我國公共體育服務均等化堅守底線公平的困境與實現路徑

劉虹甫，宋玉芳

（山東師范大學 體育學院，山東 濟南 250358）

黨的十九大報告指出，2020 年到2035 年， 基本公共服務均等化基本實現［1］。 在《國家基本公共服務標準（2021 年版）》中（以下簡稱《國家標準2021》），公共體育服務與公共文化服務并行列為基本公共服務的一個重要大類， 稱為文體服務保障［2］。 近年來，在各部門、各地方大力推進下，公共體育服務水平不斷提升，保障能力不斷增強，群眾滿意度不斷提高。 但與人民群眾日益增長的美好生活需要相比， 公共體育服務均等化發展仍面臨著一些困難和障礙， 具體表現為公共體育服務發展不平衡不充分、服務質量參差不齊、服務水平與經濟社會不相適應等。 《國家標準2021》的出臺是保障和改善民生的一次重大制度創新， 明確了各級政府必須予以保障的基本公共服務項目和底線標準。 盡管如此，有了底線標準并不相當于達到了底線公平，全國統一的硬性標準也應視經濟社會發展、國家財政承受能力的變化以及人民生活需要的變化進行動態有序調整。 底線公平是與公共體育服務均等化具有內在契合性的理論， 也是真正引導各地將有限的財力用到群眾最關心的領域、兜勞民生底線、保障基本生活的風向標。 聚焦底線公平，才能進一步細化服務標準、提高服務質量，推動公共體育服務平衡發展，使公平真正落實體現在可感可知的百姓生活中。

1 公共體育服務均等化底線公平的內涵

底線公平理論是由景天魁教授在2002 年針對我國社會保障問題所提出的， 認為社會保障事業要想實現長期穩定的發展需要一個柔性調節機制，既能確保社會群眾的基本權利，又能保障社會經濟發展的效率，使公平和效率得以并存［3］。 底線公平主張最基本的無差別公平， 與公共體育服務均等化有著內涵上的契合性， 在公共體育服務均等化的實踐道路上探索底線公平理論之內涵與特征， 是實現更高層次目標的基礎和保障。

1.1 社會全體成員共享

公共體育服務均等化的含義是指公共組織考慮公民的生活娛樂需要，能夠按照全國一般和一致的標準，提供基本的公共體育產品和服務［4］。 其建設核心是促進機會均等，重點是保障社會全體成員都能公平可及的獲得公共體育服務的機會，推動實現公共體育服務人人共享、覆蓋全民的社會預期。 此舉借助公共力量，對于實現社會建設總目標具有巨大推動力，直接反映了“以人民為中心”的發展思想。 因此，一旦區域、群體間非均等化差異顯著，社會平衡的秩序就會被打破，對于社會的發展所造成的破壞將是不可預估的。

底線公平則能恰到好處地破解這一困境。 底線公平是在區域、群體之間存在差異這一現實基礎上形成的價值共識，即除去差異外，社會全體成員共同認可的一條線，分界社會成員基本生活需要和更好生活需要。 這條線以下則代表的是每一位社會成員生存和發展所必需的部分，應當無條件滿足，圈定了應有社會資源的供給范圍， 表現為具有惠及全體社會成員的廣泛性特征。 這種特征在公共體育服務均等化中的指導意義具有以下幾方面：一是聚焦社會全體成員，以全體社會成員的基本體育需求與權利為指向，保障人人參與體育；二是保障公共體育服務資源享有的基本性， 體育基本需求與基本權利不應存在差別對待，筑起剛性底線，能夠確保包括不占優勢群體在內的社會全體成員均享有基本的公共體育服務， 保障公眾發展起點的公平與發展權利不受制約。

1.2 由政府兜底“無差別”

公共體育服務均等化是屬于基本公共服務均等化的建設工程，基本公共服務是由政府主責、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。 享有基本公共服務是公民的權利， 保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責［5］。 可以這樣理解，基本公共服務是公共服務中最基礎、最核心的部分，也是政府公共服務職能的“底線”。 由此，有學者提出“底線公共服務”的概念，認為社會全體公眾在底線公共服務面前所享有的權利應是均等的、無差別的［6］，且隨著經濟發展和社會進步， 基本公共服務的底線水平也要不斷提升。

