關(guān)于“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)督管理模式的探討

■ 王燚 陜西省消防救援總隊(duì)渭南市消防救援支隊(duì)

為深化消防執(zhí)法改革，規(guī)范行政管理行為，創(chuàng)新消防執(zhí)法事中、事后監(jiān)管模式，保障執(zhí)法公開(kāi)、公平、公正，根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》《消防救援局關(guān)于全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)管工作的通知》等要求，2019年10月份在全國(guó)消防救援機(jī)構(gòu)全面推行“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)督管理工作。“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)督管理模式是貫徹黨中央推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化“放管服”改革等重大決策的具體舉措，是國(guó)務(wù)院和應(yīng)急管理部“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”系統(tǒng)的組成部分，是深化消防執(zhí)法改革的先手棋和突破口，對(duì)于消防執(zhí)法改革升級(jí)具有重要意義。

一、傳統(tǒng)消防安全監(jiān)督管理模式的特點(diǎn)

傳統(tǒng)消防監(jiān)督執(zhí)法形式主要包括專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查和日常監(jiān)督抽查。專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查一般都會(huì)由上級(jí)消防管理部門(mén)統(tǒng)一制定行動(dòng)方案，明確檢查單位及場(chǎng)所的范圍、重點(diǎn)檢查內(nèi)容和行動(dòng)開(kāi)展期限。日常監(jiān)督抽查一般是由基層消防救援機(jī)構(gòu)結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，以消防安全重點(diǎn)單位和消防安全不放心單位為主，自行研究確定監(jiān)督檢查范圍。與“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)管模式相比，傳統(tǒng)消防執(zhí)法管理模式中人的因素影響較大，因此存在一定弊端，主要體現(xiàn)在以下方面：

第二，傳統(tǒng)的消防監(jiān)督管理中，執(zhí)法的公平公正、公開(kāi)透明程度不夠。由于沒(méi)有對(duì)檢查計(jì)劃、抽查清單、抽取結(jié)果、實(shí)施過(guò)程、檢查結(jié)果等監(jiān)督執(zhí)法工作全過(guò)程向社會(huì)公開(kāi)的要求，加之在監(jiān)督執(zhí)法的過(guò)程中極易受到社會(huì)人情、關(guān)系的影響和干擾，難免出現(xiàn)辦理人情案、關(guān)系案，從而導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、不規(guī)范，隱患排查整治不到位、走過(guò)場(chǎng)，行政處罰隨意性大等問(wèn)題出現(xiàn)，極易產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。

第三，傳統(tǒng)消防執(zhí)法監(jiān)督管理工作缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，導(dǎo)致部分消防執(zhí)法人員的執(zhí)法手段簡(jiǎn)單、粗暴。在其執(zhí)法中往往常以執(zhí)法者和管理者自居，執(zhí)法時(shí)存在冷硬橫推、耍特權(quán)、擺威風(fēng)，動(dòng)輒訓(xùn)斥群眾，濫用各種行政強(qiáng)制性措施，引發(fā)群眾強(qiáng)烈不滿，嚴(yán)重影響消防救援隊(duì)伍執(zhí)法形象。

二、“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防安全監(jiān)督管理模式

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”是指各級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)在依法進(jìn)行消防監(jiān)督檢查的過(guò)程中，采取隨機(jī)的方式抽取被檢查單位、抽取執(zhí)法檢查工作人員，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)檢查結(jié)果的一種監(jiān)管和執(zhí)法模式，以實(shí)現(xiàn)消防監(jiān)督全程留痕、責(zé)任可追溯[1]。“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的消防監(jiān)督檢查模式主要適用于對(duì)單位的消防監(jiān)督抽查、消防安全專(zhuān)項(xiàng)檢查，不適用于對(duì)存在消防安全違法行為單位的舉報(bào)、投訴案件的核查，公眾聚集場(chǎng)所投入使用、經(jīng)營(yíng)前的檢查，上級(jí)督辦核查、督導(dǎo)檢查等檢查形式。

