購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)的實(shí)踐與思考

文│劉文（湖北省江陵縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）

周芳 黃芳 彭勇剛（湖北省江陵縣畜牧獸醫(yī)技術(shù)服務(wù)中心）

劉武（荊州市沙市區(qū)岑河鎮(zhèn)農(nóng)技推廣服務(wù)中心）

獸醫(yī)工作事關(guān)公共衛(wèi)生安全、養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全、動(dòng)物產(chǎn)品質(zhì)量安全和生態(tài)安全，是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要職責(zé)，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重要內(nèi)容。獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，是提高我國(guó)獸醫(yī)工作整體水平、構(gòu)建現(xiàn)代化獸醫(yī)衛(wèi)生治理體系的基礎(chǔ)。近年來(lái)，各地畜牧獸醫(yī)部門不斷探索了一些獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)模式，取得了積極成效，但仍存在覆蓋不全面、服務(wù)不專業(yè)、機(jī)制不完善等問題。

為創(chuàng)新和完善公共服務(wù)供給模式，湖北省江陵縣從2016年開始，先后在病死畜禽無(wú)害化收集和處理、動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)采樣、獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)、獸醫(yī)醫(yī)療廢物無(wú)害化處理、產(chǎn)地檢疫臨欄檢查等5個(gè)方面嘗試了購(gòu)買服務(wù)。購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)實(shí)踐過(guò)程中積累了經(jīng)驗(yàn)做法，同時(shí)發(fā)現(xiàn)在主體、內(nèi)容、制度及標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效管理方面存在一些問題。筆者以購(gòu)買動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)采樣服務(wù)為例，分析了存在的問題，提出了健全服務(wù)制度、強(qiáng)化服務(wù)目錄管理、制定服務(wù)價(jià)格指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、建立績(jī)效管理機(jī)制的建議，以期對(duì)推動(dòng)和規(guī)范獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)有一定的借鑒作用。

一、購(gòu)買服務(wù)的做法

購(gòu)買服務(wù)分為五個(gè)階段：

第一階段為準(zhǔn)備階段。首先是確定服務(wù)內(nèi)容能否購(gòu)買。政府購(gòu)買服務(wù)是由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照政府采購(gòu)方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)。為防止出現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容泛化現(xiàn)象，《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)政部令第102號(hào)）列出了“負(fù)面清單”，明確6類事項(xiàng)不得作為政府購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容。政府購(gòu)買服務(wù)的具體范圍和內(nèi)容實(shí)行指導(dǎo)性目錄管理，由省級(jí)財(cái)政部門制定本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，各部門在本級(jí)指導(dǎo)性目錄范圍內(nèi)編制本部門政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。經(jīng)查詢湖北省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)實(shí)施意見（試行）的通知》（鄂政辦發(fā)〔2014〕1號(hào)）、《湖北省2018年政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄》（鄂財(cái)綜發(fā)〔2018〕5號(hào)）文件，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測(cè)服務(wù)、農(nóng)民種養(yǎng)技能培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)公益性服務(wù)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)（含“養(yǎng)殖場(chǎng)戶強(qiáng)制免疫”等）等已經(jīng)納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。

第二階段為采購(gòu)計(jì)劃編制階段。首先，根據(jù)當(dāng)年動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)工作方案，確定需要采樣的種類和數(shù)量，例如動(dòng)物免疫抗體和布病凈化監(jiān)測(cè)血清樣品、動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)組織樣品及環(huán)境樣品、動(dòng)物血吸蟲病檢測(cè)糞便等樣品數(shù)量；其次，測(cè)算采樣服務(wù)報(bào)酬。對(duì)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的，按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，在購(gòu)買動(dòng)物疫病采樣服務(wù)中，借鑒了《南京市動(dòng)物重大疫病防控專項(xiàng)資金管理辦法》（寧財(cái)規(guī)〔2016〕16號(hào)）“禽類10元/只、豬或羊30元/頭、牛50元/頭”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了測(cè)算；對(duì)沒有服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)地檢疫、臨欄檢查等項(xiàng)目，按照完成工作需要的人力、時(shí)間、交通等其他支出費(fèi)用予以測(cè)算。最后，采購(gòu)計(jì)劃報(bào)批。將擬定的政府購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)計(jì)劃報(bào)所在地政府采購(gòu)主管部門審批，批復(fù)采購(gòu)方式為競(jìng)爭(zhēng)性磋商。

第三階段為采購(gòu)實(shí)施階段。采購(gòu)活動(dòng)按照發(fā)布競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告、磋商小組評(píng)審并推薦成交候選供應(yīng)商、公告成交結(jié)果、接受質(zhì)疑、發(fā)出成交通知書、簽訂采購(gòu)合同等程序進(jìn)行。

