整體性治理視角下數字化發展對政務公開的影響探究

浙江師范大學 馬雯琦

一、整體性治理理論概述

為應對碎片化格局，整體性治理作為一種解決方式和治理理論，在20世紀90年代中后期興起。希克斯將整體性治理定義為：以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合、責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式。在這一語境下，“協調”與“整合”是其中最重要的因素。首先，“協調”就是政府各部門間為實現同一目標而協同分工合作，聯合各自的信息平臺，有效多向溝通對話，合理分配和相互監督，并共同決策和執行的過程。其次，“整合”指的是根據目標或功能的共同性，將部門機構、部門工作、部門人員等進行充分的重組，既包含政府內部各部門的整合，也包括跨部門的整合、政府部門與私人部門、企業或社會組織的整合等。

自2007年以來，打造服務型政府成為重要戰略任務之一，如何打造共建、共治、共享的社會治理格局成了時代課題。而整體性治理作為一種應對碎片化格局的治理理論，可以成為實現服務型政府治理的重要依托和抓手，其理念與服務型政府理念具有一致性，主要體現在整體性治理理論與服務型政府的公共精神如出一轍。整體性治理把個人需求作為首先考慮，以服務為取向，同時注重在產品、服務等方面的公平性和平等化，在管理、法律層面整合各個責任機制，確保提供相應的服務保障，正是服務型政府所尋求的較為理想的治理工具之一。

整體性治理下的機構和功能整合，其實質就是“跨界合作”。一方面，包括政府內部的跨界，例如實行大部門制改革，整合功能相近的部門，圍繞特定的政策目標或問題，借助功能主義方法加強組織結構間的協調與合作，加強功能的整合，減少行政的層級，從而促進公共服務的整合，可以為群眾建設提供多種服務的一體化平臺。另一方面，是外部的跨界，即推動政社、政企的協調合作。使地方政府不再是公共服務的唯一來源，而應該實現服務主體多元化，將部分公共服務的職能分給企業、社會組織，打造多主體參與的治理模式，實現“官民共治”。

深化這一整體性治理，首先就是要強化政府的中心地位和主導作用，充分發揮政府的核心價值，主動作為、帶頭鏈接、積極搭建平臺，形成政府主導、市場和社會共同承擔責任的協同合作局面，凝聚力量。其次，在思想層面，要樹立和遵循服務型政府理念，以提高人民群眾的幸福感、收獲感、安全感為目標，不僅要提高各級政府的行政工作效率，讓群眾從費心費力到省時省力，更是要提高有效預判及解決基層社會問題、矛盾沖突和回應居民生活需求的服務能力，將群眾需求和基層矛盾化解在一線。再次，要拓寬多主體參與治理的渠道，擴展群眾反饋的方式方法，做到信息及時公開、需求及時回應，并完善協商機制，搭建溝通平臺，減少溝通成本，把分散的社會力量整合統一，實現政府主導，多主體呼應協作。最后，整體性治理強調并依靠于信息技術。信息社會的發展，既為整體性治理的推進提供了強大的支撐力量，也對整體性治理提出了新的要求和挑戰。整體性治理視角下，部門要實現從分散到整合，務必打破原有的信息壁壘，解決“信息孤島”現象，實現信息的有效互通和溝通對話的平等暢通。因此，利用數字化技術搭建信息充分互通共享、數據庫安全完備的平臺極為重要，數字化治理是整體智治的重要途徑。

二、我國政務公開的歷史發展

我國的政務公開自改革開放以來不斷推進，1978年，隨著農村家庭聯產承包責任制的實行，農村基層群眾性自治組織開始出現，村民開始探索實行自我管理、教育、服務的治理方式，為最早的村務公開奠定了基礎。1991年，《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》發布，正式提出了建立村務公開制度。為進一步規范村務公開工作，1998年，《中華人民共和國村民委員會組織法》頒布，文件中明確了村務公開的五項內容，對村務公開做出了指導。同年，《關于在農村普遍實行村務公開與民主管理制度的通知》發布，通知要求村務公開在全國范圍內開始推行落實，由此正式拉開了我國政務公開的大幕。

20世紀90年代后期，政務公開工作開始從農村拓展到鄉鎮，鄉鎮政務公開為我國政務公開的全面推行打下了基礎。2000年，國務院辦公廳印發了《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》，通知要求政務公開的工作主要是在全國的鄉鎮機關和駐鄉的站、所全面推行，并在縣級層面著手部署，自此鄉鎮政務公開工作開始有了自上而下的行政特征。隨后，一些地方政府為了進一步加強轄區內的基層治理，開始以鄉鎮政務公開為基準，自覺推行區域政務公開。

2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》公布，該條例從公開范圍、公開要求等多維度為政府的信息公開制定了詳細的基本規范和要求，為政務公開提供了可參考的準繩和依據，標志著我國政務公開進入了一個全新階段。2014年，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開”的要求，政務公開工作進一步推行深化。

