法律原則在地方環境法規中的價值功能與完善
——以碳達峰碳中和為背景

袁炎林

華南農業大學，廣東 廣州 510642

中國“碳達峰碳中和”的實現離不開法律制度的構建與實施，而法律制度的構建與實施一般是通過地方試點形式逐步展開的。由于碳達峰碳中和法律制度正處于摸索構建階段，地方環境法規的法律原則構建就顯示出其重要的價值功能。

一、碳達峰碳中和背景下地方環境法規的法律原則的定位

環境法的法律原則，“是指環境法在創制和施行中必須遵循的具有約束力的基礎性和根本性準則”。［1］在立法實踐中，我國1979年和1989年的《環境保護法》中均未規定法律原則，直至2014年新修訂的《環境保護法》方始規定了“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的法律原則，有學者喻之為“35年跋涉的當為之自豪的最后一步”［2］，可見其確實意義非凡。具體到地方環境立法，既然作為上位法、基本法的國家《環境保護法》已經規定了法律原則，那么，作為下位法的地方環境法規是否有必要再規定法律原則？這必須對碳達峰碳中和背景下地方環境法規的法律原則進行有效定位。

第一，地方環境法規的法律原則直接體現著碳達峰碳中和的戰略目標。

從環境保護法律制度規制的領域看，如果是相對成熟和實踐推進較深較廣的領域，國家《環境保護法》已經規定了法律原則，那么作為下位法的地方環境法規可以不再制定法律原則。而如果是不太成熟或實踐推進程度較淺，特別是針對正處于探索性、拓展性、試點性的領域，如專門針對氣候變化和溫室氣體排放的碳達峰碳中和目標，作為下位法的地方環境法規，應因地制宜、因時制宜地制定相應的法律原則。

第二，碳達峰碳中和背景下地方環境法規的法律原則既是減緩性立法，也是適應性立法的體現。碳達峰碳中和目標在法律制度上的實現，需要以控制溫室氣體為核心，而控制溫室氣體的法律制度的設計和構建主要包括減緩性立法和適應性立法，具體法律措施的制定需要以法律原則為指南，否則可能會南轅北轍。

第三，地方環境法規的法律原則可以有效針對目前我國關于碳達峰碳中和的法律規范呈現出的分散化和碎片化問題，有利于法律制度的科學構建與實施。“分散化、碎片化的法律規范導致多種制度各自為戰、難以形成氣候變化減緩的系統性合力，降低了法律實施的效益，徒增社會治理成本。在共同立法目的和協調機制缺位的情況下，‘九龍治水’等制度相互沖突的現象極有可能再次出現。”［3］

二、地方環境法規法律原則的價值

第一，法律原則彰顯法的價值，碳達峰碳中和背景下地方環境法規的法律原則是碳達峰碳中和法律制度的價值宣示。

“法的基本原則體現著法的本質和根本價值，是整個法律活動的指導思想和出發點，構成法律體系中的靈魂，決定著法的統一性和穩定性。”［4］誠然，我國《環境保護法》的法律原則體現的是《環境保護法》的根本價值以及國家環境治理的實踐指導，同理，地方環境法規法律原則體現的是地方環境法規的根本價值以及地方環境治理的實踐指導。如果發問：“在已有國家統一的《環境保護法》的背景下是否仍然需要地方環境立法？”相信從民間到官方、從大眾到學者的回答都是肯定的——因為我國幅員遼闊，碳達峰碳中和的地方環境問題表現出巨大的差異性，為了應對這種差異性，地方環境立法應對碳達峰碳中和是非常必要的。而地方環境法規的存在價值如何體現？以及地方環境治理的碳達峰碳中和法治實踐應如何把控？這就必須確立地方環境法規法律原則了。

第二，地方環境法規法律原則與碳達峰碳中和法律制度的其他法律規則一樣，都是法律規范的表現形態，具有普適的、顯性的法律效力，是法律權威的直接體現。

相較于具體的法律規則，法律原則是宏觀的法治理念和抽象的法治精神的體現，具有概括性、指導性、貫通性、宣示性和軟法性，而這些宏觀性和抽象性并不能排除法律原則所具有的普適性法律效力；相反，地方環境法規法律原則在應對復雜多變的碳達峰碳中和問題時凸顯出明顯的靈活性。當然，彈性較大、內涵寬泛的法律原則一定程度上會放寬司法和執法中的自由裁量權，而且作為地方環境法規，理應更加自覺增強法律規范的可操作性，而不應該回歸宏觀性和抽象性——解決這一矛盾的關鍵，不是因噎廢食地否定地方環境法規法律原則的價值，而是在碳達峰碳中和的制度設計中科學而規范地建構地方環境法規法律原則，使之具備法律適用性。

第三，地方環境法規本身很難完美無缺，地方環境法規法律原則有利于填補碳達峰碳中和法律制度其他法律規則的空白與漏洞，同時，也是對碳達峰碳中和制度設計的應然狀態、超前狀態、理想狀態和碳達峰碳中和治理的實然狀態、滯后狀態和現實狀態的折中。