（一）“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)督管理模式的優(yōu)點(diǎn)

1.消防監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程更加公開(kāi)、透明

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)督管理模式要求制定檢查方案、抽查清單、抽取結(jié)果、實(shí)施過(guò)程、檢查結(jié)果等監(jiān)督執(zhí)法工作全過(guò)程及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，讓各社會(huì)單位能夠通過(guò)信息查詢平臺(tái)及時(shí)了解單位消防執(zhí)法進(jìn)展情況及案件處理情況。同時(shí)，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的消防安全監(jiān)督管理模式也要求各級(jí)消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員在執(zhí)法工作中必須利用執(zhí)法記錄儀對(duì)執(zhí)法全過(guò)程通過(guò)錄音、視頻的方式進(jìn)行全程記錄，并可根據(jù)實(shí)際情況邀請(qǐng)新聞媒體、特邀監(jiān)督員以及社會(huì)單位代表等現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，讓執(zhí)法過(guò)程更加的公開(kāi)、透明，有效地杜絕了執(zhí)法人員執(zhí)法的隨意性和不廉潔現(xiàn)象。

2.消防監(jiān)督執(zhí)法行為更加公正、規(guī)范

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)督管理模式要求必須遵循依法實(shí)施、嚴(yán)格規(guī)范，堅(jiān)持公正公平、公開(kāi)透明和誰(shuí)檢查、誰(shuí)反饋，誰(shuí)檢查、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則。加之執(zhí)法過(guò)程全記錄的要求，一方面促使消防監(jiān)督執(zhí)法人員更加注重個(gè)人執(zhí)法形象，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，有效解決了蠻、橫、硬的粗暴行政執(zhí)法方式，使執(zhí)法過(guò)程中違規(guī)違紀(jì)行為無(wú)處藏身，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光執(zhí)法[2]；另一方面使社會(huì)單位端正了落實(shí)消防法律責(zé)任和問(wèn)題隱患排查整改的思想認(rèn)識(shí)，有效督促單位樹(shù)立消防安全責(zé)任主體意識(shí)，正視消防安全隱患，積極主動(dòng)進(jìn)行整改。同時(shí)也減弱了社會(huì)關(guān)系、人情對(duì)執(zhí)法過(guò)程的干擾，有效地凈化了社會(huì)消防安全執(zhí)法環(huán)境，提升了消防救援隊(duì)伍良好的執(zhí)法形象。

安防管理平臺(tái)軟件的發(fā)展歷史是隨著網(wǎng)絡(luò)化的進(jìn)程呈現(xiàn)爆發(fā)性增長(zhǎng)。將傳統(tǒng)的視頻信息通過(guò)IP方式進(jìn)行互聯(lián)互通，使得原先分離的信息孤島連接起來(lái)，形成視頻數(shù)據(jù)的資源池，與其他業(yè)務(wù)信息融合貫通，才使得安防管理平臺(tái)煥發(fā)出更具價(jià)值的生命力。但移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和高清視頻的快速應(yīng)用和發(fā)展，縮短了安防管理平臺(tái)進(jìn)行普及推廣和市場(chǎng)積淀的過(guò)程，使得兩極化成為未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。

3.小場(chǎng)所消防監(jiān)督管理覆蓋面有所增大

傳統(tǒng)的消防監(jiān)督管理中，由于基層監(jiān)督執(zhí)法人員數(shù)量不足，使得專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查和日常監(jiān)督抽查均以消防安全重點(diǎn)單位、重要行業(yè)消防安全監(jiān)管單位、消防安全不放心單位為主，小場(chǎng)所在檢查中所占比例很小。“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”平臺(tái)由于檢查對(duì)象名錄庫(kù)單位數(shù)據(jù)的整合和擴(kuò)充，小場(chǎng)所基數(shù)增加巨大，從而使得每月抽中的小場(chǎng)所檢查任務(wù)數(shù)量較以往也明顯增加。小場(chǎng)所由于數(shù)量龐大、問(wèn)題繁多、消防監(jiān)管無(wú)法全面覆蓋，導(dǎo)致全國(guó)“小火亡人”事故時(shí)有發(fā)生，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防安全監(jiān)督管理模式，擴(kuò)大了小場(chǎng)所消防監(jiān)督管理覆蓋范圍，一定程度解決了小場(chǎng)所監(jiān)管不到位的問(wèn)題。

