面向國土空間規(guī)劃的鄉(xiāng)村空間治理機制與路徑

侯為

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510000

村莊規(guī)劃效果直接影響到我國國土空間的總體規(guī)劃治理質(zhì)量，但由于鄉(xiāng)村規(guī)劃是國土資源規(guī)劃中的一個重要內(nèi)容，涉及眾多內(nèi)容，若想合理開展鄉(xiāng)村規(guī)劃工作較為困難。而通過全面規(guī)劃角度來看，對村莊規(guī)劃問題展開深入思考可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村人口的生活、生產(chǎn)方式，皆會對鄉(xiāng)村空間規(guī)劃的最終質(zhì)量具有直接影響。因此，制定一套完善、全面的村莊規(guī)劃體系極為關(guān)鍵，是使鄉(xiāng)村經(jīng)濟實現(xiàn)全面發(fā)展的有效手段。

1 鄉(xiāng)村空間治理完善國土空間規(guī)劃體系的內(nèi)在機制

針對鄉(xiāng)村空間治理而言，其作為深化我國國土空間治理機制的關(guān)鍵構(gòu)成部分，為完善與優(yōu)化國土空間規(guī)劃體系，提供了有力支持。其中，“自上而下”多級傳導的“五級三類”國土空間規(guī)劃機制，把國家國土空間管控意志，運用多種方式來向下進行逐級傳遞，構(gòu)成國土空間開發(fā)和利用的階梯管理形式[1]。盡管我國土地空間規(guī)劃政策最初制定的宗旨，是對全域空間進行更高效的治理和控制，但不可否認，由于空間規(guī)劃傳導維度的擴大，會在一定程度上降低空間控制的效果和效能。國土空間用途控制將會全面落實在具體的微觀土地上，觸及到諸多法律糾葛問題，也就很難以在“自上而下”的多級空間控制指標傳導流程上，獲得反饋信息，從而大大降低了土地空間控制的總體作用。此外，鄉(xiāng)村空間治理有助于縣級及以下土地空間的科學安排，提供一定機會，尤其是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下村級社會、土地尺度上的農(nóng)村空間科學開發(fā)與管理控制，提供了有利條件。而對村域尺度和土地尺度的全面管理，則會提高對底層空間運行管控的可操性、實效性，為完成自上而下多層傳導的土地空間管控目標，提供了橋梁。

2 我國國土空間規(guī)劃體系下的鄉(xiāng)村空間治理現(xiàn)狀

2.1 村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體發(fā)展相背離

現(xiàn)階段，通過大量調(diào)查與分析可以發(fā)現(xiàn)，在對我國鄉(xiāng)村進行總體規(guī)劃時，將目光主要集中在了安全、土地、經(jīng)濟等一系列方面，其中尤為注重農(nóng)村經(jīng)濟的建設，但大多數(shù)地區(qū)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需求的分析尚不全面，從而造成規(guī)劃變成“一紙空文”。實際上，農(nóng)村發(fā)展需求可以說是農(nóng)業(yè)人口生活需求的真實縮影，通過農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展目標來看，其并非如同城市般那么復雜，而且就目前我國農(nóng)村地區(qū)“空心房”問題越發(fā)嚴峻現(xiàn)象不難看出，醫(yī)療設施、工作機會、子女教育、薪資待遇等作為我國農(nóng)村人口所面臨的主要問題，若無法對這部分問題進行妥善解決，則會使鄉(xiāng)村規(guī)劃難以取得有序開展。雖然我國對縮小城市與鄉(xiāng)村之間的差距提出了一系列方案，但這部分方案在實際落實環(huán)節(jié)，存在一定偏差，地方政府部門受到眾多因素的直接影響，難以將有關(guān)政策進行全面落實，再加上農(nóng)村人口流失情況日益嚴重，使得農(nóng)村建設過程中，人力資源存在斷層情況[2]。以上種種因素的存在，皆使我國鄉(xiāng)村規(guī)劃和農(nóng)村具體發(fā)展空間相背離。