第四階段為服務(wù)實(shí)施階段。為提高獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)的效率和質(zhì)量，服務(wù)實(shí)施階段采取了任務(wù)清單、過(guò)程監(jiān)管和結(jié)果驗(yàn)收的方法。首先，購(gòu)買方根據(jù)監(jiān)測(cè)工作安排，提前2天向成交供應(yīng)商下達(dá)《采樣通知單》，告知被采樣對(duì)象（養(yǎng)殖場(chǎng)、屠宰場(chǎng)及病死畜禽無(wú)害化處理場(chǎng)等）、樣品種類及數(shù)量、任務(wù)完成時(shí)間等事項(xiàng)。成交供應(yīng)商根據(jù)《采樣通知單》進(jìn)行采樣并填寫《采樣登記表》，工作結(jié)束后上交《采樣登記表》。其次，實(shí)行過(guò)程監(jiān)管。購(gòu)買方安排人員對(duì)每次采樣過(guò)程實(shí)行全程監(jiān)督，重點(diǎn)監(jiān)督樣品的來(lái)源和真實(shí)性、技術(shù)操作規(guī)范執(zhí)行情況、工作作風(fēng)和服務(wù)態(tài)度等。雙方在《過(guò)程監(jiān)管情況表》上簽字確認(rèn)，監(jiān)管結(jié)果作為服務(wù)質(zhì)量考核和扣減服務(wù)報(bào)酬的依據(jù)。最后，進(jìn)行樣品驗(yàn)收。成交供應(yīng)商上交樣品時(shí)，購(gòu)買方檢查樣品種類、數(shù)量和采樣信息填寫情況。《采樣登記表》和樣品不符合技術(shù)要求的，由成交供應(yīng)商重新填寫和采集，檢查合格的，雙方在《樣品接受單》上簽字確認(rèn)。《樣品接受單》作為購(gòu)買服務(wù)實(shí)際工作量完成情況及服務(wù)報(bào)酬兌現(xiàn)的依據(jù)。

第五階段為兌現(xiàn)服務(wù)報(bào)酬階段。服務(wù)活動(dòng)結(jié)束后，購(gòu)買方根據(jù)《樣品接受單》統(tǒng)計(jì)任務(wù)完成數(shù)量，結(jié)合過(guò)程監(jiān)管情況，按照采購(gòu)合同約定兌現(xiàn)服務(wù)報(bào)酬。

二、購(gòu)買服務(wù)的思考

1.購(gòu)買服務(wù)的主體。政府購(gòu)買服務(wù)的主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位，公益一類、暫未分類的事業(yè)單位均不屬于政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體。李昂等研究結(jié)果表明，政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體為縣級(jí)獸醫(yī)主管部門、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物防疫檢疫站等。2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革后，大多數(shù)地方撤銷畜牧獸醫(yī)局，行政管理職能歸并到農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，負(fù)責(zé)組織實(shí)施畜牧獸醫(yī)規(guī)劃，負(fù)責(zé)組織實(shí)施動(dòng)物防疫檢疫；動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、動(dòng)物疫病預(yù)防控制等機(jī)構(gòu)不再具備行政管理職能，定性為公益一類事業(yè)單位，為動(dòng)物防疫、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的具體實(shí)施單位，不能作為政府購(gòu)買服務(wù)的購(gòu)買主體和承接主體。因此，現(xiàn)有的政府部門職能定位和管理制度對(duì)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)的發(fā)展有所制約。

2.購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和畜牧業(yè)的快速發(fā)展，人民群眾越來(lái)越關(guān)注食品安全、公共衛(wèi)生安全，從養(yǎng)殖到屠宰各個(gè)環(huán)節(jié)都迫切需要高質(zhì)量、多層次、多樣化的獸醫(yī)服務(wù)。政府購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)，不能將本該由自己直接履職的事務(wù)通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)外包出去，需要厘清服務(wù)內(nèi)涵，解決“買什么”“什么不能買”等問題。《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出，要聚焦服務(wù)需求，拓展服務(wù)內(nèi)容，要鼓勵(lì)社會(huì)力量參與檢疫技術(shù)性輔助工作和小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)、病死畜禽和廢棄獸藥無(wú)害化處理以及獸醫(yī)繼續(xù)教育、咨詢論證等多種獸醫(yī)服務(wù)。天津、浙江等地將動(dòng)物重大疫病和主要病蟲害監(jiān)測(cè)預(yù)警與防控輔助性工作、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)、動(dòng)物防疫服務(wù)（強(qiáng)制免疫、疫情監(jiān)測(cè)和報(bào)告，監(jiān)測(cè)采樣、協(xié)助應(yīng)急處置等工作）、病死畜禽收集處置服務(wù)等納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，解決了購(gòu)買內(nèi)容泛化等問題。