（二）“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防安全監(jiān)督管理模式存在的不足

1.檢查對(duì)象名錄庫(kù)單位信息不準(zhǔn)確、不可靠

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查對(duì)象名錄庫(kù)單位信息數(shù)據(jù)來(lái)源主要包括兩個(gè)部分：一部分是消防監(jiān)督管理系統(tǒng)中的單位信息數(shù)據(jù)，另一部分是由各地市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)提供的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照注冊(cè)單位信息數(shù)據(jù)。消防監(jiān)督管理系統(tǒng)中的單位數(shù)量相對(duì)較少，覆蓋范圍小，但是信息數(shù)據(jù)較為真實(shí)。市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)提供的單位信息，在實(shí)際的消防監(jiān)督執(zhí)法中會(huì)發(fā)現(xiàn)，有很大一部分單位雖然單位信息仍然存在，但是已成為了“僵尸單位”，主要是因?yàn)檫@些單位倒閉、關(guān)停之后未及時(shí)進(jìn)行注銷(xiāo)登記，從而造成監(jiān)督抽查任務(wù)無(wú)法正常開(kāi)展[3]。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，新舊單位開(kāi)業(yè)、關(guān)停變化太快，這勢(shì)必造成“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查對(duì)象名錄庫(kù)單位信息數(shù)據(jù)滯后、不準(zhǔn)確、不可靠。由于單位信息數(shù)據(jù)龐大，消防救援機(jī)構(gòu)也無(wú)法對(duì)單位信息一一進(jìn)行核實(shí)，從而導(dǎo)致檢查效率不高，檢查工作較為被動(dòng)，社會(huì)面火災(zāi)防控難免出現(xiàn)死角、盲區(qū)，影響了抽查效率和質(zhì)量[4]。

2.隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員難以實(shí)現(xiàn)

基層消防大隊(duì)執(zhí)法力量薄弱，對(duì)于大多數(shù)編制3～5人的大隊(duì)，除去擔(dān)任執(zhí)法案件審核人和法核人的大隊(duì)兩名主管外，實(shí)際開(kāi)展消防監(jiān)督檢查的執(zhí)法人員也就2～3人。《中華人民共和國(guó)行政處罰法》明確規(guī)定行政部門(mén)或組織人員在對(duì)行政現(xiàn)場(chǎng)的情況進(jìn)行調(diào)查或者對(duì)其進(jìn)行審理時(shí)，執(zhí)法人員的數(shù)量不得少于2人。所以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)督管理模式中的人員隨機(jī)選派基本難以實(shí)現(xiàn)，所謂的“雙隨機(jī)”在很多基層大隊(duì)變成了“一隨機(jī)”“單隨機(jī)”。

3.同其他行業(yè)監(jiān)管部門(mén)檢查信息未互通共享，存在重復(fù)檢查現(xiàn)象

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求現(xiàn)在我國(guó)必須開(kāi)展更加科學(xué)高效的事中事后監(jiān)管，要力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管效能最大化、監(jiān)管管理成本最低化、對(duì)市場(chǎng)主體的干擾最少化，營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。但實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，各部門(mén)之間沒(méi)有建立相應(yīng)信息互通共享機(jī)制，各部門(mén)都在按照各自任務(wù)要求進(jìn)行單打獨(dú)斗，從而導(dǎo)致同一個(gè)單位被不同行業(yè)管理部門(mén)多次、反復(fù)進(jìn)行檢查，未能有效體現(xiàn)為民、便民的服務(wù)理念。