2.2 規(guī)劃體系較不科學

通過目前我國鄉(xiāng)村規(guī)劃實際情況可以發(fā)現(xiàn)，打造生態(tài)型村莊是如今國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵所在，且規(guī)劃在總體上對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展提出了較高要求，但是在規(guī)劃實際落實環(huán)節(jié)，仍然被限制在工程施工范圍，缺少社科類鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展相關(guān)內(nèi)容的融入，此種不完善的鄉(xiāng)村規(guī)劃體系在一定程度上嚴重限制了鄉(xiāng)村的深度發(fā)展。同時，在近幾年以來，鄉(xiāng)村留守兒童及留守老人的數(shù)量持續(xù)增加，而人們對此現(xiàn)象展開了深入思考，絕大多數(shù)都比較傾向于鄉(xiāng)村薪資待遇相對較低這一情況，但卻嚴重忽視了問題最根本的內(nèi)容。因此，在國土空間新一輪規(guī)劃中，應當積極轉(zhuǎn)變以往規(guī)劃所存在的不足與問題，將社會發(fā)展角度作為出發(fā)點，來對鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展問題進行深入思考，而不可避免的是地方政府對于鄉(xiāng)村總體規(guī)劃中，缺乏一些社會學內(nèi)容的合理融入，此種規(guī)劃失衡問題若放任自流，那么則會使將來的鄉(xiāng)村極有可能變成“空村”，讓城市人口數(shù)量持續(xù)增加，從而引發(fā)社會發(fā)展的新矛盾出現(xiàn)。

2.3 鄉(xiāng)村空間權(quán)屬關(guān)系不明確

針對鄉(xiāng)村空間權(quán)屬關(guān)系而言，其存在近期、遠期關(guān)系不明確；公共、私有空間關(guān)系不明確；群體、國家利益關(guān)系不明確等一系列問題，從而造成鄉(xiāng)村空間權(quán)力和利益的分配存在一定爭議，“私有”與“公共”權(quán)屬糾紛，鄉(xiāng)村空間重構(gòu)的近期、遠期目標不協(xié)調(diào)等眾多結(jié)構(gòu)問題。而對于鄉(xiāng)村宅基地與耕地作為代表的村莊空間，分別采用了三權(quán)分置規(guī)劃，即便暫時解決了近期物質(zhì)空間無法科學組織的困難，但是也蘊藏了遠期權(quán)屬關(guān)系和近期權(quán)屬關(guān)系無法科學銜接，經(jīng)濟權(quán)屬和物質(zhì)空間權(quán)屬不能密切協(xié)調(diào)等眾多問題。現(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)之中的權(quán)利關(guān)系不明晰，可以說是嚴重制約農(nóng)村的權(quán)益劃分、權(quán)利安排、人力資源發(fā)展的重要障礙。另外，農(nóng)村公共空間出現(xiàn)權(quán)利不明晰現(xiàn)象，也很容易導致其責任主體不清，無法正確建立農(nóng)村空間管理的長效機制，從而導致村莊風貌和人居環(huán)境整治不能得到順利開展。此外，農(nóng)村公共空間出現(xiàn)權(quán)力關(guān)系不明晰現(xiàn)象，將會在一定程度上導致出現(xiàn)被少數(shù)權(quán)力主體全部占用，甚至是遭遇“公共用地悲劇”的安全危機，而這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，將會有一定幾率造成農(nóng)村公共資源巨大損失，甚至可能導致非常嚴重的社會沖突現(xiàn)象。

2.4 區(qū)域發(fā)展失調(diào)

現(xiàn)如今，我國鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展水平存在一定差距，主要反映在南中北部農(nóng)村的社會組織不同和東中西部的農(nóng)村文化不同，此外，各個地方之間還在一些層面上出現(xiàn)混雜和割裂的失調(diào)現(xiàn)象。一方面，以往的農(nóng)村建設大都把側(cè)重點置于單一的節(jié)點上，這樣不僅無法使鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊之間實現(xiàn)協(xié)調(diào)合作，反而也將造成非常嚴峻的同質(zhì)化競爭，使不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的地域聯(lián)合建設和密切合作遭到巨大限制；另一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)在實際發(fā)展過程中，還非常容易出現(xiàn)脫離所處區(qū)域環(huán)境的情況，忽略鄉(xiāng)村發(fā)展的系統(tǒng)層級性效應和區(qū)域總體性效應，讓鄉(xiāng)村很難取得全面發(fā)展，這是因為鄉(xiāng)村并非獨立存在的，其所在區(qū)域環(huán)境條件、鄉(xiāng)村及區(qū)域互動模式、區(qū)域體系結(jié)構(gòu)等，一同構(gòu)造了鄉(xiāng)村的長久發(fā)展形勢，所以鄉(xiāng)村在實際發(fā)展過程中，不可與其區(qū)域環(huán)境相脫離，而進行片面定位。

