北京市城市更新中危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房改造建議

文/北京首開城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)集團(tuán)有限公司 孫華勇

1 危舊樓房、簡(jiǎn)易樓房概念界定及改造目標(biāo)

1.1 概念界定

危舊樓房和簡(jiǎn)易樓房既有聯(lián)系，又有差別。危舊樓房是指經(jīng)過房屋管理部門認(rèn)定，建筑結(jié)構(gòu)差、年久失修、基礎(chǔ)設(shè)施損壞缺失、存在重大安全隱患，經(jīng)房屋安全專業(yè)檢測(cè)單位鑒定沒有加固價(jià)值或加固方式嚴(yán)重影響居住安全及生活品質(zhì)的樓房；簡(jiǎn)易樓房是指20世紀(jì)50年代后期至20世紀(jì)70年代中期建設(shè)的一批低標(biāo)準(zhǔn)住宅樓，多為2～3層磚混結(jié)構(gòu)，采用外廊式布局，未設(shè)專用廚房和衛(wèi)生間，墻體采用空斗墻或大型爐渣砌塊，樓板承載力低，部分屋面板為鋼筋混凝土薄板，未考慮抗震設(shè)防要求。

1.2 改造目標(biāo)

2022年，北京市計(jì)劃啟動(dòng)危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房改造工作，其中危舊樓房與簡(jiǎn)易樓房面積比接近1：1，工作任務(wù)聚焦在3個(gè)方面：①重點(diǎn)推進(jìn)西長(zhǎng)安街街道及中南海周邊區(qū)域改造工作，著力解決群眾“急難愁盼”問題，東城區(qū)、西城區(qū)要將西長(zhǎng)安街街道及中南海周邊區(qū)域梳理的危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房全部納入改造計(jì)劃，年內(nèi)啟動(dòng)實(shí)施；②按照“雙納入”機(jī)制，配合中央和國家機(jī)關(guān)，統(tǒng)籌推進(jìn)改造工作，加快推進(jìn)西城區(qū)西便門外大街10號(hào)院、真武廟三里、百萬莊及海淀區(qū)中國科學(xué)院中關(guān)村東區(qū)等試點(diǎn)項(xiàng)目，爭(zhēng)取年內(nèi)全部啟動(dòng)；③結(jié)合城市更新要求，推進(jìn)集中連片、樓房平房交織區(qū)域的改造工作，及時(shí)納入計(jì)劃。

2 改造意義

2.1 構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

北京市一直高度重視危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房改造工作，如20世紀(jì)90年代的“開發(fā)帶危改”及2000年后的“房改帶危改”等模式，從2004年開始，北京市政府開始嘗試“小規(guī)模漸進(jìn)式”的城市更新模式，具體采取“解危”和“微循環(huán)”的改造形式。“十四五”時(shí)期，北京市在城市更新工作中著力解決危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房問題，集中社會(huì)資源，改善危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房居民的住用條件，提升人居環(huán)境質(zhì)量。這一工作適應(yīng)城市發(fā)展的外部環(huán)境要求，是構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，是關(guān)系國計(jì)民生的重要工程。

2.2 打造宜居城市的必然

1949年以來，北京市的城市發(fā)展一直受到社會(huì)各界的高度關(guān)注，對(duì)于歷史文化名城的保護(hù)，無論歷史文物建筑的修繕還是新興標(biāo)志性建筑的建造都做了大量工作。1978年后，大規(guī)模的城市開發(fā)與棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造已解決了北京市大部分危舊房屋問題，使人民群眾感受到城市發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步帶來的生活品質(zhì)提升。當(dāng)下，加快推進(jìn)北京市剩余的危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房改造、騰退工作，是打造宜居城市的必然選擇。

2.3 保障住用安全的關(guān)鍵

目前，分散在北京市各區(qū)轄內(nèi)（特別是中心城區(qū)）的危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房因各種原因未能得到有效提升改造，與周邊環(huán)境及城市發(fā)展要求存在較大差距。其周邊建筑基本定性定型，不能進(jìn)行規(guī)模化改造，給此類房屋的點(diǎn)狀改造與利用帶來一定障礙，僅通過老舊小區(qū)提供的基礎(chǔ)性改造經(jīng)驗(yàn)難以徹底解決此類房屋的住用安全問題，只有從根本上探究、實(shí)踐切實(shí)可行的工作路徑，才能徹底解決危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房定點(diǎn)改造的問題。