而底線公平最核心的一點特征就是無差別性， 景天魁教授強調，所謂“無差別”不是一種絕對量，而是要不斷地去縮小差異，補齊短板，筑起基本保障防護網。 可以將其看做是一種維護公平正義的動態的追尋過程， 而不是結果公平所主張的靜止的絕對公平。 底線公平的無差別性在實踐中體現為質和量的統一，所謂“底線公平的質”即政府保障社會公平的底線與社會成員獲得基本權利的底線在范圍上是一致的， 確保在現實社會中的基本需求能夠為社會全體成員所滿足；而“底線公平的量”則是指底線公平以一定的量的規定性所表現出來，由政府向社會全體成員提供具體的社會資源［7］。這種特征對于公共體育服務均等化的指導意義體現在以下幾方面： 一是將基本體育需要滿足劃分在政府保障的底線層面， 保證公共體育服務的質量和數量的給付在社會全體成員中均等無差；而在底線以上層面，非政府責任保障的部分再談差異性。 二是政府聯合相關部門推動實施標準盡快出臺，細化、量化公共體育服務標準和支出責任。 當前《國家標準2021》僅圈定了政府的責任清單，在實施上仍缺乏具體標準，以標準化促均等化，在實施中按標準給付無差別的有質有量的公共體育服務。

1.3 持續兼顧公平與效率

公共體育服務均等化是與民生緊密相關的分層次、 分階段的動態過程，需要經歷從起始到成熟、由宏觀到微觀、不斷細化的階段［8］。公共體育服務均等化真正的成熟態應是基本公共體育服務水平在不同區域、 城鄉乃至社會成員個體之間達到一致。 然而，在市場規律的長期作用下，現實社會中存在著過分強調經濟增長而忽視民生建設的矛盾，從而形成了“重效率、輕公平”的發展局面，由此引發的一系列社會沖突和問題制約著和諧社會的穩定發展， 更遑論公共體育服務均等化的長期發展。 為此，公共體育服務均等化要想實現長期穩定的發展，亟需找到一個具體支點在公平與效率之間尋求均衡。 有學者提出解決之策， 即把堅持改善民生作為正確處理改革發展穩定關系的結合點［9］。因此有必要持續調整更新公共體育服務均等化范圍，在發展中補齊民生短板以改善民生，使社會全體成員的獲得感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

公共體育服務均等化范圍就是政府擔責的底線以下的部分，社會全體成員大致均等地享有無差別的公共體育服務，保障的是底線公平。 而在底線以上的部分則是柔性的、可以有差異的，如此便保障了發展效率，因此底線公平可以兼顧保基本與求發展，也就兼顧了公平與效率。 提及效率，就不得不提西方的規則公平。 高和榮教授曾指出，底線公平克服了西方規則公平理論所強調的一致性矛盾，是對規則公平的揚棄［10］。 原因在于規則公平注重的是規則的優先性和契約的認同性， 強調適用對象及條件的普遍性、一致性和無差別性。 底線公平的揚棄在于它強調要對“規則”進行具體分析，反對將市場規則與社會規則混同一談。 社會規則突出的群體性和階層性特征決定了公平形式絕不是簡單的絕對均等化， 底線公平正是緊扣這一社會特征，將一致性與差異性有機統一，在基礎部分“求同”，而在非基礎部分“存異”，很好地實現了保基本與求發展的共存。

2 公共體育服務均等化堅守底線公平的困境

公共體育服務是關乎民生、連接民心的基礎保障，《“十四五”公共服務規劃》（以下簡稱《規劃》）中提到，我國已進入新發展階段，城鄉區域基本公共服均等化水平不斷提高，建立了更加堅實的公共服務發展基礎［11］。 然而發展條件也伴隨發生深刻變化，進一步發展需面臨新的機遇和挑戰。 結合近年學界關于公共體育服務均等化的研究， 認為公共體育服務均等化實踐在底線層面的困境主要體現在以下3 個方面： 公共體育服務資源在城鄉間的分配仍存在明顯的非均等現象； 相關責任部門存在政策執行偏差，阻礙服務效率；公共體育服務均等化評價標準闕如，導致均等化水平難再提升。