4.抽取單位分布較為分散，執(zhí)法效率不高

由于“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”中被檢查單位名錄庫(kù)中的單位覆蓋轄區(qū)的范圍非常廣，有的在轄區(qū)邊緣農(nóng)村地區(qū)，而且單位規(guī)模很小、消防設(shè)施器材種類(lèi)少、危險(xiǎn)性小，且各單位之間分布分散、間距較遠(yuǎn)，這就導(dǎo)致增長(zhǎng)了檢查路線，降低了檢查效率，提高了管理成本[5]。

5.其他消防安全檢查形式?jīng)]有對(duì)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”形成有效補(bǔ)充

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的消防監(jiān)督檢查只能夠適用于消防監(jiān)督抽查和消防安全專(zhuān)項(xiàng)檢查，不適用于對(duì)存在消防安全違法行為單位的舉報(bào)、投訴案件的核查，公眾聚集場(chǎng)所投入使用、經(jīng)營(yíng)前的檢查，上級(jí)督辦核查、督導(dǎo)檢查等檢查形式。對(duì)于這幾類(lèi)不適用“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的消防安全檢查形式均屬于指定檢查，單位都是已經(jīng)確定好的，無(wú)需進(jìn)行隨機(jī)抽取。由于單位信息沒(méi)有互通，對(duì)于舉報(bào)投訴的單位和上級(jí)督導(dǎo)檢查的單位一般都在“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查對(duì)象名錄庫(kù)中，這就不可避免指定檢查與“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查中單位重復(fù)被抽中。對(duì)于投入使用、營(yíng)業(yè)前檢查的單位一般都是新單位，這些單位可能因?yàn)樾畔⒏虏患皶r(shí)，使得“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查對(duì)象名錄庫(kù)中不存在，單位無(wú)法及時(shí)被納入監(jiān)管范圍。

（三）“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)督管理模式改進(jìn)方案建議

1.實(shí)現(xiàn)多部門(mén)單位信息共享，確保檢查對(duì)象名錄單位信息數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、可靠

消防救援機(jī)構(gòu)要積極同市場(chǎng)監(jiān)管、民政、衛(wèi)生、教育等各級(jí)政府相關(guān)行業(yè)行政主管部門(mén)進(jìn)行對(duì)接溝通，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)主管部門(mén)單位信息庫(kù)與“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”單位信息庫(kù)之間的數(shù)據(jù)共享和同步更新，使消防救援部門(mén)對(duì)檢查對(duì)象名錄單位掌握更加全面和精準(zhǔn)。同時(shí)要主動(dòng)對(duì)接政府信息資源平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”系統(tǒng)與各級(jí)政府監(jiān)管信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、開(kāi)放共享，通過(guò)全社會(huì)監(jiān)管信息大數(shù)據(jù)綜合分析應(yīng)用，不斷提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性。

2.建立臨近轄區(qū)執(zhí)法人員和本轄區(qū)消防救援人員參與的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍力量建設(shè)

對(duì)于基層消防監(jiān)督執(zhí)法人員少，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員難以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，可以從兩個(gè)方面予以解決：一是建立臨近區(qū)域間跨區(qū)域協(xié)助執(zhí)法機(jī)制，對(duì)于人員較少、任務(wù)較重的基層大隊(duì)，可以將臨近基層大隊(duì)的監(jiān)督人員納入本轄區(qū)監(jiān)督人員數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)一定范圍內(nèi)區(qū)域聯(lián)合開(kāi)展“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”檢查。這樣可以在一定程度上解決基層消防救援大隊(duì)隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員困難的問(wèn)題，同時(shí)也有利于相鄰轄區(qū)之間執(zhí)法人員相互學(xué)習(xí)、相互監(jiān)督，提高隊(duì)伍的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)水平。二是建立消防救援站救援人員參與防火檢查的長(zhǎng)效機(jī)制。可以將消防救援站消防監(jiān)督檢查納入日常消防演練和執(zhí)勤訓(xùn)練之中，并結(jié)合實(shí)際制定消防安全檢查計(jì)劃，明確檢查時(shí)間、檢查對(duì)象、開(kāi)展檢查的人員。這樣既能夠通過(guò)消防監(jiān)督檢查提高消防演練實(shí)戰(zhàn)應(yīng)對(duì)處置能力，同時(shí)也增強(qiáng)了基層消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍力量建設(shè)。要發(fā)揮好消防救援站的消防監(jiān)督檢查作用，必須不斷完善人員選拔、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、隊(duì)伍管理、職責(zé)保障等相關(guān)制度，形成消防救援站開(kāi)展消防監(jiān)督檢查的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.實(shí)現(xiàn)派出所消防監(jiān)督管理信息同“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”系統(tǒng)信息的互通共享

