供氣企業(yè)燃?xì)夤こ贪惭b及收費(fèi)相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)初探

王 玉

四川匯韜律師事務(wù)所，四川 成都 610041

供氣企業(yè)因取得管道燃?xì)夤鈪^(qū)域或特許經(jīng)營(yíng)權(quán)而作為城市燃?xì)夤芫W(wǎng)統(tǒng)一建設(shè)、運(yùn)營(yíng)主體，在保障城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也具有顯著的自然壟斷性，進(jìn)而在相關(guān)經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍內(nèi)的城市燃?xì)夤艿腊惭b、供應(yīng)服務(wù)中具有市場(chǎng)支配地位。隨著管道燃?xì)獾娜找嫫占?，?guó)家對(duì)供氣企業(yè)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、禁止壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，以及規(guī)范燃?xì)夤こ贪惭b、行業(yè)收費(fèi)等促進(jìn)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面提出了更高的要求，而導(dǎo)致供氣企業(yè)按傳統(tǒng)模式開展燃?xì)獍惭b業(yè)務(wù)存在法律風(fēng)險(xiǎn)。［1］

一、燃?xì)夤こ贪惭b、收費(fèi)范圍及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

（一）燃?xì)夤こ贪惭b

本文所討論的燃?xì)夤こ贪惭b，僅限于供氣企業(yè)可以向用戶收取費(fèi)用的“建筑紅線內(nèi)產(chǎn)權(quán)屬于用戶”的燃?xì)獍惭b工程。燃?xì)夤こ贪惭b分為居民燃?xì)獍惭b和非居民燃?xì)獍惭b，燃?xì)獍惭b工程包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，供氣企業(yè)一般采取以下模式開展工作：不具備相關(guān)資質(zhì)的，承接安裝業(yè)務(wù)后委托給有資質(zhì)的單位完成，供氣企業(yè)實(shí)施組織和管理；有相關(guān)資質(zhì)的，自行實(shí)施安裝或?qū)⒉糠职惭b工作委托給其他有資質(zhì)的單位完成［2］。

在運(yùn)營(yíng)實(shí)際中，供氣企業(yè)往往不能取得上述各項(xiàng)資質(zhì)，承接安裝后委托給有資質(zhì)的公司是更為普遍的。此時(shí)，供氣企業(yè)將主要負(fù)責(zé)以下工作：1.選擇符合相關(guān)政策規(guī)定的、符合工程相關(guān)資質(zhì)要求的設(shè)計(jì)單位、施工單位，如有必要，還應(yīng)選擇相應(yīng)的監(jiān)理單位、檢測(cè)單位；2.與上述單位簽訂設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測(cè)合同，并在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，監(jiān)督相關(guān)單位全面認(rèn)真履行合同義務(wù)；3.負(fù)責(zé)組織采購(gòu)工程中所使用的設(shè)備、材料等；4.代為向設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測(cè)、采購(gòu)單位支付工程相關(guān)的各種工程價(jià)款或采購(gòu)、服務(wù)費(fèi)用；5.在工程完工后，組織驗(yàn)收，確保工程質(zhì)量合格；6.在相關(guān)規(guī)范規(guī)定的工程質(zhì)量保證期內(nèi)，要求施工單位承擔(dān)質(zhì)保責(zé)任。

（二）收費(fèi)范圍和標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)多年來(lái)燃?xì)獍惭b市場(chǎng)普遍存在的收費(fèi)偏高、收費(fèi)界限不明、指定參建單位、指定材料供應(yīng)等影響市場(chǎng)、限制競(jìng)爭(zhēng)、加重用戶負(fù)擔(dān)的情況，國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、市場(chǎng)監(jiān)管總局聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)燃?xì)夤こ贪惭b收費(fèi)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《安裝收費(fèi)指導(dǎo)意見》），明確城鎮(zhèn)燃?xì)夤こ贪惭b費(fèi)是有關(guān)單位為保證用戶的正常使用而收取的與工程施工有關(guān)的服務(wù)費(fèi)用和材料費(fèi)用，如在建筑紅線范圍內(nèi)進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收等服務(wù)。另外，燃?xì)夤こ痰陌惭b費(fèi)用只限于建筑區(qū)劃紅線以內(nèi)的業(yè)主資產(chǎn)，而不能超出紅線。該意見同時(shí)要求，城鎮(zhèn)燃?xì)夤こ贪惭b收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，成本利潤(rùn)率不能高于10%，對(duì)較高的收費(fèi)要及時(shí)調(diào)整。［3-4］