2.1 城鄉公共體育服務非均等化突出

公共資源的分配直接連接著公眾神經， 是最能深刻考驗社會公平性的重要一環。 范宏偉等認為，公共體育服務均等化在建設的初級階段將目標定位于區域公共體育服務均等化，而發展到中級階段時， 目標會更多地側重于城鄉公共體育服務均等化［8］。 在《規劃》中明確指出，中西部地區的公共服務設施條件明顯得到改善，部分指標逐步追平東部地區。 然而《規劃》也指出，我國公共服務發展仍存在比較突出的不平衡不充分的問題。 基本公共服務仍存短板弱項，區域間、城鄉間、人群間的基本公共服務仍有差距，均等化水平尚待進一步提高。 公共服務資源配置機制不盡完善， 設施布局與人口分布匹配不夠，服務效能有待提高。 由此可見，當前公共體育服務均等化發展正處于由初級向中級過渡的不穩定階段， 城鄉公共體育服務均等化是當前公共體育服務均等化領域的研究重點。

謝正陽等從社會與體育雙重視角對城鄉公共體育服務均等化的現實困境進行了宏觀和微觀的全面剖析， 認為從社會視角來看，總結為以下3 點問題：一是城鄉二元結構的長期存在導致公共體育服務更重城市發展， 二是社會成員公共體育服務需求、權利和利益表達機制的缺失；三是政府在履行公共服務職能時的缺位、錯位和越位頻生；從體育視角來看，總結為以下4 點問題：搖擺的城鄉公共體育服務地位問題、失衡的城鄉公共體育服務投入問題、 錯步的城鄉公共體育服務均等化建設問題以及分隔的城鄉公共體育服務網絡問題［12］。 根據底線公平的主張，底線以下的部分，政府必須保障社會全體成員均等享有公共體育服務，特別是不占優勢群體。 因此，重點應首先落在調整公共體育服務資源分布格局上， 提高基層公共體育服務覆蓋率，夯實基礎，實現全民共享。

2.2 政府相關部門存在政策執行偏差

底線公平強調政府主責的責任保障，需要說明的是，強調政府并不就代表否定共同責任， 而是堅持辯證思維下的責任承擔主次分明，讓公共體育服務均等化有實在的責任保障。 相較于社會責任共同體而言，政府是公共權力的象征，代表的是公共的利益訴求，因此政府主責具有更堅定有力的優越性。 政府主責主要體現在公共體育服務均等化的政策制定和政策執行兩個方面。 其中，政策制定屬于頂層設計，體育總局聯合多部門于2022 年1 月發布了“關于印發《全民健身基本公共服務標準（2021 年版）》的通知”，對“公共體育設施開放”和“全民健身服務”兩個項目的服務對象、內容和服務標準列出明確清單，使得公共體育服務有了“國標”，對于推動公共體育服務均等化有著直接意義， 可謂是公共體育服務政策制定的一次重大創新。

然而在政策執行方面， 卻存在因執行偏差造成的諸多掣肘影響公共體育服務發展效率。 就推動城鄉公共體育服務均等化來看，執行偏差主要有以下3 點表現形式：象征式政策執行、 殘缺式政策執行和照搬式政策執行。 一是象征式政策執行，這是公共體育服務政策執行最常見的一種偏差，指執行主體在政策執行過程中僅做表面文章而不務實際， 使得政策最終只能成為一紙空文。 就推動城鄉公共體育服務均等化來看，由于“城鄉二元性”導致社會兩個子系統彼此分隔運行，同時農村勞動力紛紛向城市流動， 使得政策執行中公共體育服務更偏向于“優惠”城市，導致農村得到很少資源，均等化差異實際進一步拉大。 二是殘缺式政策執行，主要是指公共體育服務政策在執行中只有部分被貫徹落實，其余則被棄之不顧，使得政策目標無法有效且充分實現。 例如，在相關的各項公共體育服務政策通知中，監督評估工作是屢屢強調，然而現實情況卻存在著評估指標體系不完善、評估機制不健全、忽視受眾滿意度調查反饋等問題，在政策落實上顧頭不顧尾，造成公共體育服務水平難以真正達到及格線。 三是照搬式政策執行，即執行主體不顧實際而機械地進行照搬照抄。 在公共體育服務實踐上， 地方政府出于政績考慮會按照國家標準建設一系列大型體育場館、公園以及社區配套的公共健身設施等。 盡管出發點是意圖將當地公共體育服務水平往國標或底線靠攏， 但實際往往是敷衍塞責而罔顧群眾現實需求。 要么是忽略在城鎮常住人口與覆蓋人口的人均服務能力而造成資源不足， 要么是忽略農村老幼婦孺比例更大的事實建設籃球場而造成資源的閑置浪費。

