淺析PPP項目發展動態及風險防范措施

縱 超

（廈門城市職業學院建筑工程學院，福建 廈門 361000）

0 引言

PPP模式是政府和社會資本本著風險共同承擔、收益共同享受的原則進行合作的新型模式。政府一方面是公共社會的管理者，另一方面又是PPP相關項目的發起人，政府具有天然的權威性，并且在項目合作中處于優勢地位。政府會本著公益性的原則，改變項目建設運營中的盈利性傾向，通過限定相關產品的價格，以達到維護社會安定和公眾利益的目的，這樣社會資本方的投資收益就只能在合理的區間范圍；而社會資本方是為了逐利而參與項目，這是他們唯一的目標，但是PPP項目大多為公共服務供給項目，項目的急劇膨脹也開始滋生異化成新的融資平臺、增加隱性債務風險等諸多問題，政府相關部門會把相關產品和服務價格監管或者限定在合理的區間范圍，所以社會資本方的利潤也只能在合理范圍內。本文以參與各方在項目中的作用為出發點，論述PPP項目的發展動態，分析項目風險，并提出風險防范措施。

1 參與各方在項目中的作用

PPP模式以滿足公共利益為出發點，最終提供有利于公眾的公共項目。對于政府方，根本利益就是實現滿足公眾利益的最大化，而對于投資方，則是合理的投資回報率。矛盾的雙方致項目存在一定風險，而做好風險防范則是PPP項目設計之初應考慮的問題。在PPP項目中，政府的資金往往不足，他們就引入了社會資本，雙方共同參與整個項目的融資，各自有自己的職能分工，并在職能分工范圍內合理承擔風險，動態協調各方的風險以提高項目的抗風險能力。參與各方在項目中所起的作用見表1。

表1 PPP項目主要參與方及其作用

2 PPP項目發展動態

一般來說，PPP項目有著很長的建設周期，而且資金回籠也較慢，在整個項目的建設周期中，會遇到各種各樣的風險，且多為不可提前預知的。在項目進行過程中，各方承擔的風險也不是一成不變的，風險的動態變化要求各方需根據不同的時間進度，建立動態的風險分擔機制，到某一個階段，就應該適時地劃分相應階段中風險的比例。

政府和社會資本合作模式(Public-Private-Partnership,簡稱PPP模式)正成為推動我國社會和經濟發展的重要力量[1]，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

近年來，經濟發展逐漸放緩，經濟結構不斷調整，國家發展進入了一個新的常態化的階段。一些關系國計民生的重要產業的增長遇到瓶頸，發展趨于緩和，亟需進行改革，PPP模式正是改革的一個突破口，因為這種模式采用公私合作的方式，大大緩解了財政壓力。

財政部于2014年11月，印刷并發行了新的PPP操作指南，即《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》。指出政府可以和社會資本合作，采用PPP的模式（Public-Private Partnership），在項目的識別和準備階段以及采購、執行和移交等具體環節中，對操作流程加以規范，以保證公私合作項目科學規范地實施，以提高項目質量。

國家發展改革委于2014年12月2日，印刷并發行了PPP模式指導意見，即《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》。意見中指出，為促進經濟結構調整，加強提高不足的地方，惠及老百姓的生活，鼓勵和引導社會資金加大投入，在相關公共領域拓展業務，提高產品的供給能力。同時，國家發展改革委投資司委托中咨公司研究中心研究相關PPP項目，通過研究分析，起草PPP項目的合同指南，即《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》。指南從專業的角度，規范政府和社會資本合作項目的合同內容，引導雙方在公平合理的基礎上編寫合同。

李克強總理在2015年3月5日全國兩會上作政府工作報告,指出在當下經濟情況下，應大力積極推廣政府和社會資本合作模式，以促進基礎設施等領域的加快建設。財政部年度預算報告中提出社會投資潛力巨大，應積極開展政府和社會資本合作模式示范項目的建設，使其潛力得以釋放。

