基于水庫移民居民點(diǎn)規(guī)劃視角的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)化探討

袁子軼，徐露珮

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

為解決水電主體工程建設(shè)中被征地居民集中居住問題，需選擇有利地形規(guī)劃建設(shè)移民集中居民點(diǎn)。而合理的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)是水庫移民居民點(diǎn)建設(shè)節(jié)約集約利用土地的核心依據(jù)，也是水庫移民居民點(diǎn)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。目前，大中型水電站水庫移民居民點(diǎn)多數(shù)建設(shè)在原有生態(tài)環(huán)境中，大部分位于高山峽谷地區(qū)，場(chǎng)址地形坡度較大，交通、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件相對(duì)較差，又因?yàn)楦鞣N用地標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃原則等原因限制，很難實(shí)現(xiàn)依山就勢(shì)的布局。水庫移民居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)為GB 50188—2007《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡(jiǎn)稱“《標(biāo)準(zhǔn)》”)，《標(biāo)準(zhǔn)》中建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)包括人均建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)用地比例和建設(shè)用地選擇三項(xiàng)，涉及數(shù)量和質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面的內(nèi)容，本文主要針對(duì)移民居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)中，涉及建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的指標(biāo)——人均建設(shè)用地指標(biāo)和建設(shè)用地比例的優(yōu)化進(jìn)行探討。

1 建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)在水庫移民居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)中存在的問題

1.1 人均建設(shè)用地指標(biāo)與生態(tài)、經(jīng)濟(jì)之間的博弈

移民居民點(diǎn)區(qū)別于其他農(nóng)村居民點(diǎn)，在“以人民為中心”發(fā)展思想的指導(dǎo)下，對(duì)于弱勢(shì)群體移民的合理訴求在居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)中需得到尊重和體現(xiàn)，如戶戶通車、活動(dòng)場(chǎng)地使用需求等；同時(shí)，居民點(diǎn)多位于高山峽谷區(qū)域，場(chǎng)址地形坡度較大，且部分水電項(xiàng)目向藏區(qū)推進(jìn)，地域建筑就地取材，磚木結(jié)構(gòu)建筑對(duì)防火間距要求較高，因此對(duì)用地的規(guī)模需求相對(duì)較高。

目前，移民居民點(diǎn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行，新建居民點(diǎn)人均建設(shè)用地指標(biāo)控制在 80～120 m2之間，高限為人均120 m2。因此，為了控制人均建設(shè)用地指標(biāo)，采取縮減放坡距離，用擋墻代替放坡的做法；而局部高擋墻，降低了工程建設(shè)生態(tài)性和經(jīng)濟(jì)性。

1.2 個(gè)別指標(biāo)需求和供給不匹配

在移民居民點(diǎn)規(guī)劃中，居住用地、公共設(shè)施用地、道路廣場(chǎng)用地、公共綠地4類用地的比例合理性值得商榷。建設(shè)用地比例的分配存在不適宜性，如對(duì)公共綠地的比例的下限值為總建筑用地的6%，從管理及實(shí)際使用角度來看該比例偏高。水庫移民居民點(diǎn)主要以居住用地為主，且基本是以戶為單位獨(dú)棟低密度建設(shè)，地容積率低，因此居住用地比例高，而《標(biāo)準(zhǔn)》中居住用地比例上限為總建設(shè)用地的43%，對(duì)于移民居民點(diǎn)來說其比例偏低。

1.3 人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)未考慮建設(shè)場(chǎng)地地形坡度的影響

水庫移民居民點(diǎn)建設(shè)條件主要受場(chǎng)地坡度的影響。目前，缺乏針對(duì)地形坡度的相關(guān)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)參照；而水電工程移民居民點(diǎn)主要集中在山區(qū)、河谷等地，用地指標(biāo)受地形坡度條件影響較大，人均建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)一采用氣候分區(qū)的方式進(jìn)行劃分，無法滿足用地指標(biāo)因地制宜的要求。

2 相關(guān)因素對(duì)移民居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)影響分析

影響水庫移民居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的因素主要包括地形條件、人口規(guī)模、宅基地面積、建筑形式及使用者需求。其中，地形條件和人口規(guī)模是影響居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的重要因素。地形條件對(duì)道路走線、建筑布局形式有較大影響；在移民居民點(diǎn)人口規(guī)模對(duì)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套需求類型和規(guī)模不同[1-3]。影響水庫移民居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的其他因素包括農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)、建筑形式和使用者需求[4]。宅基地方面各省(區(qū)、市)自行制定的農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)在人均宅基地面積及制定依據(jù)等方面均存在較大差異[5-11]。民族區(qū)域移民自建房屋建筑多就地取材，主要以磚木結(jié)構(gòu)形式為主，其建筑防火等級(jí)為三、四級(jí)，其防火間距在滿足側(cè)面開窗要求基礎(chǔ)上最低不小于4 m，增加了移民居民點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模。