2.3 公共體育服務均等化評價標準闕如

作為現代的、民主的、以人為本的服務型政府，之所以難以開展既高效又具實效的公共體育服務， 究其根本原因在于沒有建立起科學、合理、比較完善的公共體育服務均等化評價標準，使得公共體育服務均等化實現程度、影響均等化實現的關鍵因素均是未知， 進一步導致無法精準布局相應的解決策略。 縱觀我國學者關于公共體育服務均等化評價研究呈現百家紛紜之勢，評價視角采取均等化績效、均等化水平、效率、群眾滿意度、政策有效性等，評價工具采用基尼系數、泰爾指數、變異系數等，而評價范圍則包括中西區域、省內區域及城鄉群體等。

這些研究大多在評價維度的劃分上具有一定相似性，具體可以分為以下兩類：第一類是圍繞通用模型維度，如袁春梅［13］、張紅學［14］、王科飛［15］等學者，采用投入-產出評價、群眾滿意度、AHP（層次分析法）等模型，選取了人均體育事業經費、群眾體育場地面積、社會體育指導員人數、體育活動開展次數等指標建立評價體系；第二類是圍繞價值取向、功能定位維度，如秦小平［16］、盧偉［17］等學者，主張評價指標體系要兼顧公平與效率、突出政府職能、可持續等原則，側重公共體育服務以人為本、公平正義、質量提升等。 根據底線公平主張，既往研究均存在諸多不足： 一是在評價指標選取上模糊了基本部分和非基本部分，一味追求統一的均等化，這與均等化所強調的“非簡單平均”相去甚遠；二是指標體系構建側重于結果導向，缺乏對均等化實現過程的關照，造成底線水平不能適時更新抬升。 因此，為有效開展公共體育服務均等化，學界研究應進一步探尋評價新視角，加快構建其評價標準。

3 公共體育服務均等化底線公平的實現

推動底線以下公共體育服務均等化的實現， 應注重對欠發達地區和不占優勢群體的幫扶， 城鄉公共體育服務均等化的實現是重點內容；這其中，政府擔當的是責任保障主體的角色，政策執行偏差雖無可避免，但也亟需著力矯正防止偏差持續擴大而阻礙公共體育服務事業發展； 公共體育服務均等化是長期的、動態的、分階段的民生工程，以底線公平理論作為實踐準則，還需持續關注底線水平的變化，科學完善的公共體育服務均等化評價標準是監測政府工作績效和民生基本需求的有效工具。

3.1 重點實現城鄉公共體育服務均等化

當前，城鄉公共體育服務均等化是牽涉范圍最廣、涵蓋社會成員最多的現實困境， 是嚴重制約公共體育服務均等化發展進程的主要難關。 作為經濟、社會宏觀背景下基本公共服務的重要組成部分， 問題的解決首先必然無法脫離經濟和社會發展的宏觀外部環境。 其次是微觀層面入手從根源解決基層群眾體育觀念、體育參與意識和需求表達缺失的困境，促進其自我賦權意識的覺醒與強化，積極尋求與享受公共體育服務。

經濟幫扶和政策支持是推動發展農村公共體育服務的重要保障，由政府主責予以保障。 經濟幫扶上，完善優化對農村地區的經濟評估， 從而對需要幫扶的地區劃撥公共體育服務專項補貼， 確保當地的體育基礎建設能夠滿足群眾的基本體育需要，減輕當地發展公共體育服務的經濟壓力。 除此之外，加快改進財政轉移支付制度， 加大對農村地區的財政支付比例，提高其可獲得的發展公共體育服務的資金額度，不斷縮小與城鎮間的差距。 政策支持方面，不斷擴充完善《全民健身計劃》《全民健身基本公共服務標準》、督促落實《“十四五”推進農業農村現代化規劃》等鄉村振興計劃，將公共體育服務發展與鞏固攻堅脫貧成果、推動鄉村振興計劃統籌推進，不斷提升農村綜合保障水平，為開展各項體育工作創造環境基礎。

基層群眾只有建立良好體育觀念、 提高自身體育參與意識才會積極尋求體育公共服務， 才能避免農村公共體育服務資源的閑置浪費，公共體育服務工作也才能順利進行。 開展科學的體育宣講工作向基層群眾科普體育知識， 對其援以積極的引導使其認識到享受公共體育服務是作為公民應有的基本權利，以開放的心態參與體育也有益于自身健康，逐步建立基層群眾的科學體育觀。 同時，拓寬基層群眾體育需求的表達通道，群眾需求意見是農村公共體育服務的首要導向，合理的訴求表達與回應也有利于逐漸縮小城鄉公共體育服務間的差距，促進均等化。