為更加有效運用相關金融工具，國家發改委和國家開發銀行于2015年3月17日聯合發出相關通知，即《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，指出應靈活運用各類金融工具比如銀行貸款、基金投資、發行債券等，為政府和社會資本合作模式的項目提供更有利的資金支持。

國家發改委、財政部、交通運輸部、水利部、住房和城鄉建設部、人民銀行等部門于2015年4月21日聯合發文，提出相關的管理辦法，即《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。管理辦法指出，為使特許經營者的相關合法權益得到保護，以及使公共服務的質量和效率得以提高，政府大力支持社會的資本可以投入到基礎設施和公用事業的建設及后期的運營中。

中華人民共和國財政部、中華人民共和國人力資源社會保障部和中華人民共和國民政部于2017年8月聯合發布了實施意見，即《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》。意見中指出在供給側改革中，養老服務領域應運用新型的PPP模式，政府和社會資本進行有力合作，以使社會資本的巨大潛力得到釋放。

國務院辦公廳于2019年4月出臺了相關意見，即《關于推進養老服務發展的意見》，指出養老服務業處于發展階段，為提高其發展質量，政府大力支持特困人員供養服務設施建設。但現實的情況是，政府和社會資本的合作模式在養老服務業中發展得并不順利，申報率低，落地率也低，這種局面仍未得到較大的改觀。到2020年5月底，我國養老服務業的政府和社會資本合作模式項目入庫管理的占比僅為7%，最后能夠真正執行到位的不到6l%[2]，這是財政部政府和社會資本合作中心進行科學的統計而給出的數據。

“十三五”期間，經濟發展迅猛，我國的基礎設施建設在這個時期也取得了相當大的成就。自2021年經濟發展進入“十四五”期間，全國很多省份陸續將基礎設施的建設列入其“十四五”規劃建設的項目中，由此可見，基礎設施建設的投資建設力度仍然在加大。然而當下全球經濟因為新冠疫情的原因仍復蘇乏力，一些省份財政收入還在降低，以國家或地方財政支出為主導的投資建設模式面臨重大挑戰[3]。PPP模式作為新型的合作模式在各個領域正發揮著越來越重要的作用，尤其是在基建領域。圖1所示為曾家巖嘉陵江大橋PPP項目圖片。

圖1 曾家巖嘉陵江大橋PPP項目

3 PPP項目風險分析

政府與社會資本合作模式的運行具有三個重要特征：伙伴關系、利益共享、風險分擔[4]。其風險包括三個方面：來自政府層面的風險；來自項目層面的風險；不可抗力所導致的風險。政府層面的風險有很多，比如政局不穩定，國家出現戰亂，就會導致政府方和企業合作的項目臨時停工，雙方損失不可估量；比如國家法律發生變動，不可避免地導致相關合同文本發生變化，對雙方造成損失。此外還有民眾不理解、不配合導致的風險，國家稅收規定發生改變產生的風險等。來自市場層面的風險也很多，比如設計質量不過關、后期設計變更較多無形中增加了成本，勞資和設備難以便利獲取，工期超期、工程質量所導致的額外支出。不可抗力的風險也很多，比如不良的工程地質條件，工程選址的位置遇到比較差的土層，地下水位較高，在處理過程中無形增加了工程成本，還包括氣候環境變化導致的風險等。

PPP項目的風險，按項目階段來分析，可能來自決策階段、實施階段、建設階段或運營階段。

（1）決策階段。最終項目績效受決策階段工作質量的影響很大，決策階段工作質量好，項目進展得就好，工作質量差，項目進展可能就不順利。根據社會經濟發展的要求，分析市場必要性并分析技術可行性，尤其做好經濟的合理性分析,提出具有針對性、可行性的建議，各部門應為規避項目風險，避免項目最終失敗而進行科學而審慎的決策。在項目決策之初，充分考慮地方財政承受能力，項目后期運營能力，項目實施方案中各邊界條件，既保證雙方利益不受侵害，又可實現利益最大化。