3 鄉(xiāng)村空間治理作用于國土空間規(guī)劃的路徑探討

3.1 全面落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略訴求

基于鄉(xiāng)村空間治理構(gòu)建下的村莊運營形式，為進一步促進鄉(xiāng)村的可持續(xù)健康發(fā)展與振興，創(chuàng)造了有利條件[3]。其中，國土空間規(guī)劃特別是村莊規(guī)劃，若是缺少科學、合理的管理及運營，那么則很難真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村空間治理通過將物質(zhì)空間作為出發(fā)點，妥善解決空間功能及結(jié)構(gòu)的不科學，空間權(quán)屬治理，重新構(gòu)建空間價值分配體系，借助上述治理方式的合理運用，最大程度釋放出多元主體參加鄉(xiāng)村規(guī)劃及建設的自主性，為培養(yǎng)新型鄉(xiāng)村空間運轉(zhuǎn)形式，打造良好條件。鄉(xiāng)村空間治理優(yōu)化鄉(xiāng)村空間價值的實現(xiàn)方式，完善鄉(xiāng)村空間體系，改變城市與鄉(xiāng)村空間開發(fā)的失衡，促進城市與鄉(xiāng)村發(fā)展流通的全過程，可以說是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全方面貫徹落實的基礎前提，鄉(xiāng)村若想實現(xiàn)振興發(fā)展，則應建立健全城鄉(xiāng)聯(lián)動機制。鄉(xiāng)村空間“物質(zhì)、組織、權(quán)屬”全面治理，將鄉(xiāng)村地區(qū)結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化、分配權(quán)屬價值、組織體系保障等眾多手段作為切入點，構(gòu)建出城市與鄉(xiāng)村共治的良好局面，從而進一步促進鄉(xiāng)村空間用途管制，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面落實，提供有力支持。

3.2 鄉(xiāng)村空間生產(chǎn)治理，主體空間行為引導與管控

在對鄉(xiāng)村空間生產(chǎn)過程進行治理過程中，主要是對物質(zhì)空間建設環(huán)節(jié)下的各個主體行為，展開科學協(xié)調(diào)，以此確保國土空間規(guī)劃全面貫徹落實。其中，主要包含政府相關(guān)工作部門間的密切協(xié)同，對資本的約束與引導，以及滿足農(nóng)業(yè)人口的實際需求，以上可以說是基于過程干預的國土空間治理。同時，治理通常是將公權(quán)力作為核心，來對公共事務展開全面處理，以求可以調(diào)控、影響、支配社會，最大程度提高公共利益。而在現(xiàn)代意義下的鄉(xiāng)村空間治理，著重強調(diào)的是多元主體的一同參加，在治理具體開展過程中，不可進行嚴格控制，而是需要做到合作與協(xié)調(diào)。

3.3 落實鄉(xiāng)村振興要求，因地制宜

在如今新時代環(huán)境下的國土空間規(guī)劃體系，為了能夠充分保證可以對村莊展開合理、科學的規(guī)劃編制，則應當真正意義上做到“因地制宜”，依據(jù)城市與郊區(qū)融合的具體情況與相應條件，借助制定完善、全面的用地分類標準，構(gòu)建統(tǒng)一、科學的村級國土空間規(guī)劃用地分類體系及分類標準，并將其作為基礎前提，來進一步推動村莊空間規(guī)劃工作水平與總體效率的顯著提高，積極促進鄉(xiāng)村振興工作的順利開展。同時，在對分類體系和分類標準進行制定過程中，需要注意應將其構(gòu)建在以往的分類指南前提下，并與以往分類用地指南的具體執(zhí)行情況相結(jié)合，剔除過去分類用地指南和當下新時代難以有效銜接的內(nèi)容，選擇可以充分滿足社會可持續(xù)健康發(fā)展的有利部分，并將其作為基礎依據(jù)，來對用地分類標準進行合理的優(yōu)化及改進，最大程度保障村莊用地分類標準具有一定的合理性、科學性，特別是應當對其中新增分類、擴展定義、精細化分類等，展開有效的完善及改進。

