《關于促進制造業有序轉移的指導意見》政策解讀

一、文件出臺的背景

黨中央、國務院高度重視產業轉移工作。習近平總書記多次作出重要指示：2020年11月在全面推動長江經濟帶發展座談會上強調，引導下游地區資金、技術、勞動密集型產業向中上游地區有序轉移；2020年12月在中央政治局常委會聽取脫貧攻堅總結評估匯報時強調，鼓勵支持東中部勞動密集型產業向西部地區轉移?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要促進產業在國內有序轉移，優化區域產業鏈布局；《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要優化區域產業鏈布局，引導產業鏈關鍵環節留在國內，強化中西部和東北地區承接產業轉移能力建設。當前，全球產業鏈供應鏈加速重構，我國產業體系完整性和產業鏈安全穩定面臨較大挑戰。同時，我國區域發展的平衡性、協調性需進一步增強，產業發展的戰略縱深優勢尚未充分發揮，亟需進一步完善政策體系，引導產業有序轉移。

二、準確把握產業轉移工作總體要求

促進制造業有序轉移要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動產業高質量發展，同時堅持市場導向、政府引導、自愿合作，統籌資源環境、要素稟賦、產業基礎及碳達峰碳中和目標，創新體制機制，完善政策體系，促進資源要素有序流動，引導產業合理有序轉移，維護產業鏈供應鏈完整性，促進形成區域合理分工、聯動發展的制造業發展格局。《關于促進制造業有序轉移的指導意見》（以下簡稱《意見》）就推進制造業有序轉移主要有5方面考慮。

（一）堅持市場主導、政府引導。尊重企業主體地位，促使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，從而提高資源配置效率。同時，在關鍵領域和關鍵環節加強政策引導，彌補市場失靈。

（二）堅持因業施策、因地制宜。針對不同類型產業的發展特點，精準施策、分類指導。同時，結合各地產業基礎和資源稟賦條件，推動差異化承接產業轉移，增強中心城市和城市群的承載力，支持特殊地區承接發展特色產業。

（三）堅持鞏固優勢、錯位發展。圍繞加強區域產業合作、促進區域協同發展的目標，鼓勵探索區域間產業合作的新路徑、新方式。通過政策引導優化產業布局，依據各地產業發展資源稟賦，支持各地充分發揮自身比較優勢，從而形成各區域產業發展相互促進、協同發展的格局。

（四）堅持生態優先、安全發展。按照生態優先、綠色發展、安全發展、科學發展的思路，在滿足生態環境分區管控等要求的基礎上，承接發展優勢主導產業。

（五）堅持開放合作、互利共贏。既要立足國內市場和產業需求，推動國內產業轉移合作，又要高水平承接國際產業轉移，培育新形勢下我國產業競爭的新優勢，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

三、把握制造業轉移和承接的重點方向

《意見》充分尊重企業在產業轉移過程中的主體地位，同時加強了政府在關鍵領域和關鍵環節的政策引導，提出制造業轉移和承接的重點方向和重點產業。

（一）從產業維度，結合不同行業的特性和發展階段，聚焦增強產業鏈根植性和完整性，引導勞動密集型產業、技術密集型產業、高載能行業和生產性服務業分別向滿足其發展條件的中西部和東北地區轉移。

（二）從區域維度，引導各地統籌資源環境要素稟賦、產業發展基礎、能耗雙控和碳達峰碳中和目標，差異化承接產業轉移。第一，發揮各區域的比較優勢，提出東、中、西部和東北地區的重點承接方向。第二，重視欠發達地區、革命老區、邊境地區等特殊類型地區產業的發展，挖掘其發展潛力、拓展發展空間、鼓勵承接發展特色產業。第三，推動中心城市和城市群進行更高質量的轉移承接。

同時，《意見》堅持“引進來”和“走出去”并重，凸出產業轉移合作的開放性，在健全外資服務體系、提升外資利用水平、推動共建“一帶一路”高質量發展等方面提出合作方向。

四、《意見》的主要特點

《意見》明確提出了制造業“轉什么”“誰承接”“如何承接”以及轉移的重點方向、重點產業和保障措施，主要特點如下。

（一）推動有效市場和有為政府更好結合?！兑庖姟窂娬{，要使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中，從而提高資源配置效率。同時，充分尊重企業的主體地位，鼓勵企業根據自身發展需求進行有序轉移?！兑庖姟穲猿忠允袌龌瓌t引導金融機構創新金融產品，同時研究支持地方設立產業轉移基金。

（二）高度重視生態環境要求。《意見》落實生態環境保護相關要求，將統籌資源環境、碳達峰碳中和目標等內容作為開展工作的指導思想，在工作中突出生態環境分區管控等具體要求，同時提出要嚴格實施產能置換辦法，堅決遏制“兩高”項目盲目發展。

（三）精準與目錄配套互補。當前，優化產業布局領域的目錄主要有《鼓勵外商投資產業目錄》《產業發展與轉移指導目錄》《西部地區鼓勵類產業目錄》和《產業結構調整指導目錄》。其中，產業發展與轉移指導目錄（以下簡稱《目錄》）是以各地資源稟賦、產業發展基礎、資源條件等為基礎，從優先承接發展、引導優化調整兩個方面引導各地根據自身條件確定和發展相關產業，并提出主要承接地，助力當地產業高質量發展?！兑庖姟肥恰赌夸洝返木V領，《目錄》是《意見》的細化，二者相輔相成，共同推動了產業轉移工作有序開展。

（四）創新提出3種轉移合作模式?！兑庖姟愤m應產業鏈供應鏈現代化建設的需求，結合產業轉移工作實際提出了3種模式。第一，推進產業鏈供應鏈上下游對接合作模式，打造具有競爭力的產業鏈供應鏈生態體系。第二，創新區域間產業轉移合作模式，支持東部地區通過托管、共建等形式支持中西部、東北地區發展。第三，探索科技成果跨區域轉移合作模式，鼓勵東部地區科技創新成果在中西部、東北地區孵化轉化?！兑庖姟吠ㄟ^“3種模式”豐富了區域間產業轉移合作的路徑，為各地有序推進產業轉移工作提供了參考。

五、《意見》的實施方式

近年來，我國產業轉移實踐不斷取得新成效。進入新發展階段后，我國經濟發展的內外部環境發生了深刻復雜變化?！兑庖姟穲猿帜繕藢颍劢贵w制機制創新和政策環境優化，著重解決實際問題。

（一）體制機制方面。第一，破解阻礙生產要素流動的體制問題，包括鼓勵產業轉出地和承接地建立產值、收益、用地等指標分享機制和生態保護補償制度，以及優化證照登記、海關監管、信息對接等政務服務。第二，加強示范推廣和服務，包括舉辦產業轉移對接活動、開展產業轉移典型合作模式遴選、發揮行業協會作用以及創建一批行業產業轉移試點園區等。

（二）政策環境方面。第一，突出統籌謀劃，適時修訂《產業發展與轉移指導目錄》《鼓勵外商投資產業目錄》等指導性政策，細化轉移方向。第二，強化金融支持，引導金融機構創新支持產業轉移合作的金融產品，研究支持地方在風險可控和堅持市場化的前提下設立產業轉移基金。第三，完善要素支撐，從物流、土地、人才等方面完善產業轉移工作的各項配套措施，最大限度釋放政策效力。