土地征收成片開發方案編制技術要點淺析

文/韓艷麗

一、引言

以往“公共利益”仿佛是一個“無所不包”的模糊概念，一些可以間接搭上關系的開發項目也會冠上“公共利益”的名頭進行土地征收。新修訂的《土地管理法》首次以列舉、概括的方式界定了屬于公共利益土地征收的六種情形，主要涉及軍事外交、國防安全、社會大眾生態文明建設，其中第五種情形規定一定前提條件下經批準的成片開發建設需要用地的，可以依法進行土地征收。而后為了明確“成片開發”的內涵、程序等事項，自然資源部經反復論證后出臺了《土地征收成片開發標準（試行）》。

土地成片開發方案的編制可以委托第三方進行，其作為新型業務應運而生，在當前傳統估價業務競爭日益“白熱化”的狀況下，成為咨詢業務“彎道超車”的著力點。

二、立法背景及制定過程

在成片開發標準制定的過程中，自然資源部曾面向全社會公開征集意見，普遍聽取了地方政府、開發區管委會以及各方專家的建議，并在多地展開實地調研，以保證土地成片開發標準的科學性、規范性、合理性,從而實現標準的簡明性及可操作性。

征集過程中，針對土地征收“成片開發”引起了激烈的爭論，雙方各執己見。一種意見認為“公共利益”過于寬泛，有些間接服務于公共利益的“圈地”項目也要“搭順風車”，對“成片開發”征地應嚴格限制；另一種意見則認為，經濟發展壓力巨大，需要為產業用地尋找出路，不宜設置太多條件。經過反復調研、多方論證完善，才形成了本次試行標準。

圖1 建設用地獲取途徑的變化

制定土地征收成片開發標準的目的在于通過規范化、合理化的審定機制，給予農民更大的選擇權，從而達到節約集約用地、可持續發展的目標。

圖2 土地征收成片開發標準的制定精神

三、上海土地征收成片開發方案編制的要點

為了進一步落實自然資源部對土地征收成片開發工作的要求，上海市規劃和自然資源局于2021年制定了相應的指引意見及技術指南，明確市局負責制定成片開發方案編制的技術規范，指導各區編制工作，并利用信息系統進行監管。區政府負責土地征收成片開發方案的論證、審批工作。被區政府指定組織實施方案編制的部門也可以委托第三方來完成方案編制。

根據規定，成片開發方案需包含五大核心要素，見圖3。

圖3 土地征收成片開發方案的主要內容

特別需要注意的是，范圍內涉及林地的，在方案中應對“占一補一”作計劃說明。對于涉及占用永久基本農田、年度批而未供土地處置目標任務未完成或者閑置土地處置未達標、產業用地投產履約率未達標、已批的土地征收成片開發連續兩年未完成年度實施計劃的情形，不予批準土地征收成片開發。

土地成片開發應在不違反國土空間規劃強制性內容的法定前提下，于城鎮開發邊界內的集中建設區內進行。城鎮集中建設區采用“詳細規劃”疊加“規劃許可”的方式進行精細化管理，同時劃定“五線”（即城市水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、歷史文化保護線、道路控制線），落實管理措施，實現對城鎮核心要素的調控。成片開發的范圍，應當結合單元規劃、新市鎮總體規劃、控制性詳細規劃、近期建設計劃等確定。需要注意的是，為了開發片區的完整性、相對集中性，片區劃定時也可以包括國有土地，但國有土地占比不宜過高，且應避免“開天窗”，避免單一式發展。

方案應廣開渠道傾聽民聲、尊重民意，除了廣泛聽取人大代表、政協委員、專家學者等的意見，還應征詢村集體對土地征收工作的意愿，并經集體經濟組織成員同意（三分之二以上成員或者三分之二村民代表），尊重民意也可為后續征收工作的正式開展打好基礎（成片開發方案涉及項目的土地征收啟動時間不宜過于滯后，一般應在5年內啟動）。

已經通過審批的開發方案如需調整，應根據不同情況區分調整程序，如圖4所示。

圖4 土地征收成片開發方案調整程序

四、結合成功案例分析編制的技術要點

土地成片開發方案的必要性、合規性分析以及土地效益評估均應體現新發展、可持續發展的理念，體現一個“中心”、四個“注重”（如圖5所示）。

圖5 土地征收成片開發的可持續發展理念

(一)必要性分析

必要性分析一般從設立方案的必要性、落實區域發展規劃、提升區域形象、提高土地利用效率、完善區域綜合功能的角度進行分析闡述。以上海市某產城融合示范區成片開發方案為例：注重促進產業轉型、實現職住平衡；提升空間布局形態，推動產城融合。“產城融合”的內核是“產、城、人融合”，離開“人”這個主體，談“產”和“城”都是片面的，需三者在結構、空間、運作上互相匹配，從而達到融合發展的目標。

一般在前期工業園區開發中，引進的企業大多科技含量低、規模較小、經濟效率不高，并且居住用地缺乏。通過土地征收成片開發，未來將圍繞新興產業鏈上下游企業的匯聚，為片區內戰略性新興產業的落地提供用地保障，滿足產業用地需求，促進區域內產業轉型升級。規劃居住用地類型豐富，通過不同定位，能夠為滿足區域內就業人群不同的居住需求而提供居住用地保障，幫助實現職、住平衡。

