勞動行政部門責令自然人支付工資的合法性研究

西南石油大學法學院 李學智

我國《憲法》規定，公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑加強勞動保護，國家在發展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。可見，勞動報酬權是憲法權利。我國《勞動法》第46條、第50條等都對工資支付做了相應規定。特別是2020年5月施行《保障農民工工資支付條例》，進一步規范工資支付行為，明確工資清償主體。

一、傳統勞動法律關系及其表現形式

本文所探討的勞動關系是法律意義上的勞動關系，即勞動法律關系。我國《勞動法》和《勞動合同法》并未對勞動關系的概念進行明確的定義，結合相關法條來理解勞動關系，勞動關系是指勞動者與用人單位依法簽訂勞動合同而在勞動者與用人單位之間產生的法律關系[1]。用人單位與勞動者之間存在勞動關系是《勞動法》《勞動合同法》等勞動保障法律法規調整的對象，同時也是勞動行政部門進行勞動保障執法的基礎。

所謂勞動關系的表現形式，就是勞動關系區別于其他社會關系的特殊性表象，也就是說我們通過何種方式來查究用人單位與勞動者之間構成勞動關系。其中最簡單的方式就是雙方簽訂有合法的勞動合同，但在無勞動合同的情況下，勞動關系的事實特征表現為以下幾點：一是勞動者受用人單位的勞動管理；二是用人單位的各項勞動規章制度適用于勞動者；三是勞動者提供的勞動是用人單位業務的組成部分；四是用人單位定期（一般為按月）支付勞動者工資。[2]

二、發展中的用工主體責任

（一）用工主體責任的概念

《勞動和社會保障部關于確立勞動關系有關事項的通知》（勞社部發【2005】12號）第4條中首次出現用工主體責任的概念[3]。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（法釋〔2014〕9號）和《保障農民工工資支付條例》都同時出現了“用人單位”和“用工單位”“用工主體資格”的概念，并分別賦予不同的法律責任。人力資源和社會保障部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》（人社部發〔2013〕34號）對具備用工主體資格的單位責任的承擔作出了規定[4]。結合目前法律法規對用工主體責任作出的相關規定，應當明確用工主體責任為具備用工主體資格的單位對勞動者承擔的工資勞動報酬和工傷保險賠償支付責任。

（二）用工主體責任的法律性質探析

那么用工主體責任到底是個什么責任，是民事責任還是行政責任？它的法律依據是什么？從民法的角度來說，承擔用工主體責任的單位與勞動者之間并無直接的合同關系，不存在違約的問題。從行政法的角度來看，用人單位因其違法發包行為而應承擔用工主體責任，但這種責任并非是向行政機關承擔，而是向第三人承擔。從探尋用工主體責任的法律來源，需要回歸《勞動合同法》第94條，可以將用人單位承擔用工主體責任的依據視為承擔了《勞動合同法》第94條的連帶賠償責任，因此，承擔用工主體責任的單位對勞動者的勞動報酬獲得權構成了侵權[5]。

（三）用工主體責任關系與勞動關系的區別

原勞動部“創設”用工主體責任的原因是為維護廣大農民工的合法權益，建筑行業和礦山企業違法分包現象十分突出，自然人承包人無力支付或逃匿支付使得農民工報酬支付無法得到有效落實[6]。后因同種原因將用工主體責任沿用到工傷認定及待遇支付領域。用工主體責任并非用人單位責任，該責任的適用僅涉及員工討薪或認定工傷兩個方面，在實踐中一般限定在農民工討薪或認定工傷時所施加的特殊保護。因此，企業承擔用工主體責任，不等于企業與實際用工方雇傭的勞務人員之間存在勞動關系，因為雙方之間并不完全具備上述事實勞動關系的表現特征[7]，最高人民法院《全國民事審判工作會議紀要》法辦（2011）442號中對此有相同的理解。

（四）發展中的用工主體責任可以包括自然人主體

勞動保障法律法規多次出現工資支付義務主體的變更和擴大，并非用詞的混亂和理解的不一，是由于經濟社會發展過程中勞動用工的多樣性和復雜性所致，為不斷適應社會關系的變革和強化對勞動者權益的保護，勢必就勞動用工領域的工資支付義務主體范圍的擴大，這也為自然人主體承擔工資支付的用工主體責任提供了條件。