《中華人民共和國(guó)消防法》規(guī)定消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)等單位遵守消防法律、法規(guī)情況依法進(jìn)行監(jiān)督檢查，公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育，所以開(kāi)展消防監(jiān)督檢查工作是法律賦予消防救援機(jī)構(gòu)和公安派出所共同的職責(zé)。現(xiàn)在公安派出所仍然重點(diǎn)負(fù)責(zé)“九小場(chǎng)所”消防安全管理工作并組織開(kāi)展消防安全檢查。“九小場(chǎng)所”屬于“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”單位名錄庫(kù)中的一部分，而“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”系統(tǒng)未將派出所納入其中，這樣勢(shì)必導(dǎo)致小單位、小場(chǎng)所重復(fù)被檢查。對(duì)此，可以利用公安網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)和公安派出所進(jìn)行執(zhí)法信息交互共享，確保檢查單位不重復(fù)，有效提高檢查效率。

4.實(shí)現(xiàn)雙隨機(jī)外檢查形式與雙隨機(jī)系統(tǒng)的對(duì)接

由于“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防監(jiān)督管理模式存在一定的“局限性”，只適用于開(kāi)展日常監(jiān)督抽查和專(zhuān)項(xiàng)檢查，而未將舉報(bào)投訴情況核查、公眾聚集場(chǎng)所開(kāi)業(yè)前檢查、上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)督查等內(nèi)容納入其中，這樣就會(huì)導(dǎo)致單位重復(fù)被檢查和新單位信息未及時(shí)同步“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”系統(tǒng)中等問(wèn)題。對(duì)此，需要進(jìn)一步建立和完善“公眾聚集場(chǎng)所告知承諾系統(tǒng)”“舉報(bào)投訴核查系統(tǒng)”等多種檢查形式平臺(tái)的建設(shè)，同時(shí)將各平臺(tái)的單位信息、檢查信息等實(shí)現(xiàn)對(duì)接、互通。

三、結(jié)語(yǔ)

“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防安全監(jiān)督管理模式有效地規(guī)范了消防執(zhí)法行為，提升了監(jiān)管的效能，保障了執(zhí)法公正、公平、公開(kāi)、透明，實(shí)現(xiàn)了對(duì)單位無(wú)事不擾，降低了執(zhí)法廉政的風(fēng)險(xiǎn)，樹(shù)立了消防救援隊(duì)伍良好的執(zhí)法形象。“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防安全監(jiān)督管理模式作為新時(shí)期消防救援隊(duì)伍執(zhí)法的主要手段，雖然在實(shí)際的推廣中出現(xiàn)了一些問(wèn)題和不足，但隨著各類(lèi)平臺(tái)信息交互渠道的不斷完善，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”外重點(diǎn)監(jiān)管、定項(xiàng)檢查等檢查形式不斷充實(shí)其中，消防監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍結(jié)構(gòu)更加合理壯大，“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”消防安全監(jiān)督管理模式一定會(huì)體現(xiàn)出它的優(yōu)越性、科學(xué)性，進(jìn)一步提高消防監(jiān)督執(zhí)法效能，營(yíng)造安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。