研究針對(duì)不同地形坡度、規(guī)模的移民居民點(diǎn)規(guī)劃案例，結(jié)合移民安置規(guī)劃的特殊性，分析主要影響因素對(duì)規(guī)劃建設(shè)用地各項(xiàng)指標(biāo)的影響。根據(jù)CJJ83—2016《城鄉(xiāng)建設(shè)用地豎向規(guī)劃規(guī)范》居住用地自然坡度應(yīng)小于30%。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》，農(nóng)村聚居點(diǎn)按規(guī)劃常住人口數(shù)量，分為特大型(>1 000人)、大型(601～1000人)、中型(201～600人)、小型(<200人)四級(jí)。此次研究案例包括坡度≤10%、坡度11%～20%、坡度21%～30%等3種地形坡度及不同人口規(guī)模的移民居民點(diǎn)。

2.1 相關(guān)因素對(duì)人均建設(shè)用地指標(biāo)的影響分析

從選取的案例比較來看，人均建設(shè)用地與地形坡度之間呈現(xiàn)較為明顯的正相關(guān)，地形坡度越大人均建設(shè)用地面積也相應(yīng)增加(見圖1)。地形坡度大的居民點(diǎn)，為了避免大挖大填分臺(tái)布局，道路僅能滿足一側(cè)入戶需求，道路密度增加，且需考慮擋護(hù)工程用地，因此人均建設(shè)用地面積高于地勢(shì)平坦的居民點(diǎn)。在地形條件、人均宅基地面積類似的情況下，居民點(diǎn)規(guī)模越大，用地功能越全面，其人均建設(shè)用地面積越大(見表1)。

圖1 地形坡度與人均建設(shè)用地面積關(guān)系示意

同時(shí)，人均宅基地面積及戶型也對(duì)人均建設(shè)用地面積的大小產(chǎn)生直接影響(見表1)。宅基地是建設(shè)用地的主要組成部分。一般說來，由住房、生產(chǎn)輔助用房、雜院、綠化用地組合而成，它們相互間有機(jī)組合，面積分配恰當(dāng)。其用地指標(biāo)直接影響其他多項(xiàng)用地指標(biāo)，是當(dāng)前農(nóng)村居民點(diǎn)規(guī)劃的重點(diǎn)。

在其他條件相同的情況下，人均宅基地面積、最小戶型宅基地面積越大，人均建設(shè)用地面積越大(見表1)。居民點(diǎn)人均宅基地面積主要依據(jù)地方的土地管理辦法變通規(guī)定執(zhí)行，居民點(diǎn)所在區(qū)位不同，其宅基地面積大小也不同。如團(tuán)山、龍訊及二臺(tái)坪子居民點(diǎn)，主要依據(jù)《涼山彝族自治州施行<四川省土地管理實(shí)施辦法>的變通規(guī)定》，人均宅基地按30 m2控制，分為3人及以下戶、4人戶和5人及以上戶；而大石凼和雙柏樹居民點(diǎn)，則根據(jù)《阿壩藏族羌族自治州施行<四川省(中華人民共和國(guó)土地管理法)實(shí)施辦法>的變通規(guī)定》，人均宅基地按40 m2，分為5人及以下戶和6人及以上戶。最小戶型宅地基面積差距較大，分別為3人及以下戶90 m2/戶和5人及以下戶200 m2/戶。

表1 案例居民點(diǎn)規(guī)劃人均建設(shè)用地情況統(tǒng)計(jì)

2.2 相關(guān)因素對(duì)建設(shè)用地比例的影響分析

案例大型、特大型居民點(diǎn)公共設(shè)施用地比例明顯高于中小型居民點(diǎn)(見表2)。中小型居民點(diǎn)公共設(shè)施用地根據(jù)各省新農(nóng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)主要設(shè)置社區(qū)管理用房、活動(dòng)室、醫(yī)療室等，公共設(shè)施用地占比為3%～8%；而大型、特大型居民點(diǎn)公共設(shè)施用地設(shè)置參照《標(biāo)準(zhǔn)》中一般鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，根據(jù)需求設(shè)置公共行政管理、教育機(jī)構(gòu)、文體科技、醫(yī)療保健、商業(yè)金融和集貿(mào)市場(chǎng)等用地，公共設(shè)施用地占比為10%～18%。

