許權輝

（安徽省地質測繪技術院，安徽 合肥 230022）

隨著2003年黨的十六屆三中全會第一次提出“樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，綠色礦山的理念應運而生[1]，人們開始關注綠色生態發展。特別是自黨的十九大以來，在新時代中國特色社會主義思想的理論體系指導下，生態文明建設擺在突出位置，開啟了綠色發展的新時代[2]。我國礦業領域生態文明建設持續推進，綠色礦山建設得到加強，并取得了一定的成效，改善了行業形象，“綠水青山就是金山銀山”的理念成為共識和行動，也是礦業行業踐行習近平生態文明思想的實際行動。

1 安徽省綠色礦山建設歷程與成效

1.1 綠色礦山建設試點探索階段

2010年原國土資源部發布了《國土資源部關于貫徹落實全國礦產資源規劃發展綠色礦業建設綠色礦山工作的指導意見》，提出了建設“綠色礦山”的明確要求。2011年原國土資源部啟動首批國家綠色礦山試點，至2014年進行了四批共確定661家，安徽省共有33家礦山企業入選前四批國家綠色礦山建設試點單位，占比5%。

1.2 綠色礦山建設全面啟動階段

2017年原國土資源部等六部委聯合下發《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4號，以下簡稱4號文），明確了綠色礦山建設的目標和工作內容。2018年發布非金屬礦等九大行業《綠色礦山建設規范》，同年安徽省自然資源廳開展綠色礦山建設現狀調查，對全省1250宗礦業權進行梳理，對其中的756家礦山企業及相關部門進行調查、座談，并著重對186家礦山進行現場核查，為綠色礦山建設做了大量基礎性工作。2019年和2020年自然資源部分別印發了綠色礦山工作的遴選通知，全國綠色礦山建設在各個省市全面啟動。2019年國家綠色礦山名錄共953個，2020年國家綠色礦山名錄共301個，兩年共計1254個。安徽省共81家礦山納入全國綠色礦山名錄，位居全國第4位，占比達6.5%，如圖1所示。其中66家于2019年納入，位居全國第3位；15家于2020年納入，位居全國第7位。同時省內3個地市先后開展了市級綠色礦山創建工作，共有101家礦山入選。

圖1 國家綠色礦山名錄各省分布情況圖

1.3 綠色礦山建設常態化階段

2021年，安徽省自然資源廳印發安徽省綠色礦山建設“回頭看”工作方案，按照已列入全國綠色礦山名錄礦山總數10%的比例，通過分礦種、分地區、分類型隨機抽取10家礦山，開展實地督導，并對發現的問題進行督促整改。同時結合礦業權人勘查開采信息公示實地核查工作，按照“雙隨機、一公開”原則，再隨機選取10家礦山，開展綠色礦山建設專項核查。與此同時安徽省自然資源廳將綠色礦山建設情況作為2021年度目標任務和重點工作專項督導工作內容，對全省16個地市深入開展綠色礦山建設督導工作，各地市均能將綠色礦山建設監督管理工作納入年度工作重點任務中。

1.4 綠色礦山建設取得初步成效

從綠色礦山理念提出，到綠色礦山建設試點的探索再到綠色礦山建設全面鋪開以及常態化管理，“綠水青山就是金山銀山”的發展理念深入人心，綠色礦山的示范引領作用逐步顯現，礦山開采更加規范有序，智能化、信息化和資源節約集約利用水平也有較大提升，礦容礦貌得到明顯改善，礦區和諧化程度增強，“臟亂差”“灰頭土臉”的礦山形象得以改觀，社會認可度明顯提升，綠色礦山建設取得初步成效[3]。2019至2021年，安徽省先后制定了《露天開采非金屬礦綠色礦山建設要求》等四項地方標準并發布實施，相應指標均等同或高于國家行業標準，產生了顯著的經濟、社會與生態效益[4，5]。一是經濟效益方面，經統計，全省各類礦山生產效率提高8%～20%；二是社會效益方面，各礦工人勞動強度降低10%～87%；三是生態效益方面，提高了礦區的綠化率、土地復墾率、固體廢棄物利用率、廢水循環利用率，降了低廢物的排放。