一些開發片區內現狀用地以工業、倉儲等為主，公共服務設施建設不足，現狀道路多為斷頭路、T字路口等，不成體系，河流水系基本無駁岸設計，水景觀利用率極低，且綠地景觀較少，公共空間缺乏。通過土地成片開發，能夠幫助落實增加公共設施用地等供應規模，滿足區域內產業、公建配套等項目的用地需求，為區域引入新興戰略性產業提供用地保障，助力構建活躍、開放的產業中心，提升產業發展質量。通過優化道路銜接布局、加密路網、優化河道藍線水網布局，合理規劃布局公共綠地、水域等，增加開放性公共空間，提高生活便捷度及通達度，補足民生短板，完善區域綜合功能。加強產業服務功能與居住生活區的聯動和互補，同時協同周邊完善的生活配套吸引，構建宜居、宜業的良好環境，實現設施配套與人口導入的良性互動，提升人氣吸引力和城市活力，使人、產、城三者和諧共生，提高區域生態質量指數，幫助區域實現“宜居、宜業、宜游”的目標，助推城鎮化進程穩步、正向發展，提升區域形象。

圖6 某產城融合示范區現狀及成片開發規劃對比圖

(二)合規性分析

方案合規性的前提條件是符合區國民經濟和社會發展規劃，且已納入國民經濟和社會發展年度計劃。片區內的公益性用地比例也有硬性指標要求，一般需≥40%（產業基地≥15%，產業社區≥25%），但若屬于國家和上海市重大戰略性產業項目，或者零星集體土地項目（需市局認定），則無需滿足比例要求。

此外，需對方案是否占用永久基本農田、批而未供或閑置土地情況、產業用地投產履約率、已批準土地征收成片開發方案實施情況進行說明。

(三)效益評估

在土地成片開發方案編制中，土地效益評估可以從土地利用效益、經濟效益、社會效益、生態和環境效益等各個角度分別進行。

土地利用效益一般從滿足片區發展功能定位、優化片區建設用地空間布局、促進土地復合高效利用、提高土地開發利用效率、提升土地使用價值等方面進行分析。

經濟效益分析可以從直接、間接兩個角度切入，如：發揮集約特性，提高產出；發揮共享特性，減少投入。通過調查分析，一般產城融合區的發展之所以能夠達到這樣的成效，是依靠共享經濟帶來的收益。比如興建一個單獨的產業基地，水、電、路、暖等都需要產業主體自己解決，這樣就難以節約投資成本。但通過產城融合區的建設，可以集中提供所有的配套設施，這就使得產業主體大大節省了投資成本。未來征收開發完成后，園區可以深耕運營服務、培育產業投資業務，形成客戶與片區“投資共生模式”，共同享受長期穩定的成長收益。間接經濟效益方面，方案片區未來開發完成后，能夠在與周圍良好的人文環境、生態環境相融合基礎上，形成主導功能和衍生功能相結合的多功能融合區，從而發揮功能多樣化優勢，形成規模效應，對周邊區域房地產市場產生溢出效應。

社會效益一般可以從四個方面進行分析：深化土地節約集約利用；促進職住平衡、三產集聚，實現產業、設施配套與人口導入的良性互動；助力產業結構優化，提升投資環境；增加就業機會，提高居民收入。

生態和環境方面，對于現狀多為老舊工業廠房、未利用地（河流水面）等的開發片區：老舊工業廠房建筑布局欠合理，且存在違章搭建，整體較為凌亂；大部分建筑外觀陳舊，與整體空間不協調；廠房產能落后、設備陳舊，土地利用效益低，因缺乏有效的環保手段，破壞了周邊生態環境。因缺乏有效的治理手段，開發片區內未利用地（河流）存在水體污染。此外，開發區域內道路、架空線、市政管道等較為老舊，且鋪設方式缺乏統一規劃，顯得雜亂無章，影響區域整體環境。通過土地征收成片開發，可引入污染小的戰略性新興產業、形式新穎的高品質生態社區、統一規劃的市政管網、多樣性的綠化水域，顯著提升方案片區的生態環境，從而美化環境，優化空間布局，提供休閑游憩等功能。

五、結論

土地征收關乎國計民生，對“失地”農民意義深遠，土地成片開發方案更是突顯了我國國土宏觀調控的新發展理念。

1．估價人看規劃，容易對規劃藍圖產生誤解。在編制的過程中，需要轉變固化的思維方式。對于方案中的目標既不要“好高騖遠”，也不宜因后期考核監管而“畏首畏尾”。

2．目前成片開發方案中，具體地塊的開發時序尚無明確的考核標準，仍存在一定的行政壁壘與監管難度。擬建項目、開發時序和年度實施計劃一般需與鎮政府或所在園區充分溝通，了解涉及地塊現狀權屬狀況、征收進度、征收難點，并結合土地儲備計劃，制訂初步的開發時序。需要注意的是，對于一些居住用地，納入儲備計劃、農轉用審批、完成土地征收的開發時序需與配套的道路、水域、綠化、教育用地的開發協同。

3．成片開發方案的片區劃定應避免過于“理想化”。實際操作中，40%以上的公益性用地比例劃定難度較高。土地高強度開發與區域環境保護平衡仍存在較大難度。

4．目前上海市針對土地成片開發方案的監管具體考核的是年度實施計劃。方案編制既要考慮成片開發的原則性，也應注意其彈性。考慮細化年度、滾動年度，確保各項工作有規可依。

5.“成片開發”可以借鑒“XOD”模式。它是“TOD”模式的進一步拓展，即將公益性的基礎設施項目和城市土地進行綜合開發，通過土地投入與增值溢價反哺，實現資金平衡，切實減輕“成片開發”過程中地方財政的負擔。

時代的發展日新月異，新冠肺炎疫情正在加速行業新一輪的“洗牌”。在傳統業務“紅海”市場競爭慘烈、不斷“內卷”的新形勢下，估價機構宜順應潮流、鑒往思變，跨行業壁壘，融合多專業知識，在新的業務“藍海”里轉型升級，作好政府的“智囊團”。