3.4 制定符合鄉(xiāng)村發(fā)展需求的政策規(guī)劃

現(xiàn)階段，我國鄉(xiāng)村整體規(guī)劃將側(cè)重點主要放在項目建設方面，這是因為項目規(guī)劃可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)創(chuàng)造最大化經(jīng)濟效益，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟建設，具有積極促進作用。可由于項目具有較強的剛性，通過長遠角度來看，韌性相對較差，雖然農(nóng)村人口希望更好地提高自身生活水平，但卻更加愿看到鄉(xiāng)村的良好發(fā)展，因此，通過目前我國鄉(xiāng)村整體發(fā)展現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)，制定和鄉(xiāng)村發(fā)展實際需求相貼切的政策規(guī)劃極為重要，借助政策來主導鄉(xiāng)村規(guī)劃，并將各個優(yōu)惠政策合理運用至村莊人口參加鄉(xiāng)村建設之中，則可以延伸村莊的發(fā)展空間，真正意義上實現(xiàn)“授之以漁”的良好目的。但在此階段，若只單純憑借政府部門的資金支持，缺少科學、有效的政策融入，那么則難以進一步提高鄉(xiāng)村總體規(guī)劃建設的效率與質(zhì)量。

3.5 加強鄉(xiāng)村網(wǎng)絡文化空間建設

現(xiàn)階段，農(nóng)村地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)的普及與運用，要求政府相關(guān)部門將農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)文化空間建設提上日程，在此情況下，相關(guān)工作部門則可與網(wǎng)絡運營商相聯(lián)合，強化農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)絡設施的投入力度，如圖1所示，有目標、有計劃地對村民展開電商運營教育培訓工作，使其充分了解與掌握基礎操作技能，深刻意識到網(wǎng)絡銷售對其經(jīng)濟收入所具有的重要性，以此來使農(nóng)民可以在互聯(lián)網(wǎng)平臺中，對外界推廣當?shù)氐霓r(nóng)產(chǎn)品，真正意義上達到農(nóng)民增產(chǎn)、增收的根本目標，使鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟取得快速發(fā)展。在此階段，相關(guān)工作部門需要注意，應當對農(nóng)民的上網(wǎng)活動展開正確引導，盡可能打造出一個溫馨、良好的網(wǎng)絡空間，讓農(nóng)民可以通過網(wǎng)絡直播，來提高自身經(jīng)濟收入，帶動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

圖1 農(nóng)村網(wǎng)絡設施建設施工示意圖

3.6 小規(guī)模漸進式自我實施的空間行動

村民參加鄉(xiāng)村空間治理的自主性、積極性，在某些方面和村民利益之間存在息息相關(guān)的聯(lián)系，將空間行動作為實際實踐內(nèi)容，能夠使村民在參加鄉(xiāng)村空間行動環(huán)節(jié)成為直接的受益者，提升自身生活質(zhì)量，如此則有益于進一步提高村民參加鄉(xiāng)村空間治理的意愿與積極性，其中，針對小規(guī)模漸進式空間行動來講，其可以說是帶領村民自主參加的一個有效手段。因為各個空間行動的難易度有所差異，再加上村民的技能相對較為薄弱，所以可以把房前、屋后小空間整治這類對技術(shù)要求較低、規(guī)模較小的空間行動放在前期階段，把對技術(shù)要求較為嚴格、施工內(nèi)容繁瑣的空間行動進行循序安排，一方面，利用參加簡單且效果明顯的工作，來進一步提高村民參加的自主性；另外一方面，注意技術(shù)運用難度的遞進過程，逐步提升村民參加空間行動的技術(shù)能力。另外，全過程參加的空間行動作為自組織更新的主要特征，以往的村民參加大多是將規(guī)劃參加作為主要方式，其中包含規(guī)劃方案意見征集、村民意愿調(diào)研等。具有一定的形式化、表面化。而自組織更新注重強調(diào)村民直接參加空間行動全過程，主要包含空間意愿調(diào)查、空間建設及維護、空間決策等眾多階段，大幅度加強與提升了村民的參與度。

4 結(jié)束語

總而言之，在城市鄉(xiāng)村空間統(tǒng)一用途管制的大環(huán)境下，鄉(xiāng)村空間治理早已逐漸成為建設現(xiàn)代化空間治理機制中最為關(guān)鍵的內(nèi)容，鄉(xiāng)村空間治理形式成為促進國土空間規(guī)劃的有效途徑。因此，對鄉(xiāng)村空間治理作用在國土空間規(guī)劃中的機制及路徑進行全面分析，有益于完善與優(yōu)化國土空間綜合開發(fā)及保護工作，希望通過本文分析，能夠為相關(guān)人員帶來些許參考。