2 安徽省綠色礦山建設存在的主要問題

2.1 體制不暢導致主管部門工作推進難

目前安徽省綠色礦山的評選和監管由自然資源部門組織和承擔，由于不同部門對綠色礦山建設內涵、管理內容以及標準認識的不統一，未能形成切實有效的部門協調工作機制，存在自然資源部門“單打獨斗”負全責的局面[6]。一是因為冠以“綠色礦山”名稱的礦山企業，作為礦山地質環境保護中的優秀分子，在環保督查時往往對其要求更高，容易成為重要的檢查對象，直接面臨環保督查第一陣線。二是按照“誰遴選、誰負責、誰監管”的理解，在面對環保等督查時，任何一個綠色礦山存在問題，自然資源部門自然會被連帶監管不力等責任，大大銼削了自然資源部門干事創業的積極性。

2.2 機制不順導致綠色礦山建設效果不及預期

相對于2019年、2020年全國開展綠色礦山遴選，礦山企業積極創建申報的熱鬧場面，從2021年開始由于機制不順導致綠色礦山建設效果不及預期。一是自然資源主管部門綠色礦山建設管理缺乏抓手，綠色礦山建設仍處于“政府引導、企業主體”階段，缺乏有力有效的政策約束。二是綠色礦山建設獎勵機制未建立導致礦山企業在創建以及保護鞏固措施方面積極性不高，疏于管理維護[7]。如在2021年安徽省自然資源廳開展的綠色礦山建設“回頭看”反饋的問題清單中，礦山企業普遍存在未設立專門綠色礦山建設管理部門，納入綠色礦山名錄后，未按照新的綠色礦山建設標準持續推進綠色礦山建設工作，未做綠色礦山建設中長期規劃或實施方案的問題。并且在實際建設中影響綠色礦山建設的主要因素是礦山規模，礦山規模越大綠色礦山建設對提高礦山企業經濟效益的效果越大，這就導致小型礦山企業認為綠色礦山建設周期長、投入大，更加注重眼前的經濟利益，開展綠色礦山建設的積極性、主動性更加不足，而我安徽省的礦情則是小礦多、大礦少，小型礦山占比達52%。雖然部分礦山企業迫于當前的生態環境保護壓力，在礦區綠化、廠區封閉、防塵抑塵等方面做了一些工作，但多是注重外表而忽略了內在。同時在面對嚴格的環保督察時，綠色礦山容易成為“出頭鳥”的背景下，更是進一步削弱了其創建的積極性，“綠色礦山”成為一塊燙手的山芋。

2.3 綠色礦山建設評價體系不夠完善

2020年6月自然資源部印發《綠色礦山評價指標》，主要包括礦區環境、資源開發方式、資源綜合利用、節能減排、科技創新與智能礦山、企業管理與企業形象六大方面，綠色礦山建設在評價指標上已非常全面。但在實際運用過程中確存在不少問題，一是評價指標超越了傳統綠色礦山的認識，對“綠色”重點把握不足，過于拔高，存在理想的狀態。綠色礦山的創建滿足的條件應該是“證照合法有效、沒有受到行政處罰、礦容礦貌美觀整潔、環保措施有力”等約束性的剛性選擇性指標，約束性指標達標了就是綠色礦山，否則就不是。但目前的評價指標中，還摻雜了科技創新等多項其他指標，指標項目越多，實際操作過程中出現問題的概率越大。二是評價指標沒有充分考慮我國優質資源不足，資源總量大，稟賦不佳，小礦多、大礦少，貧礦多、富礦少，共伴生礦多、單一礦少，礦山開發多、小、散的結構性矛盾的資源國情，沒有根據礦山規模進行有針對性的評價。三是是評價指標中的打分制評選方式存在漏洞，沒有完善評分細則以及打分說明，人為打分存在認識上的差異，也埋下了“人情評分”，甚至弄虛作假的隱患。

3 建議

3.1 繼續加大推進綠色礦山建設力度

礦產資源保障事關關系國家能源資源安全，關系經濟社會穩定運行。安徽省做為礦產資源大省是我國重要的能源礦產、有色金屬、黑色金屬及非金屬材料基地。截至2021年，全省已發現礦種128種，其中煤、鐵、銅、鉬、水泥用灰巖、硫鐵礦、玻璃用石英巖、石膏和方解石是優勢礦產，保有資源量分別位列全國第8、5、6、4、2、3、2、2、2位。因此，安徽省在礦產資源保障方面具有不可忽視的地位，其礦業的開發利用不能削弱，而應該予以高度重視。當然，由于礦產資源的開采尤其是露天礦山的開采，的確容易引發一系列的生態環境問題。在礦業高質量發展，尤其是生態優先、綠色發展的大背景下，礦山環境保護問題愈發顯得重要和迫切。礦業綠色發展從曾經的選擇題，變成現在的必答題[8]。在這種背景下，綠色礦山建設是平衡發展與保護最好的路徑。