三、整體性治理下政務公開的定位

政務公開是指全國范圍內行政機關和法律、法規、行政規章授權或委托組織就自身機構設置、法律依據、權力運作以及管理情況依法向社會發布，并接受其參與和監督的過程。在具體的工作實踐層面，政務公開就是讓政府工作透明化、公開化。其主要內容就是將政府行政相關的工作內容、責任主體、工作進度、配備資金使用情況等配套公開，并提供可以監督并反饋的渠道，使任何公民都能夠通過政務公開欄、政務公開網絡等多途徑進行查詢、監督，并能通過充分、合理的渠道反饋意見且得到回應。而在整體性治理視角下的政府建設中，政務公開具有重要意義。

（一）政務公開是保障人民合法權利、維護人民主體地位的必然要求

公民具有知情權、監督權等基本權利，政府工作應該始終堅持人民的主體地位，做到為人民服務，成果由人民共享。而在政治生活方面，群眾參與政治的前提條件，就是對政府活動享有知情權，充分了解政府的各項工作開展情況，方可知曉政府工作是否真正落實到民生。推行政務公開，本質上就是政府服務人民、依靠人民，對人民負責、接受人民監督的重要制度安排，充分彰顯了人民當家作主的主體地位，保障了公民的基本權利，更是服務型政府建設的根本出發點。

（二）政務公開是推進政府法治建設、預防腐敗的重要內容

政務公開是政府法治建設的重要內容，實行政務公開，有利于促進政府依法依規行政。一方面，政務公開的規范要求促使各級行政機關及其工作人員依法履行職責，正確行使職權，按章程辦事，按標準進行獎懲。另一方面，行政過程的公開，讓公眾可以通過多渠道充分知情，及時跟進政府工作情況，便于及時進行監督、參與和反饋，從而推進廉潔政府建設。

（三）政務公開是推動數字化建設、建設數字化政府的重要體現

在信息化、智能化快速發展的時代背景下，公共管理的數字化進程不斷推進，各種媒介的快速發展讓信息更加透明化、便捷化。在此背景下，政務公開從原先的報紙、廣播逐漸擴展到政府門戶網站、微信公眾號、微博號、短視頻等官方平臺，渠道多樣化，公開信息快捷化，與群眾互動多元化、便利化，有利于拉進政府與群眾的距離，提高政府公信力，推動建設服務型政府。

四、整體性治理下政務公開數字化的現狀

（一）數字化發展對政務公開的積極影響

1.拓寬信息公開渠道

傳統的政府信息往往通過電視、報紙、廣播等渠道公開，其過程中需要經過編輯、整理、審核、發表等多個環節，且信息較為繁雜，在傳播上存在一定的滯后性和模糊性。大數據時代下，政府借助信息技術搭建政府門戶網站，并開辟多個專題板塊，分類上傳政務信息，同時積極利用微信、微博等平臺進行信息的公開發布，極大拓寬了信息的傳播渠道，能做到實時公開、及時公布，使得信息公開更加快速便捷，也增加了群眾對政府工作的信任度。

2.推動公眾參與治理

大數據時代下，人人都可以在社交平臺上了解并發布信息，充分的討論和反饋空間讓公眾勇于發言、敢于諫言，對公共事務的關心程度不斷提高。平臺的充分互動性，有效地推動了公眾參與社會治理的主動性、積極性，有利于打造多主體共同參與治理的和諧格局。

3.打破信息孤島

過往受技術手段限制，大多政府信息以紙質形式留存于各個部門內，歸屬各個部門工作范圍內參考，而當事情涉及多個責任主體時，往往需要在多部門之間來回奔波，信息的查詢和溝通極為不便。隨著信息化技術的不斷發展和政府門戶網站等信息共享平臺的建設，避免了各部門之間的信息閉塞和重復工作，實現信息的共享和共用，一定程度上打破了信息壁壘，為構建“無縫隙政府”提供了重要支撐。

4.有利于精細化管理、精準化服務

大數據時代下，有效的數據整合和利用分析可以發現用戶需求，從而做到精準對接，精細管理，進一步改進政務公開工作質量。同時，政府可以利用信息技術，對市場變化、矛盾調解等做出預警預判，充分發揮政務公開的多重價值，建設服務型政府。

（二）數字化發展下政務公開存在的困境

1.平臺建設與服務缺位

首先，是政府網站的信息維持和交互有待提高。諸多政府門戶網站和APP等客戶端，存在不能堅持長期公開、更新慢、互動少等問題，僅是將平臺作為一個傳播途徑。其次，是政務APP的服務功能缺失。部分APP功能的設計僅、是對傳統政府網站信息的復制粘貼，讓公眾通過手機可以查詢信息而已，缺少服務功能。