3.服務(wù)價(jià)格和標(biāo)準(zhǔn)。《動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品檢驗(yàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了血清學(xué)、分子生物學(xué)檢驗(yàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，南京市明確了動(dòng)物疫病采樣補(bǔ)助，值得各地參考借鑒。但獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)內(nèi)容眾多，而明確服務(wù)價(jià)格的項(xiàng)目太少，購(gòu)買服務(wù)定價(jià)的隨意性較大。動(dòng)物疫病監(jiān)測(cè)采樣、產(chǎn)地檢疫臨床檢查等獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)專業(yè)技術(shù)性很強(qiáng)，對(duì)人員、方法和技術(shù)都有特定要求，部分獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，大多數(shù)項(xiàng)目沒有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

4.服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。獸醫(yī)公共服務(wù)雖然由社會(huì)化組織承接，但監(jiān)管責(zé)任沒有發(fā)生變化，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)結(jié)合契約化服務(wù)權(quán)責(zé)清晰、結(jié)果導(dǎo)向、靈活高效的特點(diǎn)，加強(qiáng)服務(wù)項(xiàng)目履約管理，及時(shí)掌握實(shí)施進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，確保政府購(gòu)買服務(wù)“買得值”。目前，政府購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)績(jī)效評(píng)估機(jī)制不完善以至于無(wú)法做出評(píng)判,一定程度上阻礙了該政策的發(fā)展。

三、建議

1.健全購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)制度。一是完善相關(guān)制度。原農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見》等文件，但是缺乏相關(guān)配套性文件，需要健全服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目定價(jià)、服務(wù)監(jiān)管、信用制度、績(jī)效評(píng)價(jià)等管理制度，引導(dǎo)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)有序、規(guī)范發(fā)展，不斷豐富、完善發(fā)展獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)的法律制度和政策措施。二是將購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)經(jīng)費(fèi)調(diào)整到獸醫(yī)主管部門預(yù)算。鑒于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、動(dòng)物疫病預(yù)防控制等機(jī)構(gòu)需要購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)又不能作為購(gòu)買主體的問題，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配、政府采購(gòu)計(jì)劃“應(yīng)編盡編”和“應(yīng)采盡采”的原則，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、動(dòng)物疫病預(yù)防控制等單位根據(jù)工作需要擬定購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)計(jì)劃，獸醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)將經(jīng)費(fèi)納入本機(jī)關(guān)部門預(yù)算，負(fù)責(zé)實(shí)施政府采購(gòu)和資金撥付工作，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、動(dòng)物疫病預(yù)防控制等單位負(fù)責(zé)過(guò)程監(jiān)管、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作。

2.強(qiáng)化獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)目錄管理。獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域廣、項(xiàng)目多、政策性強(qiáng)，需要制定獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)指導(dǎo)目錄，解決了“什么能買”“買什么”的問題。為確保政府購(gòu)買服務(wù)順利實(shí)施，要立足維護(hù)“四個(gè)安全”獸醫(yī)工作定位，不斷拓展獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)領(lǐng)域，國(guó)家層面制定購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)指導(dǎo)性目錄，省級(jí)層面結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際進(jìn)一步細(xì)化指導(dǎo)性目錄并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

3.制定服務(wù)價(jià)格指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。服務(wù)價(jià)格關(guān)系到政府購(gòu)買服務(wù)是否“買得值”的問題，關(guān)系到承接主體參與的積極性和服務(wù)質(zhì)量。新冠疫情發(fā)生后，各地及時(shí)制定了新冠病毒核酸檢測(cè)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)進(jìn)行了調(diào)整。農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應(yīng)當(dāng)借鑒衛(wèi)生健康部門的做法，結(jié)合業(yè)務(wù)活動(dòng)成本、管理費(fèi)用和稅費(fèi)等，合理界定成本，制定《政府購(gòu)買獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)價(jià)格目錄》，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、市場(chǎng)價(jià)格及消費(fèi)水平變動(dòng)情況適時(shí)調(diào)整，為購(gòu)買服務(wù)提供一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)，提高財(cái)政資金使用效益，減少政府購(gòu)買服務(wù)價(jià)格隨意性行為。

4.建立績(jī)效管理機(jī)制。目前，政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效管理工作普遍較為薄弱，購(gòu)買主體應(yīng)當(dāng)開展事前績(jī)效評(píng)估，定期開展績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，著力解決好“買得值”的問題，不斷提高政府購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量和效益。