3.2 調整優化管理體制和運行機制

針對體制機制不順、不暢的問題，需要地方政府以及行業主管部門在總結實際問題的基礎上從源頭上調整優化管理體制和運行機制，形成各方合力共建綠色款山的局面。

一是成立綠色礦山建設指導委員會。在各級政府主導下，由其管理本級綠色礦山建設工作。鑒于自然資源部門為發起單位，建議仍由自然資源部門統籌，自然資源、經信、生態環境、財政、應急、能源、林業等相關部門共同參與，按照各自職責共同認定、管理綠色礦山，形成“政府主導、各負其責、齊抓共管”的局面。

二是加強完善管理和監管方式。一方面要調整完善礦業權管理相關辦法，將綠色礦山建設內容納入礦業權審批內容。對于新建礦山，明確要求2～3年內建成綠色礦山，納入合同管理，不履行的可以注銷礦業權或不予延續。對于歷史礦山，給予2～3年的綠色礦山建設周期，到期不能達標的注銷礦業權或不予延續。另一方面需完善監管方式，減少成本高、收效低的傳統人力到現場一線監管的方式，建立綠色礦山管理系統，實時對我省綠色礦山運營情況進行監管，發現問題及時監督整改。

三是落實激勵和處罰措施。對于綠色礦山建設主體礦山企業來說，可以建立有效的事后激勵和處罰機制。對于在規定年限內達到綠色礦山建設標準的給予實質性激勵，包括稅收優惠等。對于已創建成綠色礦山的礦山企業，若在日常的生產活動中，出現一些例如重大安全事故或生態事故的、評估過程中弄虛作假的、被列入礦業權人勘查開采信息公示嚴重失信名單的，堅決移除綠色礦山名錄。對于第三方評估來說，加強信用約束。

3.3 進一步完善評價指標體系

一是分別設置約束性和提升性指標。要重新分析原有的評價指標體系，把剛性的、約束性的指標挑選出來，如“證照合法有效、沒有受到行政處罰、礦容礦貌美觀整潔、環保措施有力”等，對其界定的標準是“是否達標”。而對于類似于“科技創新與智能礦山”“企業管理與企業形象”等指標可以作為提升性指標，對其界定的標準是“能打多少分”。

二是分礦山規模分級分類管理。根據我國實際的資源國情，按照礦山規模完善綠色礦山評價指標體系，同時進行分級分類管理。對于約束性指標為滿分的就可以確定為1星級綠色礦山，也就是說可以準入，納入綠色礦山名錄。對于提升指標，可分為4個等級，分別確定為2星到5星級綠色礦山。對于能達到5星級的可以授予國家級綠色礦山稱號，4-3星級的可以授予省級綠色礦山稱號，2-1級的可以授予市級綠色礦山號。同時，在滿足約束性指標的前提下，對于礦山的星級也可以進行動態調整。

三是明確評價指標打分細則以及打分說明。針對新的綠色礦山評價指標，要建立一套嚴格的打分標準每一個打分都賦予打分說明，這樣既可以減少第三方評估機構的“人情評分”，避免弄虛作假，也可以讓礦山企業在實際運用過程中方便簡潔易于學習，在綠色礦山創建自評階段可以很好的對照標準進行創建，在綠色礦山建設維護階段可以積極加大投入爭創更高星級的綠色礦山。

4 展望

綠色礦山是礦業領域生態文明建設的生動實踐，雖然在建設過程中會遇到種種的困難與障礙，但是綠色發展是礦業健康持續發展的時代要求，發展綠色礦業建設綠色礦山，是礦產資源管理制度改革發展的重要方向，是適應特殊資源國情和礦業特定發展階段、建設生態文明、礦業轉型升級、落實國土資源管理工作新定位的必然選擇。希望通過完善頂層設計，建立“政府主導、各負其責、齊抓共管”的體制機制，在進一步細化綠色礦山建設評價指標體系，以及獎懲措施的基礎上，新時代安徽省綠色礦山的建設將會內化為礦山企業自主行為，最終形成經濟效益、生態效益、社會效益相統一，“綠水青山其外，金山銀山其內”的和諧局面。