探討用工主體責任對勞動行政部門責令自然人支付工資的合法性的意義在于兩個方面：一是不能狹隘地理解為必須構成勞動關系才能適用勞動保障法律法規、勞動行政部門才能行使執法監察的權利，二是探尋《勞動合同法》第94條的適用，承擔連帶賠償責任的雙方一方為發包單位或組織，另一方為個人承包經營者或者說自然人，這為自然人承擔工資支付義務奠定了法理基礎。

三、自然人作為工資支付主體的類型化分析

對勞動保障相關法律法規進行梳理，自然人作為工資支付主體主要存在非法單位用工、個體工商戶、出資人、承包人四種類型。

（一）非法單位用工類型

根據《勞動保障監察條例》第33條的規定，無論是無營業執照還是吊銷營業執照，均無合法的組織作為工資支付主體，只能將該非法單位的實際經營者列為工資支付主體，當拖欠勞動者工資時，勞動行政主管部門向該非法單位實際經營的自然人下達工資支付指令。

（二）個體工商戶類型

勞動保障法律法規雖然對個體工商戶違法主體的認定沒有明確規定，但根據《行政訴訟法》第101條和《最高人民法院關于適用〈民事訴訟法〉的解釋》第59條第1款的規定，勞動行政部門在處理拖欠工資案件中，個體工商戶沒有字號的，責令工資支付的主體則為經營者個人[8]。

（三）出資人類型

2020年新實施的《保障農民工工資支付條例》第20條、第22條規定了出資人的工資清償責任。滿足上述規定的情況下仍拖欠農民工工資的，當出資人為自然人時，勞動行政部門應當責令該出資自然人作為工資的支付義務人。

（四）承包人類型

按照最高人民法院、最高人民檢察院、人力資源社會保障部、公安部《關于加強涉嫌拒不支付勞動報酬犯罪案件查處銜接工作的通知》（人社部發〔2014〕100號）第1條第3項規定，在打擊拒不支付勞動報酬罪中，時常出現個人承包人（一般表現為建筑領域個人包工頭）獲取工程款后采取逃匿、轉移財產等方式逃避支付工人工資，極易引起群體性討薪事件。為打擊此類行為，勞動行政部門（即人社部門）可以向已經得工程款或業務款（其中包含有勞動者的勞動報酬）的個人下達工資支付指令。此規定可以理解為上述分析《勞動合同法》第94條的變形適用。

不能將責令自然人支付工資中的自然人理解為一般自然人，需要厘清此類關系的工資支付義務與自然人之間雇傭關系的勞動報酬支付義務，否則就會造成勞動行政部門越權行使民事糾紛裁判權。自然人支付工資中的自然人具備某種“身份”，一般可以分為三種情形：一是勞動者已經與用人單位存在勞動關系，由于第三人的原因導致不能正常獲得工資報酬，該第三人作為自然人應當代位承擔工資支付責任，如出資人承擔的工資支付責任。二是勞動者正常提供了屬于單位或組織的經營業務所需要的勞動，本可構成勞動關系，但由于此單位或組織中間有第三人的介入，第三人“竊取”了勞動者完成該勞動的勞動報酬，該第三人作為自然人應當代位承擔工資支付責任，如承包人承擔的工資支付義務。三是勞動者正常提供了屬于單位或組織的經營業務所需要的勞動，本可構成勞動關系，但由于此單位或組織實際是“披著自然人外衣”的單位或組織，則應由具有單位或組織表象的自然人承擔工資支付責任。

