式聯運管理的口岸辦、物流辦、邊檢、交管部門、鐵路、港務、海關等缺乏信息整合和數據交換的標準。雖然在當地政府部署中有要求，但各口岸行政部門的數據交換仍然有限，尚未建立物流信息的共享平臺，無法實現聯運全流程的跨區海關監管結果互認、跨部門監管互助。

在全國海關系統中，成渝海關與各關區的監管協同性有待提高，目前僅注重與進出境地海關合作，例如烏魯木齊海關、欽州海關、寧波海關等。但還容易出現在經停地、途徑地、目的地、出境地海關間的物流監控鏈斷節，無法實現對多式聯運開展全方位、全過程的管理和控制，貨物在途監管風險仍然較大。

3.5 兩地海關合作仍處于起步階段

多式聯運有跨區域、跨運輸方式、跨部門的特點，對實施區域聯合監管提出了新要求。2020年，成都海關、重慶海關共同簽署《共同支持成渝地區雙城經濟圈建設合作備忘錄》(以下簡稱《合作備忘錄》)，明確了兩地海關戰略合作的方向，盡管如此，在一些重點領域，兩地的協同合作仍處在起步階段。

本文通過調研發現，兩地海關的合作仍然不深入，部分基層隸屬海關之間簽署了細化的合作協議，其他隸屬海關只能依據《合作備忘錄》開展工作，但落實到基層合作效果并不明顯。同時，重慶海關創新的“船邊直提”監管放行辦法在成都海關并不適用；成都海關關區內適用的監管辦法在重慶海關也不能完全適用。對于中歐班列(成渝號)、西部陸海新通道等共同打造的重點領域監管探索還未深入，遺留下物流監控斷節、監管網絡漏洞等問題也是兩地海關合作的“絆腳石”。

4 完善成渝地區海關多式聯運監管的對策建議

4.1 建立健全相關法律制度

海關作為國家行政執法部門，“依法行政”是必然要求。《海關法》作為中國海關的執法依據，在法無授權不可為的要求下，中國海關面對多式聯運的管理常常陷入迷茫的境地。因此，需要加快推進制定完善我國國際多式聯運監管法律、海關多式聯運監管規范。

對成渝地區海關來說，可以在“經濟區與行政區適度分離”的改革思路中，與有關部門積極溝通，頒布區域性的海關多式聯運監管辦法，大膽實踐、勇于探索。對于探索成功的多式聯運監管辦法、管理規范，可以報請海關總署等有關部門進行研究評審，探索推廣的可能性；對于探索失敗的管理辦法，可以在現有經驗上不斷優化，直至找到符合當地發展水平的管理辦法。

4.2 完善多式聯運發展的配套政策

多式聯運作為未來國際聯運的主流方式，建立完善的國際多式聯運網絡，吸引多式聯運企業入駐，發揮企業活力，共建共享對成渝地區來說具有前瞻性。

因此，成渝地區政府及有關部門要因地制宜，制定促進多式聯運發展扶持新政策，優化更新國際多式聯運運輸的“老做法”，增加多式聯運補貼財政投入，鼓勵物流企業發展多式聯運。例如，支持開通重慶、成都聯運樞紐港區直達周邊重點城市的鐵路班列，加大對鐵水聯運、江海聯運集裝箱的財政補貼政策力度，使多式聯運與單程運輸方式站在同一政策補貼優勢的“起跑線”上，突出企業選擇成渝地區的“比較優勢”，使扶持政策與管理機制相輔相成。

4.3 推動建立多式聯運監管體系

多式聯運監管體系重點在于監管主體是多元的，構建體系僅有海關一家是獨木難支的，但最終的監管落腳點仍可放在多式聯運海關監管中心及其配套設施上。

成渝多式聯運監管中心的建設，可以學習其他已經獲得批復城市的建設經驗，立足成渝地區當地的口岸開放特色，充分利用成都青白江海關國際鐵路港與海關監管中心結合的特點；優化配置重慶片區江北空港口岸、果園港、萬州港、內河港的口岸資源，完善多式聯運監管平臺功能。

同時，通過完善運輸方式之間的銜接，完善主要樞紐的集疏運體系來提升各樞紐站場間的互聯水平，還需要海關、場站經營人、承運人、鐵路管理部門、港務局等在一定程度上建立多式聯運信息互通平臺，促進貨物流程、轉運、聯運信息及時互通，減少企業等待時間、空檔時間。具體包括加速成都天府國際機場口岸的驗收、完善果園港“ 前港后園”功能布局，推進萬州新田港、涪陵龍頭港等進港專線鐵路的建設和成渝地區多式聯運信息共享平臺的建立。

4.4 深化跨關區海關合作

合作是成渝兩地海關發展的基石。目前，打造“成渝地區雙城經濟圈”在“川渝一盤棋”思維指導下，兩關合作是不可避免、必不可少的。因此，在兩關領導層面要盡快建立快速溝通機制，建立合作促進領導小組，推動合作項目、協定落實、落細；打破基層溝通壁壘，推進執法互助、信息互通、結果互認。

2020年6月，成都海關與重慶海關簽署《共同支持成渝地區雙城經濟圈建設合作備忘錄》，兩地海關應把握時宜，加速暢通成渝地區主通道，繼續深入多式聯運監管架構的研究。其中，要加快信息共享平臺的建設，在合作和發展成熟期內盡快實現對多式聯運開展全方位、全過程的管理和控制，尤其是要推動創新的監管方法在成渝地區的推廣，讓企業雖“身處兩關”，但多式聯運便利監管方式又“猶在一關”，切實提高地區通關運輸組織和物流效率。

5 結語

成渝地區作為我國經濟發展的新增長極，在國內大循環為主體、國內國際雙循環發展格局的背景下，多式聯運架構不斷完善；同時，自2020年新冠疫情肆虐全球，世界外貿整體受挫，在新冠疫情趨于穩定，對外貿易逆勢增長的背景下，我國海關的挑戰正不斷增加。

首先，成渝地區海關要敢于實踐中央提出的“經濟區與行政區適度分離”的改革思路，充分利用自身優勢，促進多式聯運貿易路徑完善。成渝雙城經濟圈建設在“川渝一盤棋”思維的指導下，成渝地區海關可以制定地方性的海關多式聯運監管制度，為海關多式聯運監管工作提供區域性的制度保障。其次，完善多式聯運發展的配套政策。再次，推動當地建立多式聯運監管體系，積極聯合其他有關部門，通力合作。最后，強化區內海關合作，破除信息壁壘，便利區內通關，暢通區外通道，推廣優秀管理經驗，推進高水平開放平臺建設。