3 政策梳理

20世紀(jì)90年代后，北京市加快城市更新步伐，在《北京城市總體規(guī)劃（1991年—2010年）》中明確提出實(shí)行危舊樓房改造與新區(qū)開發(fā)相結(jié)合，與房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，與住房制度改革相結(jié)合，與古都風(fēng)貌保護(hù)相結(jié)合的原則，20年內(nèi)完成舊城及關(guān)廂地區(qū)的危舊樓房改造，改變落后面貌，大力向新區(qū)和衛(wèi)星城疏散人口，繼續(xù)進(jìn)行新居住區(qū)的開發(fā)建設(shè)，以滿足日益增長(zhǎng)的居住需求。

2000年后，北京市危舊樓房的改造步伐再次加快并取得一定成績(jī)，改善了城市功能和環(huán)境質(zhì)量，提高了居民的住用條件，提升了生活品質(zhì)，促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》中也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，積極推進(jìn)中心城區(qū)危舊樓房改造、簡(jiǎn)易樓房拆遷、城中村邊角地整治改造，大力實(shí)施以疏解北京非首都功能為重點(diǎn)的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理，有效治理“大城市病”，不斷提升城市發(fā)展質(zhì)量、人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活品質(zhì)、城市競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，率先全面建成小康社會(huì)，建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

進(jìn)入“十四五”時(shí)期，北京市提出以《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》為統(tǒng)領(lǐng)落實(shí)“十四五”規(guī)劃要求，不斷加強(qiáng)“四個(gè)中心”功能建設(shè)，提高“四個(gè)服務(wù)”水平，加快建設(shè)國際一流和諧宜居之都。在危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房方面，要求進(jìn)行摸底調(diào)查，建立臺(tái)賬，以補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，切實(shí)改善人居環(huán)境和安全條件，到2025年實(shí)現(xiàn)100萬m2危舊樓房改造和簡(jiǎn)易樓房騰退目標(biāo)，不斷滿足人民群眾“七有”要求、“五性”需求。

北京市危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房改造工作開始時(shí)間較早，方式多樣，但由于部分危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房的歷史原因、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等存在特殊性，常與當(dāng)時(shí)的城市建設(shè)計(jì)劃脫節(jié)，未得到全面推進(jìn)，這也從一定層面反映出當(dāng)前北京市危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房改造工作的困境與難度。

4 現(xiàn)存問題及改造難點(diǎn)

4.1 歷史遺留問題較多

無論是危舊樓房還是簡(jiǎn)易樓房，均是在特定的歷史時(shí)期為滿足當(dāng)時(shí)的居住和使用需求，按當(dāng)時(shí)的資源條件建設(shè)的普通建筑。但隨著北京市發(fā)展建設(shè)，出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)屬性、政策銜接、居住者意愿等問題，導(dǎo)致一部分危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房未得到妥善處理，并且隨著時(shí)間推移，解決難度逐漸增加，成為北京市城市發(fā)展中的重難點(diǎn)問題。

4.2 住宅差異性明顯

不同住宅的區(qū)位、面積、房齡、結(jié)構(gòu)類型、套型特征和公共系統(tǒng)等有顯著差異。以筆者所在單位管理的北京市危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房為例，從面積和數(shù)量上進(jìn)行分析（見圖1），當(dāng)前北京市危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房呈點(diǎn)狀分布在不同區(qū)域的街道和老舊小區(qū)中，與毗鄰的后期建成房屋形成交錯(cuò)關(guān)系，此類房屋改造過程會(huì)受到所在地塊用地性質(zhì)、占地面積、容積率、建筑高度、建筑密度、綠化率、機(jī)動(dòng)車出入口的位置和個(gè)數(shù)、用地紅線和建筑退線等規(guī)劃指標(biāo)的約束和控制，此外還需遵守建筑設(shè)計(jì)規(guī)范。這些規(guī)范和設(shè)計(jì)指標(biāo)基本控制了改造設(shè)計(jì)的大體布局和空間形式，使危舊樓房的改造設(shè)計(jì)既難以滿足原住戶回遷改善的訴求，又給相關(guān)老舊小區(qū)今后的人居環(huán)境發(fā)展帶來阻礙；部分危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房被認(rèn)定為歷史建筑，在拆改留和人口疏解方面面臨政策對(duì)接、制度創(chuàng)新問題；還有部分地處控規(guī)用地區(qū)域，需加快落實(shí)規(guī)劃用途，盡快完成疏解、騰退工作。

1 危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房統(tǒng)計(jì)分析

4.3 規(guī)劃指標(biāo)壓力大

《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》對(duì)城市中心人口提出了控制目標(biāo)，即降低城六區(qū)人口規(guī)模，城六區(qū)常住人口在2014年基礎(chǔ)上每年降低2～3個(gè)百分點(diǎn)，爭(zhēng)取到2020年下降約15個(gè)百分點(diǎn)，控制在1085萬人左右，到2035年控制在1085萬人以內(nèi)，中心城區(qū)規(guī)劃總建筑規(guī)模實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)零增長(zhǎng)。以上人口及建筑規(guī)模控制指標(biāo)的要求給北京市危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房改造項(xiàng)目帶來壓力和困難，當(dāng)前由于北京市缺少統(tǒng)一的政策和制度，按分區(qū)域管理的模式，城六區(qū)既是危房解危重點(diǎn)區(qū)域又是指標(biāo)雙控壓力承載區(qū)域，單獨(dú)以點(diǎn)狀考慮危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房的解決途徑與北京市整體規(guī)劃存在較大的沖突和矛盾。

