以疏解“減法”換取勢能“加法”

刁琳琳

第七次全國人口普查數據顯示，目前我國有超大城市7座、特大城市14座，由于兼具城市群（都市圈）核心、創新策源高地、現代產業樞紐、“雙循環”戰略聯結等重要功能，超特大城市的高質量發展無疑是“十四五”時期影響區域經濟發展進程的重大議題。國家“十四五”規劃首次以指向高質量發展的疏解思路為超特大城市轉型發展引領方向。一方面，明確將有序疏解“中心城區一般性制造業、區域性物流基地、專業市場”以及“過度集中的醫療和高等教育”等公共服務資源，作為治理“大城市病”的核心策略；另一方面，強調培育“高端產業引領功能”，率先形成“以現代服務業為主體、先進制造業為支撐的產業結構”，以此提升城市綜合能級和國際競爭力。這是在超特大城市深度融入和服務新發展格局的歷史節點，基于對國際國內環境變化和產業長期發展趨勢的準確判斷作出的重要戰略部署。

在“十四五”首提“保持制造業比重基本穩定”的產業政策導向下，我國城市正處于制造范式轉型升級的關鍵期，制造業發展及其疏解的程度對城市經濟高質量發展意義重大。取得“保持制造業比重基本穩定”的共識固然重要，但絕非輕而易舉之事。如何保持疏解一般性制造業和發展先進制造業的戰略定力、平衡好疏解城市非核心功能和引育高端功能的關系，是當前超特大城市發展的必選項。

超大城市功能演進與產業結構優化調整高度互恰

產業結構升級究竟對城市功能轉型產生怎樣深刻的影響？理論領域的豐碩成果提供了多視角解讀，也為產業結構與城市功能的互恰關系提供了重要解釋。

城市經濟學認為，產業空間集聚帶來的比較優勢與規模效應，是城市經濟社會的本質特性。城市功能作為產業結構的系統功能的表征形式之一，其演化的周期性由產業空間與結構“平衡—抵牾—再平衡”的周期性規律決定，這一過程直接影響城市運行效率和區域發展水平。

城市功能演進規律表明，伴隨主導產業地位的順次更替，城市自身的形態演化和樞紐功能漸趨成熟完善，城市功能樞紐化又為多層級區域城市體系的形成締造了條件，引發城市發展模式轉向和城鎮體系關系改變，從而形成規模不等的都市圈、城市群。都市圈、城市群內的城市功能分工以區域產業鏈為載體并體現為在產業鏈上所占據的位置的不同，產業遷移因此成為政府實現區域協調發展目標的慣用政策工具。

錢納里基于對制造業內部結構轉換的長期觀察，提出了經典的區域經濟演進規律：工業化初期階段—工業化中期階段—工業化后期階段—后工業化社會。即隨著產業分工水平不斷提升，制造業中的非制造環節不斷分離出來，形成服務性產業，制造業占經濟的比重將出現結構性下降。當生產性服務業逐漸取代資金技術密集型制造業，成為引領城市經濟社會發展的主導力量，工業化社會便完成向后工業化社會的轉變。

功能疏解顯著促進超大城市制造業比較優勢的提升

從發達經濟體的歷史經驗看，一些大都市在高水平競爭中脫穎而出，成為良性、健康發展的城市，就在于其在長期的城市發展政策中，遵循產業結構的內生演替規律，并在特定階段曾經采取積極的行政、規劃、財稅等手段引導和干預城市制造業的發展。

東京借助始于1960年代的兩次首都圈建設規劃，制造業地位躍居日本首位，盡管第三次規劃推動其城市功能轉向中樞管理職能，導致工業大疏散，但依靠科技創新推動的精密機械等技術密集型工業部門以及與信息、金融有關的高技術產業發展，至今依然集聚了日本制造業65%的優勢力量，并形成了以京濱工業帶為核心的首都圈產業研發中心。倫敦從20世紀60年代起啟動從工業經濟向服務經濟的全面轉型，成為世界金融中心，2000年后開始高度強調制造業的升級與發展，國際領先的金融地位更使其具備開展高附加值、知識密集型、具有創新性和設計主導的制造業活動的雄厚基礎，成為世界上最具吸引力的制造業地區之一。紐約自20世紀50年代起經歷了數十年的制造業衰退，但在美國制造業整體回流的背景下，政府設立21個工業商務區（IBZ）給新制造創造機會，保持了自身世界一流的精密制造能力和技術創新能力，并力爭通過知識產權、標準體系等手段實現價值鏈控制，強化全球生產指揮與控制中心功能。