燃?xì)夤こ贪惭b費(fèi)不僅包括勘察費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、施工費(fèi)、監(jiān)理費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)、材料及采購(gòu)費(fèi)，還涉及管理、組織驗(yàn)收及相關(guān)稅費(fèi)等直接和間接費(fèi)用。安裝收費(fèi)中非居民安裝一般由雙方協(xié)商確認(rèn)，居民燃?xì)獍惭b收費(fèi)主要有兩種，一種是執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)，例如，重慶地區(qū)居民安裝收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按各區(qū)縣發(fā)改委文件執(zhí)行（2021年執(zhí)行價(jià)格：重慶A區(qū)根據(jù)主材料的不同為1350元/戶至2430元/戶；B區(qū)新建普通住宅小區(qū)2800元/戶，其他居民用戶3300元/戶，集鎮(zhèn)居民用戶3500元/戶；C區(qū)按不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別為不高于2250元/戶、3300元/戶、3600元/戶；D區(qū)根據(jù)主材料的不同分別為不高于2900元/戶、3100元/戶；E區(qū)2895元/戶；F區(qū)根據(jù)主材料的不同為2200元/戶至2800元/戶）。另一種是企業(yè)根據(jù)地區(qū)水平和實(shí)際情況制定安裝價(jià)格，部分企業(yè)制定后報(bào)行政主管部門備案。但不論是政府定價(jià)還是企業(yè)自主定價(jià)，制定后根據(jù)市場(chǎng)情況及時(shí)更新安裝費(fèi)的并不多。

二、供氣企業(yè)燃?xì)夤こ贪惭b及收費(fèi)中存在的主要法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不透明

目前，供氣企業(yè)對(duì)居民燃?xì)獍惭b通常是以“一口價(jià)”方式確認(rèn)安裝收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而不是根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)勘查和設(shè)計(jì)來(lái)核算安裝價(jià)格，安裝價(jià)格公示一般也只是針對(duì)居民用戶安裝。而對(duì)非居民燃?xì)獍惭b價(jià)格則協(xié)商確定，但普遍存在僅有安裝總價(jià)，未向用戶提供或告知收費(fèi)明細(xì)的情況。也就是說(shuō)，目前燃?xì)獍惭b收費(fèi)打包報(bào)價(jià)比較普遍、項(xiàng)目相對(duì)比較模糊、收費(fèi)依據(jù)不明確，且一般不是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的，甚至在打包報(bào)價(jià)中，強(qiáng)制或變相強(qiáng)制用戶購(gòu)買不必要的商品，如燃?xì)鈭?bào)警器（《安全生產(chǎn)法》僅要求餐飲業(yè)等行業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)單位使用燃?xì)獾?，必須安裝可燃?xì)怏w報(bào)警器）。未公示收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格構(gòu)成等依據(jù)、收取未予標(biāo)明的費(fèi)用，將致使燃?xì)獍惭b收費(fèi)存在較大的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）存在不合理收費(fèi)項(xiàng)目

2019年以來(lái)相關(guān)國(guó)家部委陸續(xù)發(fā)文明令要求廢除燃?xì)獍惭b工程中的不合理收費(fèi)，包括：1.與建筑區(qū)劃紅線內(nèi)燃?xì)夤こ贪惭b工程設(shè)計(jì)、施工等服務(wù)和材料不相關(guān)的收費(fèi)或已納入工程安裝成本的收費(fèi)項(xiàng)目，包括開口費(fèi)、接口費(fèi)、接入費(fèi)、入網(wǎng)費(fèi)、清管費(fèi)、通氣費(fèi)、點(diǎn)火費(fèi)等類似費(fèi)用；2.建筑區(qū)劃紅線外市政管網(wǎng)資產(chǎn)的增壓費(fèi)、增容費(fèi)等應(yīng)通過(guò)配氣價(jià)格回收成本的收費(fèi)項(xiàng)目；3.市政管網(wǎng)至建筑區(qū)劃紅線連接的接駁費(fèi)、開通費(fèi)、接線費(fèi)、切線費(fèi)、吹掃費(fèi)、放散費(fèi)等建設(shè)及驗(yàn)收接入環(huán)節(jié)費(fèi)用；4.已納入配氣價(jià)格的表具更換等收費(fèi)項(xiàng)目。由此也可以看出，建筑紅線外的燃?xì)夤こ贪惭b費(fèi)用也是不得向用戶收取的。

部分地區(qū)還進(jìn)一步加大力度縮小不合理收費(fèi)的范圍，例如，四川省就明確要求自2021年3月起，無(wú)合法有效政策依據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目全面取消，沒有實(shí)質(zhì)性服務(wù)的費(fèi)用一并取消。但在實(shí)踐中，燃?xì)獍惭b工程預(yù)算、報(bào)價(jià)中仍然常常出現(xiàn)上述類似收費(fèi)項(xiàng)目，例如管道系統(tǒng)吹掃費(fèi)、空氣吹掃費(fèi)、天然氣放空費(fèi)、碰口費(fèi)、停氣連頭費(fèi)等，變相收取上述不合理費(fèi)用。