2.信息互通有待提高

目前，職能部門與屬地管理之間仍然存在較為明顯的信息壁壘，信息共享平臺還未實現真正全方面貫通，導致最終產生的數據并不符合公眾所需，同時造成多主體部門協調工作時效率不高、重復勞動等。

3.受經濟發展水平限制的地區差異

整體性治理下的政務公開，很大程度上依賴于互聯網等科學技術的發展，而這一技術的發展與應用，往往與地區的經濟發展水平息息相關。因此，仍然存在地區在政務公開方面由于技術不先進、經濟跟不上等原因而出現的巨大差異，治理能力參差不齊。

4.制度供給不夠充分

當前，我國政務公開的規范性文件較少，各個地方由于情況不同，因地制宜出臺諸多細則，但對于諸多跨地區的問題并不通用，且諸多地方性文件的細化要求缺乏一定的制度保障和支持，對于政務公開相關的工作規范仍然需要根據時代發展情況、群眾民生問題需要進行進一步完善，增強其權威性和完備性。

5.信息的保護危機

數字和信息技術的發展向來都是一把“雙刃劍”。在科學技術不斷被應用的背景下，個人信息、隱私的保護話題成了一大熱點，信息的公開與隱私的保護如何妥當平衡是需要解決的重大難題。

6.服務意識有待提高

從行政部門情況看，工作人員由于對行政公開缺乏正確的理解，公開不到位不全面等現象仍然存在，部分人員對政務公開缺乏積極性和主動性，而公民的主體意識、參與意識、監督意識也有待提高。

五、整體性治理下政務公開建設的現實任務

（一）精細化管理

隨著信息化的不斷飛速發展，政務公開工作應更加清晰和精確。要突出政務公開的內容重點，做好分類分塊，針對公開對象充分公開，要以數據化為標準、信息化為手段，提高政務公開工作的質量。首先，要充分列出事項清單，將清單作為政務公開的管理工具之一，明確政務公開的范圍、邊界、責任主體等。其次，要推動政務公開工作的程序化和操作化，明確政務公開的流程、時效、審批等問題。最后，要針對政務公開制定合理明確的考核和監督標準，并將政務公開納入政績考核，嚴格審視政務公開的結果。

（二）制度化保障

要進一步落實政務公開的制度保障，進一步健全完善政務公開法規體系等。首先，要健全完善公開制度，對于各級行政機關的政務公開內容、范圍等要求做出統一部署，并提供公眾反饋渠道，落實主動公開制度。其次，要完善法律保障。從頂層設計層面健全政務公開的法律法規系統構建，為政務公開制度建設提供相應的法律保障。最后，健全監督考核機制，政府內部將政務公開納入考核，各部門間建立監督機制，同時增強外部監督力量，有效發揮社會多主體的監督作用。

（三）多元化渠道

首先，要注重信息傳播渠道的多元性和多樣化。政府更應充分利用除門戶網站之外的多元渠道拓寬信息傳播范圍，在保證各平臺信息一致的情況下，增加信息公開的方式方法，例如利用短視頻平臺快速發布，為社會公眾精準快捷推送政務信息等。

其次，是注重政務公開中的信息雙向互動。政府不僅要在多元化平臺中進行政務信息的公開，還要應對社會公眾對于政務工作的疑惑和建議，及時進行解答和反饋，充分吸納群眾合理的建議并予以落實，將單向的政府、信息發布平臺轉化升級為雙向的群眾溝通平臺。在此過程中，主流官方媒體也需要及時做好“定調”的工作，確保引導的方向正確，對于不合理的言論及時進行反饋和糾正。

最后，政府應當加強宣傳引導，協助公民樹立當家作主的意識，提高公民參與治理的積極性。

（四）安全化機制

信息技術是把雙刃劍，政務公開應充分兼顧信息的充分公開和安全公開。一方面，政府應當不斷更新提升技術水平，全面維護門戶網站、微信微博等平臺的正常有序運營，確保平臺的數據安全。另一方面，需要構建科學的信息安全機制，確保公開的信息不涉及隱私，不影響穩定和安全，要堅決落實網絡治理，防止錯誤的政務信息或負面的輿論對群眾生活造成負面影響，確保群眾能夠得到真實客觀的政務信息。同時，也應加強合理使用網絡的宣傳倡導，呼吁公眾共同維護網絡環境。

（五）專業化培養

數字時代下，信息傳播更加快速，政府工作更加透明，這也對公職人員提出更高的要求。政務公開讓工作人員的言行都受到群眾監督，工作人員的形象即代表了政府的形象，同時，工作人員的信息化知識技術不足，容易導致政務公開的工作效率降低。因此，要進一步加強政府工作人員的業務能力培訓，確保專業化，打造一支高水平的人才隊伍。