如上實踐表明，這些先發城市雖然都經歷了較為明顯的制造業（自發）衰退、（政策）疏解或遷移過程，但都同時抓住了進入高技術工業階段和電子信息時代的歷史機遇，通過產業政策扶持或政府的直接資助，推動基礎研究和關鍵核心技術持續創新突破，從而筑牢了高端制造領域的絕對優勢，并助力保持其本國乃至全球重要制造業中心的地位，這成為實現城市經濟良性循環和長久韌性的關鍵所在。

在國內，功能疏解同樣顯著促進了超特大城市制造業比較優勢的提升。近年來，北京積極有序疏解非首都功能，對不宜發展的制造業“痛下決心、壯士斷腕”，通過制定全國首個以治理“大城市病”為目標的新增產業禁限目錄（九年四次修訂）、存量產業淘汰目錄、“10+3”高精尖產業發展目錄，對產業進行“舍”與“得”的選擇，持續探索科學的制度體系。上海以建設全球卓越制造基地為目標，在鎖定高端制造產業基地的同時，推動城市非核心功能向郊區以及更大區域范圍疏解，不僅成為全國率先布局先進制造業發展的典范，而且實現了重塑城市經濟活力與有效控制核心區人口的雙重目標。成都在“中優”區域推進城市非核心功能疏解，分產業、分功能明確疏解的空間方向、項目的搬遷時序、支持政策和補貼標準，推動產業項目遷得出去、落得下來。

總體來看，國內超特大城市的疏解經驗為全球城市治理貢獻了中國范本，其共同特點是：始終立足于解決城市人口與資源、環境的突出矛盾，借力功能、產業疏解提質引導人口、就業布局重構，不僅通過制造業“騰籠換鳥”牢牢占據了產業鏈、價值鏈的高端環節，進一步穩固了以先進制造業為代表的城市實體經濟根基，而且將“功能—產業—人口—空間—公共服務”統籌考慮，在有效治理“大城市病”過程中探索出一種人口經濟密集地區的優化開發模式。

在把握疏解與穩增長關系中保持退出一般性制造業的戰略定力

產業結構調整過程中難以避免經濟增速的下滑。從長期看，舍棄與城市戰略定位不一致、不協調的功能和產業，以疏解功能的“減法”換發展勢能的“加法”，能夠加快實現產業結構優化升級與功能空間合理布局的雙重目標，促進城市比較優勢的發揮和區域分工的專業化，推動城市經濟結構升級轉換。從這個意義上講，穩增長與抓疏解是目標一致的、同向的、相互協同的。但從短期看，一般性制造業退出必然會減少當前產業存量、就業崗位、財政收入，新舊動力接續轉換、創新源轉化為增長源、高技術項目的引育，既需要時間也需要空間，企業退出留下的真空地帶較難彌補，這些都是導致經濟下滑的不穩定因素。

因此，把握好疏解與穩增長的平衡關系尤為關鍵。兩者關系在不同階段，內涵有所不同：在疏解的初期階段，要在保持經濟適度增速的目標下談疏解，審慎把握產業退出的時序、節奏、力度，既要克服“求增長”的情結，又要防止傳統增長動力過快衰減導致經濟“失速”；當疏解進入中后期階段，要對疏解可能帶來的影響做好總體研判，綜合權衡疏解減少效益和新增效益導致的經濟變化，提高產業政策的精準性和有效性，以更高、更優標準加快傳統產業轉型升級，保障經濟的行穩致遠。

總體來看，在由工業化階段向后工業化階段的轉變中，市場機制是推動城市產業疏解調整的主導力量，任何經濟體都不能跨越自身發展階段而隨意選擇某種產業結構，這一過程遵循市場經濟的邏輯。倫敦、紐約、東京等城市都經歷了制造業衰退后地區經濟速度下滑、中心區人口減少、城市活力下降等問題，這個陣痛期大約持續了20年左右。后發國家城市盡管難以繞過轉型陣痛期，但仍能發揮政府主導型市場經濟模式的優勢，借助技術創新、產業規劃、制度設計、政策調節等手段，有效縮短工業化各個階段的過渡時間，減緩一般性制造業外遷帶來的發展動力衰退及各種城市問題。