（三）獨(dú)攬經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍內(nèi)燃?xì)獍惭b工程

2020年7月，山西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局查對(duì)忻州市燃?xì)庥邢薰荆ㄒ韵潞?jiǎn)稱“忻州公司”）濫用市場(chǎng)支配地位行政處罰一案中，山西省市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)為，忻州公司作為忻州市H區(qū)及J區(qū)唯一的城市管道天然氣供應(yīng)服務(wù)企業(yè)，掌握著燃?xì)夤こ探ㄔO(shè)驗(yàn)收和通氣首檢的權(quán)力，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)只有將燃?xì)獍惭b工程交給供氣企業(yè)實(shí)施，才能保證燃?xì)夤こ虒?shí)現(xiàn)及時(shí)、順利通氣。忻州公司濫用市場(chǎng)支配地位限定房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在新建商品房建設(shè)中管道燃?xì)獍惭b工程只能與其進(jìn)行交易，并且限定工程建設(shè)所需的材料也必須由其提供，妨礙了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)自主選擇的權(quán)利，其行為違反《反壟斷法》和《禁止濫用市場(chǎng)支配地位暫行規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，處以沒收違法所得并處罰款的行政處罰。①山西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局向忻州市燃?xì)庥邢薰咀鞒龅摹缎姓幜P決定書》（晉市監(jiān)價(jià)監(jiān)罰字〔2020〕14號(hào)）。

雖然國(guó)家早已經(jīng)放開了燃?xì)獍惭b市場(chǎng)，要求各地建立完善的、公平的、開放的、競(jìng)爭(zhēng)的燃?xì)夤こ贪惭b市場(chǎng)，同時(shí)，鼓勵(lì)具備燃?xì)夤こ淌┕つ芰Σ⑷〉孟鄳?yīng)安裝資質(zhì)的企業(yè)跨區(qū)域參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。并進(jìn)一步明確了燃?xì)馄髽I(yè)不得濫用市場(chǎng)支配地位壟斷其經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍內(nèi)的工程安裝業(yè)務(wù)。但事實(shí)上，供氣企業(yè)對(duì)管道燃?xì)獾慕ㄔO(shè)、經(jīng)營(yíng)需要先行取得政府有關(guān)部門的供氣區(qū)域批復(fù)或被授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并辦理《燃?xì)饨?jīng)營(yíng)許可證》，由此獲得了相關(guān)區(qū)域燃?xì)夤?yīng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的地位，且根據(jù)《燃?xì)夥?wù)導(dǎo)則》，燃?xì)獍惭b工程無(wú)論是否由供氣企業(yè)組織實(shí)施，供氣企業(yè)均應(yīng)當(dāng)組織或參與工程竣工驗(yàn)收，導(dǎo)致供氣企業(yè)在實(shí)際操作中會(huì)以順利通氣來(lái)獨(dú)攬經(jīng)營(yíng)區(qū)域燃?xì)獍惭b工程，由此面臨被認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位而被行政處罰的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）燃?xì)夤こ贪惭b業(yè)務(wù)仍普遍存在指定施工單位和指定材料的指定交易、限制競(jìng)爭(zhēng)行為

在上述山西省市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)忻州公司的行政處罰中，也同時(shí)認(rèn)定了忻州市H區(qū)及J區(qū)新建住房天然氣安裝工程均由忻州公司統(tǒng)一組織實(shí)施，忻州公司借助其在天然氣供應(yīng)市場(chǎng)上取得的市場(chǎng)支配地位，造成該地區(qū)市場(chǎng)所有天然氣安裝工程由其包攬建設(shè)的事實(shí)，并長(zhǎng)期固定參與建設(shè)的相關(guān)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，排除、限制其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入該地區(qū)的燃?xì)夤こ贪惭b市場(chǎng)，妨礙了市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

《安裝收費(fèi)指導(dǎo)意見》規(guī)定燃?xì)馄髽I(yè)不得“指定利益相關(guān)方從事燃?xì)夤こ贪惭b，妨礙市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”。2016年國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局下發(fā)了《關(guān)于公用企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為突出問題的公告》，對(duì)我國(guó)公用企業(yè)的壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行集中打擊，列舉的公用企業(yè)中的一個(gè)突出問題是：強(qiáng)制或隱含強(qiáng)制使用者接受由其指定的經(jīng)營(yíng)者所提供的服務(wù)，例如，借助打包收取服務(wù)費(fèi)、安裝費(fèi)的名義，強(qiáng)制用戶接受本應(yīng)由公用企業(yè)提供的水表委托檢定服務(wù)、指定施工單位的設(shè)計(jì)、安裝工程等服務(wù)［5］。但在燃?xì)獍惭b業(yè)務(wù)開展中，因?yàn)榇蟛糠止馄髽I(yè)不具備相關(guān)建設(shè)、安裝資質(zhì)，在受理業(yè)務(wù)后，普遍存在直接指定設(shè)計(jì)、施工、檢測(cè)、監(jiān)理單位完成相關(guān)工作，并直接使用供氣企業(yè)采購(gòu)的材料的情況，并沒有給予用戶任何的選擇權(quán)。這種習(xí)慣性的工作開展模式，實(shí)質(zhì)上剝奪委托方選擇的權(quán)利，也剝奪了相關(guān)設(shè)計(jì)、施工單位參與燃?xì)夤窘ㄔO(shè)、材料生產(chǎn)銷售企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，存在被認(rèn)定濫用市場(chǎng)支配地位指定交易、限制競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。