4.4 市場(chǎng)化手段失靈

在過去20年中，北京市危舊樓房、簡(jiǎn)易樓房問題已隨城市開發(fā)及棚戶區(qū)改造得到解決，但商業(yè)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)下的城市更新改造不能完全保障社區(qū)及街區(qū)的合理建設(shè)和可持續(xù)規(guī)劃。因城市規(guī)劃條件、歷史遺留、資金平衡、產(chǎn)權(quán)、人口疏解等問題疊加，危舊樓房、簡(jiǎn)易樓房問題無法通過市場(chǎng)化手段正常解決。

5 改造建議

5.1 考慮居民訴求，搭建工作平臺(tái)

可通過對(duì)北京市城市更新工作進(jìn)行深入細(xì)致的研究分析，對(duì)城市區(qū)域人口規(guī)模，文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行綜合研判，搭建北京市專業(yè)城市更新工作平臺(tái)，建立統(tǒng)籌機(jī)制，為北京市城市規(guī)劃和城市發(fā)展注入新能源。針對(duì)北京市危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房問題，應(yīng)以人為本，著重考慮危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房住用安全和人居環(huán)境問題，優(yōu)先進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施改造；持續(xù)推動(dòng)政策制度創(chuàng)新，與現(xiàn)有的保障房政策進(jìn)行有機(jī)對(duì)接，鼓勵(lì)一部分居民遷往新的保障房，降低中心城區(qū)人口密度；以城市更新立法的形式保證規(guī)劃實(shí)施力度和執(zhí)行時(shí)限，建立健全的城市更新制度體系，強(qiáng)化城市更新規(guī)劃的落實(shí)。

5.2 行政和市場(chǎng)結(jié)合，解決突出問題

在解決危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房的問題方面，既需完成解危任務(wù)，考慮國土空間綜合開發(fā)利用，又需綜合考慮城市生態(tài)、人文環(huán)境、交通、綠化及居民歷史遺留問題，這已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單一行政區(qū)域的能力范疇，應(yīng)通過城市規(guī)劃帶動(dòng)城市設(shè)計(jì)進(jìn)行相應(yīng)的資源統(tǒng)籌，在落實(shí)科學(xué)規(guī)劃的前提下，將城市規(guī)劃、政策制度創(chuàng)新作為工作背景，集中力量解決問題。目前，資金問題已成為制約改造的重要因素之一，突破這一難題可探索以下路徑：①由政府向符合條件的危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房住戶發(fā)放住房補(bǔ)貼，得到補(bǔ)貼后住戶可結(jié)合個(gè)人資金購買新住房，實(shí)現(xiàn)騰退和外遷；②深入調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，政府在財(cái)政、稅收、用地指標(biāo)等層面給予一定的政策支持，引導(dǎo)市場(chǎng)資金介入，向金融市場(chǎng)、危舊樓房持有者或相關(guān)企業(yè)籌集改建資金；③將危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房以資產(chǎn)評(píng)估的形式作價(jià)給市級(jí)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行綜合研判和長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)管理，在統(tǒng)一平臺(tái)內(nèi)完成所有的資源和資金集成，以解決相關(guān)的改造問題。

5.3 提升完善標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)科體系

在科學(xué)維護(hù)下，普通建筑的服務(wù)年限可提升至100年以上，但由于建筑業(yè)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的更新及城市設(shè)計(jì)的研究滯后，同時(shí)建筑缺乏日常的系統(tǒng)維護(hù)和修繕，普通建筑的質(zhì)量不斷下降。作為普通建筑，危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房的質(zhì)量問題尤為突出，故城市的發(fā)展規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)、建筑壽命、建筑業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、綠色低碳指標(biāo)、智慧化管理及已有建筑維護(hù)制度均需進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的研究，有必要在條件成熟的研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)院系開設(shè)相關(guān)學(xué)科，對(duì)“城市更新”命題進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，培養(yǎng)專業(yè)人才，以滿足未來城市更新發(fā)展的需要，適應(yīng)新時(shí)代城市規(guī)劃及建設(shè)需求，堅(jiān)持“發(fā)展為民、更新惠民”，以解決危舊樓房及簡(jiǎn)易樓房的安全隱患為著力點(diǎn)，切實(shí)增進(jìn)民生福祉。