實際上，地方環境立法能力建設的滯后不足以支撐地方碳達峰碳中和法規的完美誕生，地方碳達峰碳中和法規盡管能部分填補國家立法在某些方面和領域的空白，但其本身不可能面面俱到。而且，時代的發展日新月異，碳達峰碳中和治理的形勢復雜多變，法律規則的滯后性和僵硬性無疑是一個確定的趨勢，畢竟法律規則不可能窮盡現實，更不可能窮盡未來發生的情況。然而，法律法規不可能朝令夕改。此時，對于漸已滯后和僵硬的法律規則便可以通過法律原則進行補充甚至修正，從而更有利于地方環境法規內在價值和長遠目標的實現，同時又維護了法律法規的穩定性和權威性。地方環境法規法律原則的這種折中價值，無疑是對地方碳達峰碳中和法規科學性與合理性的加持。

三、碳達峰碳中和背景下地方環境法規法律原則的功能

價值問題就是意義問題，功能問題就是作用問題，功能展現價值，價值的具體化就是功能。地方環境法規法律原則的價值是通過其功能所體現的，具體地說，在碳達峰碳中和實現中，地方環境法規法律原則至少具有如下功能：

第一，在碳達峰碳中和制度設計中能有效避免地方環境立法的全局性和系統性缺失，從而使地方環境法規在多層級的環境法律體系中承上啟下。盡管地方環境法規是專門為解決地方具體環境問題而立的法，但作為環境治理的制度設計，理應具備全局性、整體性、系統性。當然，地方碳達峰碳中和立法在顧及面上，不需要像國家層面環境立法那樣周全，但也不應與國家立法相悖，同時應承繼國家立法的基本精神和理念。此時，地方環境法規法律原則就發揮著既顧及地方環境立法的全局性和系統性，同時又在多層級的環境法律體系中承上啟下的作用了。

第二，在利益協調中能有效調整地方碳達峰碳中和實現和發展的關系，破除部門利益傾向和地方保護主義。從宏觀上說，國家《環境保護法》的法律原則調整的是環境和發展的關系，而環境和發展的關系在地方上直接表現為不同利益之間的關系協調問題，這就需要地方環境法規確立其法律原則，畢竟，地方環境法規法律原則確立的其實是地方環境治理的理念和指導原則，法律原則不同，利益協調的方向和側重就會有很大區別。例如，“協調發展”原則與“保護優先”原則，前者強調的是環境保護和經濟發展等相協調，也就是說，環境利益與經濟利益相沖突的情況下，二者盡量折中、相互妥協、相互讓步；而后者則表明環境保護優先于經濟發展，生態利益優先于其他利益。而后者，即“保護優先”原則已經寫入了國家《環境保護法》作為基本原則，地方環境法規更應承繼這一原則，在破除部門利益傾向和防止地方保護主義過程中發揮指導和規范作用。

第三，在司法和執法過程中能有效地指導和糾偏，從而使碳達峰碳中和治理更具針對性和實效性。法律原則的指導和糾偏作用，主要體現在法律解釋和法律推理上，地方環境法規法律原則亦然。當某一法律規則含義不清或者與現實狀況難以契合之時，就可以依據合適的法律原則，進行合理的取舍和權變，實現法的正義。從這一角度說，地方環境法規法律原則使立法、執法和司法各個環節統一了起來，從而使環境治理更具針對性和實效性。

四、碳達峰碳中和背景下地方環境法規法律原則的完善

地方環境法規法律原則貫穿著地方環境法規的始終，對地方環境保護活動起著規范、統領、指導的作用。而地方環境法規法律原則的抽象性（實然）和地方環境法規的具體操作性（應然）是存在一定矛盾的，因此，需逐步完善地方環境法規法律原則。

第一，契合黨和國家關于環境保護的頂層設計，完善地方環境法規法律原則。2020年9月，習近平主席在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話中提出，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”。這是中國向世界發出的莊嚴承諾，也是中國對世界的勇于擔當，更是我國生態文明建設的頂層戰略。同時，十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確：“必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設美麗中國。”這是黨關于國家治理頂層設計的重要體現。因此，地方環境法規法律原則的構建、補充、修改和健全，是貫徹落實黨和國家關于環境保護頂層設計的現實需要。

第二，抓住“生態文明”入憲和地方立法權擴容的機遇，完善地方環境法規法律原則。2018年通過的憲法修正案，把“生態文明建設”鄭重地寫入了《憲法》，同時，《憲法》第一百條增加了第二款：“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。”這是國家的根本大法對地方立法權的擴容，相比于2015年《立法法》的修訂，《憲法》對地方立法權的擴容可謂更進一步而且前所未有。鑒于此，地方立法在推進生態文明建設中將大有作為且應當作為。因此，完善地方環境法規法律原則，有利于地方立法更加注重全局性和系統性。

第三，以新一輪生態環境行政主管部門改革與職能調整，推動地方環境法規法律原則的完善。“新一輪生態環境行政主管部門職能調整明顯，組建的自然資源部和生態環境部將原國土資源部、發改委、水利部、農業農村部、自然資源部等部門的一些職責進行了科學化的高度整合，實現了對自然資源開發保護和生態環境污染防治的全面統籌、系統集中、統一監管，體現我國對自然資源和生態環境整體保護、系統修復、綜合治理的思想，表明國家在優化部門職能、協同部門權責、提高生態環境行政監管效。”［5］因此，以新一輪生態環境行政主管部門改革與職能調整，可以有效地校準地方環境治理的立法需求，更切合實際地關注地方的差異性和特殊性，利用“法治的本土資源”進行立法權限內的制度創新，從而有力地推動地方環境法規法律原則的完善，實現碳達峰碳中和背景下的環境保護法律制度創新。