堅定不移發展先進制造業重塑城市競爭優勢

在全球城市體系的高水平競爭中，先進制造業基礎不僅代表著城市產業結構調整和經濟轉型升級的未來方向，而且對大都市新技術研發、創新維持和服務業發展至關重要。相對于高能耗、高污染、低產值的傳統制造業，先進制造業具有突出的高端化、智能化、服務化、融合化、生態化、低碳化特征，能幫助大都市連通產業、人才、科技、創新、服務等多種經濟要素，是全球化時代高能級城市提升創新功能的重要載體，這正是知識經濟導向下大都市競爭的核心與關鍵。近年來，國際上保持制造業比重基本穩定的成功經驗以及發達國家以制造業創新重塑城市競爭優勢的再工業化行動表明：強關聯度、強集群效應、高就業帶動力、高技術延展性、高創新潛力等特性，使先進制造業在由爭奪經濟流量向爭奪創新資源的全球城市戰略轉向中始終承擔著重要功能。

后工業化時代，我國一些區域性中心城市“過早去工業化”和“過快去工業化”引發制造業未強先降的整體衰退風險。在全球產業鏈重塑的背景下，傳統的產業結構理論、發展經濟學的相關理論能否適用于中國這樣一個超大型經濟體？我們到底是要經濟活動來適應理論，還是要創新理論來指導現實？習近平總書記指出：“新時代改革開放和社會主義現代化建設的豐富實踐是理論和政策研究的‘富礦’。”①習近平：《在經濟社會領域專家座談會上的講話》，《人民日報》2020年8月25日，第2版。唯有通過思考和回答時代課題來推進理論創新，才能準確回應和科學指導中國特色社會主義經濟建設偉大實踐中的重大問題。因此，關于中國超特大城市發展制造業的討論，不是制造業“要不要發展”的問題，而是“怎樣發展”的問題；不是“去制造業”的問題，而是“去制造化”程度的問題。如果僅僅遵循產業結構轉換一般規律的經驗性研究，以及后工業化階段部分先發城市塑造高服務業占比標桿的既有實踐，而將討論的核心問題限定于制造業“能不能發展”，絕對肯定或否定制造業，都將陷入無法證偽、對實際工作毫無指導意義的困境。

超特大城市發展先進制造業的具體路徑應從兩個方面展開。一方面，要從建構和提升城市產業核心競爭力的角度，圍繞各地區“十四五”時期構建先進制造業體系的部署，以集群模式做優做強新一代信息技術、高端裝備、新能源汽車、新材料、生物醫藥等戰略性新興產業，探索創新世界級先進制造業集群的培育模式、組織方式、發展政策、治理機制，實施“一群一策”差異化發展路線和分類型政策支持，培育一批以世界一流企業、“獨角獸”企業、專精特新“小巨人”企業、“單項冠軍”企業、“隱形冠軍”企業為核心的制造企業群體，持續提升先進制造業產業能級。另一方面，要轉變將“產業升級”等同于“發展高新技術產業”“新制造代替舊工業”的傳統思維認知，關注存量制造業的改造升級。從國家角度觀察，近年來以服裝紡織、食品飲料、家具制造、印刷出版等為代表的勞動密集型都市工業的再興起，使傳統產業在一些資源匱乏的發達國家中又重新占據較高比重，通用技術創新和應用為傳統產業高精尖轉型提供了可能。超特大城市要留住保障城市運行生命線安全以及對高端產業鏈條有重要影響的制造業企業，就要將政策資源配置的指向由特定產業轉向技術創新，培育形成激發有效創新的激勵機制和政策環境，通過5G、大數據、人工智能、工業互聯網等共性使能技術向傳統產業的滲透、新技術嫁接傳統技術、高技術產業與傳統產業深度融合等方式，對產業鏈環進行附加值提升、彌補斷鏈環節，實現傳統制造業從粗放到精密、從規模到精敏、從高能耗、高污染、低產值到高技術、高價值、清潔化的全面升級。