3.2 著力矯正公共體育服務政策執行偏差

公共政策代表的是國家意志， 政策目標的實現關鍵在于各級政府能否正確、及時和有效執行，這決定了政策內容轉為實踐應用能否真正落到實處、解決具體問題，對于社會的良性運行具有重要作用［18］。 然而一旦出現偏差執行的失誤，公共政策就難以發揮效能， 極大地降低政策預期中的經濟效益和社會受益， 因此需要各級政府及時發現并采取有效對策進行糾正和調整，具體可以采取以下措施。

首先，提高政策執行者的執行能力和責任意識。 政策執行者對于政策的解讀要具備精準的認知和理解能力， 才能確保政策的精準執行。 這就需要各級政府建立健全科學的規培制度、組織德才兼備的人才隊伍，時刻把基層群眾的利益需求放在第一位，不斷強化政府公職人員的責任意識，從而堅定地把政策落到實處使群眾受益。

其次，建立內外結合、系統完善的監督機制。 內部通過監督立法奠定監督體系基礎， 利用硬性手段嚴格規范政策執行程序，爭取從源頭防范政策執行的象征應付、缺項漏項、敷衍照抄等偏差；外部完善社會監督體系，利用網絡信息技術爭取最廣泛公眾參與監督，提高政策執行透明度，使政策執行過程更貼近民心、執行效果更順應民意。

最后， 完善健全的責任追究制度貫穿政策執行監控的始終。 通過明確細化各級政府的工作內容和目標、工作要求和規范、績效認定等，規范其執行行為，對未能按期執行到位的嚴格按責追究，進行政治的、道德的或法律的懲罰，拒絕政策執行偏差阻礙公共體育服務發展的情況出現。

3.3 完善公共體育服務均等化評價研究

公共體育服務均等化是長期的、動態的且分階段的，底線水平也隨著社會成員的基本體育需求而發生變化， 受到特定的時間和空間影響。 因此，為了能夠及時對政策的制定和執行進行精準調控以適應變化了的底線水平， 需要對公共體育服務均等化過程中的質量和目標完成度進行監測。

實現程度評價具備結果導向和過程控制雙重屬性， 是能夠為基本公共服務均等化評價提供有效參考的新視角， 其內涵是以基本公共服務均等化實現水平與政策目標的比值為基礎，評估基本公共服務均等化政策的執行效率、結果、效益，測度基本公共服務供給水平與結構性差異， 反映基本公共服務政策目標的應然狀態與執行效果的實然狀態［19］。 這種評價方式按照“政策制定—政策產出—政策感知”的邏輯分析，構建政策環境公平、 供給水平發展與人民群眾滿意三重評價維度及其指標體系，以適時監測均等化政策目標達成度、基本公共產品的質量有效度、公眾對基本公共服務供給的滿意度。

按照以上分析， 對公共體育服務均等化進行實現程度評價的核心是將均等化目標分解成可度量的階段性目標并對目標達成度進行測度，實行分段監測；評價基礎是公共體育服務的供給水平， 涵蓋政府供給公共體育服務的能力與公共體育產品設施與服務的質量水平； 評價關鍵是公眾獲得感與滿意度，這既是公眾對公共體育服務均等化政策執行效果的感知，也是公共體育服務均等化追求的理想結果。 盡管這種評價方式契合公共體育服務均等化的評價特點與要求， 且至今已有部分實證研究將其應用于公共體育服務均等化評價， 但指標的選取還需學界進行大量研究加以佐證完善， 以充實公共體育服務均等化實現程度評價的有效性。

4 結語

基本公共體育服務均等化作為增進民生福祉的工程，公共體育服務均等化是更為具體的建設，基于到2035 年基本實現均等化的目標，亟需可行的理念基礎作為制度指導，使福祉落地，為公共體育服務的高質量發展筑基，底線公平無疑是一條可行的優選。 它保障社會全體成員的基本體育權利，回應最廣泛群眾的基本體育需求， 網一樣兜住公共體育服務供給水平和質量的底線，織密這道底線防護網，提高區域、群體間的均等化程度，發展體育事業的根基就穩了，才能真正推動全民健身、建設體育強國事業、助力社會良性運行與協調發展。