四、勞動行政部門責令自然人支付工資的制度完善

（一）明確責令支付行為的法律地位

由于我國獨特的行政管理領域和體制，缺乏統一的行政法典，各個領域的行政管理法律法規也是根據各自的管理領域和對象進行獨立的立法活動。包括責令支付在內的責令改正行政指令廣泛存在于各類行政管理法律法規中。從責令支付等責令改正的行政立法來看，2021年新修訂的《行政處罰法》仍未對行政機關責令改正行為作出性質明確，也顯然不屬于行政處罰的類型。從責令支付的強制執行力來看，早在《最高人民法院關于勞動行政部門作出責令用人單位支付勞動者工資報酬、經濟補償和賠償金的勞動監察指令書是否屬于可申請法院強制執行的具體行政行為的答復》（［1998］法行字第1號）中認為勞動保障行政部門基于統一事實和理由作出責令支付的指令書不可以申請強制執行，做出的行政處理決定書可以申請強制執行，其本身就存在邏輯錯誤。從責令支付的訴訟案件來看，無疑人民法院是支持其具有可訴性的，如文仕華因訴重慶市巴南區人力資源和社會保障局撤銷勞動監察限期整改指令書〔（2017）渝行申582號〕一案，就勞動監察責令支付工資的指令經歷了一審、二審和再審程序。勞動保障行政部門對用人單位做出責令支付雙倍工資、經濟補償、賠償金的行政行為應當如何進行法律評價呢？需要對責令支付行為的地位和性質進行確定，包括要明確責令支付行為的法律內涵，確立行政主體、行政程序，規范行政行為和行政救濟。

（二）規范責令支付的對象適用范圍

我們討論研究勞動行政部門責令自然人支付工資的合法性，并非要求勞動行政部門對符合條件的自然人都一概下達工資支付指令。實踐中，為保護勞動者的勞動報酬獲得權，還需要考慮及時性和現實性，通常情況下，用人單位往往更具有工資支付的經濟實力，無論是非法單位用工、個體工商戶、出資人、承包人何種類型，都是以單位或組織存在為前提，都可能存在相應的資金或財產，當單位有財產可供清償勞動者工資時，應當優先責令單位進行支付，至于單位支付后與相關自然人存在糾紛的可以通過民事途徑解決，無須進行行政干預。

當然，何種情況下應當責令單位支付，何種情況下應當責令自然人支付，何種情況下可以既責令單位支付又責令自然人支付，抑或是先責令單位支付后責令自然人支付，仍需要實踐中形成完善的制度機制。

（三）探索責令支付行為的程序路徑

盡管勞動行政部門責令自然人支付工資的行為已經得到了法律的認可，但應當遵循什么樣的程序還是空白，是繼續沿用責令用人單位的程序，還是新創立一套程序可以根據實踐經驗進行完善。在行政實踐中，責令自然人支付工資的目的大部分原因是為了追究其拒不支付勞動報酬罪的刑事責任，勞動行政部門的支付指令作為拒不支付勞動保障罪的構成要素。當前可以根據打擊拒不支付勞動報酬罪的需要，在行刑銜接的基礎上來考慮和完善對自然人責令支付行為的程序規定。

（四）推進責令支付行為的立法規制

目前，無論是《勞動法》《勞動合同法》，還是《工資支付暫行規定》中的相關工資支付條款，支付的主體均是用人單位。如《勞動法》第91條中的支付主體為用人單位，而《勞動合同法》第94條規定的是勞動者損害的賠償責任，在司法適用上沒有問題，用于勞動行政部門作出行政支付行為的依據還不夠明確。因此有必要對勞動保障相關法律法規進行修訂，基于用工主體責任，將“用人單位”修改為“用工主體”，可以自然而然涵蓋“自然人”主體，也可出臺法律解釋將“用人單位”擴大解釋為類型化“自然人”，為勞動行政部門的責令行為提供法律依據，以解決勞動行政部門有權有責責令自然人支付，但無處尋找法條的尷尬處境。

五、結語

進入新發展階段，勞動用工關系呈現出新的變化，工資支付主體的范圍逐步由建立勞動關系的用人單位、承擔用工主體責任的用人單位擴大到具備相應條件的自然人。勞動保障法律制度的“被動”調整，為勞動行政部門責令自然人支付工資的合法性奠定了基礎，勞動行政部門必須適應勞動用工多元化發展趨勢，逐步探索完善推進自然人支付工資的合法路徑和措施，以保障勞動者的合法權益，提升法治化治理水平和治理能力。