三、建議風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施

（一）規(guī)范燃?xì)獍惭b及收費(fèi)的公示

結(jié)合國(guó)家和地方優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和燃?xì)庑袠I(yè)管理對(duì)供氣企業(yè)的要求，供氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)在公司網(wǎng)站和經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所對(duì)燃?xì)獍惭b工程相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。公示內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括：服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（服務(wù)承諾）、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格構(gòu)成、報(bào)裝流程、報(bào)裝資料、報(bào)裝時(shí)限。同時(shí)，基于國(guó)家對(duì)安裝市場(chǎng)的放開，也存在用戶自行委托有資質(zhì)的公司安裝的情況，為保障安全供氣，供氣企業(yè)還應(yīng)當(dāng)公示安裝、改造驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)。

（二）規(guī)范、簡(jiǎn)化報(bào)裝流程

簡(jiǎn)化報(bào)裝程序、壓縮報(bào)裝時(shí)間，不僅是國(guó)家對(duì)供氣企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，也是營(yíng)商環(huán)境對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)提出的提高服務(wù)效率的要求。因此，供氣企業(yè)在保證安裝質(zhì)量和用氣安全的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，梳理、壓減、公示報(bào)裝程序、報(bào)裝資料以及報(bào)裝時(shí)限。

（三）規(guī)范報(bào)價(jià)、規(guī)范收費(fèi)

供氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃?xì)庑袠I(yè)收費(fèi)管理要求的學(xué)習(xí)，對(duì)已經(jīng)明文禁止收取的各項(xiàng)費(fèi)用，一律不得納入預(yù)算造價(jià)。供氣企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審查監(jiān)督的責(zé)任，清理不合理收費(fèi)項(xiàng)目，防止因此造成行政處罰風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在與用戶簽訂安裝合同時(shí)，將價(jià)格構(gòu)成明細(xì)及收費(fèi)依據(jù)交用戶書面確認(rèn)，切實(shí)保障委托雙方的合法權(quán)利。

（四）保障用戶自主選擇安裝單位、自主采購(gòu)安裝材料的權(quán)利

供氣企業(yè)受理業(yè)務(wù)過(guò)程中，明確告知用戶有權(quán)自主選擇燃?xì)夤こ淘O(shè)計(jì)、施工單位，可自行選擇采購(gòu)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的材料；也可根據(jù)自身實(shí)際情況委托供氣企業(yè)“進(jìn)行設(shè)計(jì)、施工、質(zhì)量管理、安全管理、材料采購(gòu)及工程驗(yàn)收等全過(guò)程管理”。從而避免被相關(guān)管理部門指定參建單位、指定材料，也切實(shí)保護(hù)了用戶自主選擇權(quán)，進(jìn)一步保障供氣企業(yè)依法合規(guī)開展燃?xì)獍惭b業(yè)務(wù)。

（五）規(guī)范報(bào)裝檔案管理

供氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立健全報(bào)裝檔案管理制度，客戶報(bào)裝檔案至少包括：報(bào)裝申請(qǐng)單、勘察設(shè)計(jì)資料、預(yù)算造價(jià)、繳費(fèi)單、竣工報(bào)告、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、委托安裝合同等。全面、系統(tǒng)、精確的安裝檔案管理，不僅能有效地為客戶提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，還能防范供氣企業(yè)的后期供氣安全風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

四、結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái)，國(guó)家優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境和規(guī)范燃?xì)獍惭b收費(fèi)對(duì)燃?xì)獍惭b行業(yè)提出了更高的要求，包括建立機(jī)制促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)范公示，精簡(jiǎn)報(bào)裝程序、提高服務(wù)效率和服務(wù)水平，合理收費(fèi)、明碼標(biāo)價(jià)收費(fèi)，降低安裝成本等等。相信通過(guò)不斷探索、改革和規(guī)范，能夠進(jìn)一步促進(jìn)供氣企業(yè)在燃?xì)獍惭b及收費(fèi)工作的高質(zhì)量發(fā)展，有效解決目前存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，不斷完善相關(guān)法律、法規(guī)。