（2）實施階段。項目進入實質實施階段后，開啟項目科研、立項、咨詢機構選擇尤為重要，對整個項目整體方案進行把控，實施方案的編制應充分考慮項目的特征，政府方和社會資本方都應在平等的基礎上分擔風險，共享效益。

（3）建設階段。項目進入建設階段，風險點與常規項目無異，對質量安全的把控是整個項目建設中的重中之重，PPP項目建設不同于純財政投融資項目、也不同于企業自主投資項目，而是一個政企合作項目，安全是整個建設期的第一要素，我國在該方面的監督把控機制較為成熟。而成本控制則是另一個要素，投資人站在利益最大化的基礎上，把控整個項目的支出，避免資金斷供、工程爛尾，防止造成重大經濟損失、影響社會穩定。

（4）運營階段。項目進入運營階段后，個別投資人特別是純施工的投資人會選擇退出，隨意地轉讓股權，或委托運營權都會給整個項目的運營維護造成風險點，導致項目建成投用后出現問題時，其結果是地方政府兜底。另一方面，對項目公司的財務數據也應一直在動態監測中，項目公司的假賬會影響政府可行性缺口補助，給地方財政造成一定損失。

4 風險防范措施

為防范項目風險，宜采取以下措施：

（1）加快前期工作。項目啟動前要做好建設規劃、評估財政資金承受能力和分析政府出資能力等，做快做實規劃地點選擇、土地使用、海洋使用、環境評估、水土保持等方面的前期工作，加強土地的征用拆遷、市政設施配套、水電管道接入、資金到位等情況的推進力度，推動項目順利實施。

（2）監督審計。監督應該貫穿項目的全過程周期，項目立項、采購、建設、運營實施都要各相關職能部門行使監管職能，PPP項目一般為重要民生項目，社會影響面大，質量、安全一定要在可控范圍內，引入審計監督，保證項目平穩運行。

（3）績效考核。聘請專業的公司，每半年對項目進行績效考核，這是現行PPP項目中的常規做法。在績效考核規定中對項目全過程，特別是在項目最重要的運營階段，采用嚴厲的考核機制，做好制度設計，按績效付費，合作期限內工程質量存在缺陷問題，由社會資本方負責管理維護，運營期內出現運營不當，轉讓股權導致運營出現問題也應由社會資本方承擔相應責任。

（4）法律顧問。項目本質為政企合作項目，必然涉及合作合同及權利義務分配，在項目進入采購階段后，社會資本方的談判、PPP合同、股東協議都需要專業法律機構全程介入，保證整個項目實施的合法性，也保障各方利益不受侵害。整個PPP項目周期就是政府與社會資本合作的全周期，合作的基礎為合同，契約性貫穿始終，但同樣存在可協商性，合同中約定，當雙方都同意后，締結還是可以提前終止的。政府方和社會資本之間為達成新的契約，應進行充分的協商溝通和合作互動，這就是協商型規制模式。假如政府和社會資本合作模式中特許經營協議的雙方無法就利益補償和債權債務處理等問題達成雙方都滿意的結果，自然也可依據《行政訴訟法》規定[5]，以訴訟方式解決爭端。

5 結束語

PPP模式在我國項目中的應用較多，經過多年的發展，已積累了一定的經驗，但國家政治經濟環境在PPP模式應用中的影響依然很大。該模式在實施中，有些方面尚不完善，在立項、項目審批、招標等階段與常規項目存在一定的差異性。PPP項目的特點之一是項目生命周期較長，在項目建設期和運營期，PPP項目風險可能會出現雙方都難以估計的變化，導致風險出現的概率變大，或風險導致的財務損失加重[6]。制定政策應與時俱進，做出前瞻性的重點調整，聚焦解決重點難題[7]。一方面要不斷完善配套制度以使項目順利地推進；另一方面，在具體操作過程中要針對具體項目制定一定的風險防范制度與措施，推進項目的平穩落地與運行，使政府方和社會資本方實現共贏，政府得到社會效益，社會資本方得到相應的合法合理的利益回報。