表2 各案例居民點(diǎn)建設(shè)用地比例情況

在已實(shí)施的居民點(diǎn)中，移民對(duì)公共綠地的使用需求并不高。一方面公共綠地需要定期維護(hù)，需要投入一定的維護(hù)成本；另一方面，區(qū)別于城市居住區(qū)，農(nóng)村居民點(diǎn)周邊有很好的生態(tài)綠化，結(jié)合移民的生產(chǎn)生活習(xí)慣，需要晾曬農(nóng)作物，硬質(zhì)鋪地相較于綠地更為實(shí)用。

在道路用地上，坡度越大，道路用地比例越高(見圖2)。一方面，由于需要盡量戶戶通車，為了避免大挖大填，道路僅能滿足一側(cè)入戶需求，道路密度增加；且為了滿足轉(zhuǎn)彎半徑和縱坡比的需求，道路需要順等高線布局，路線長(zhǎng)度增加。另一方面，由于道路之間有一定高差，為了方便居民出行，需要修建人行梯步，并計(jì)入道路用地。

圖2 地形坡度與道路廣場(chǎng)用地關(guān)系示意

3 探討適合水庫移民居民點(diǎn)的規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)

3.1 人均建設(shè)用地指標(biāo)建議

在移民居民點(diǎn)規(guī)劃中，建議將移民居民點(diǎn)規(guī)模及地形坡度納入規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)的控制因素，“分等級(jí)、分坡度”合理確定人均建設(shè)用地指標(biāo)。居民點(diǎn)規(guī)模分為2個(gè)層級(jí)，《標(biāo)準(zhǔn)》中大型、特大型居民點(diǎn)人口規(guī)模大于600人為一個(gè)層級(jí)，中、小型人口規(guī)模50～600人為一個(gè)層級(jí)；按照移民居民點(diǎn)不同規(guī)模層級(jí)，分別按照地形坡度小于等于10%，11%～20%，21%～30%，針對(duì)性確定居民點(diǎn)人均建設(shè)用地規(guī)模，對(duì)于移民農(nóng)村居民點(diǎn)，重點(diǎn)在于人均建設(shè)用地指標(biāo)上限值的控制(見表3)。

表3 不同規(guī)模移民居民點(diǎn)規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)建議

同時(shí)，各省(區(qū)、市)自行制定的農(nóng)村宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)不同，對(duì)于個(gè)別宅基地標(biāo)準(zhǔn)值高的區(qū)域，其人均建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)酌情提高，如《西藏自治區(qū)農(nóng)村村民住宅用地管理規(guī)定(暫行)》，每戶宅基地面積達(dá)到300～500 m2。

3.2 建設(shè)用地比例建議

3.2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)四類用地的界定

建議對(duì)移民居民點(diǎn)居住用地、公共設(shè)施用地、道路廣場(chǎng)用地和公共綠地四類建設(shè)用地的計(jì)算范圍進(jìn)行界定。居住用地計(jì)算范圍包括在基地及其四周合理間距內(nèi)的用地(含宅間綠地)；公共設(shè)施用地計(jì)算范圍應(yīng)包括公共建筑基底占地及其所屬場(chǎng)院、綠地和配建停車場(chǎng)等；道路廣場(chǎng)用地計(jì)算范圍包括車行道路、人行道路(宅前道、梯道)、非公建配建的居民汽車地面停放場(chǎng)地以及廣場(chǎng)用地；公共綠地主要指滿足規(guī)定的日照要求、適合于安排游憩活動(dòng)設(shè)施的、供居民共享的集中綠地。

3.2.2 建設(shè)用地比例建議

在移民居民點(diǎn)規(guī)劃中，建設(shè)用地比例是建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的主要指標(biāo)，以量化的方式反映各項(xiàng)規(guī)劃用地安排是否合理。建議按照“分等級(jí)、分坡度”優(yōu)化移民居民點(diǎn)建設(shè)用地比例。建議的移民居民點(diǎn)建設(shè)用地比例見表4。

表4 移民居民點(diǎn)建設(shè)用地比例建議 %

規(guī)模大于600人的移民居民點(diǎn)，居住用地比例建議比例為58%～68%，公共設(shè)施用地控制在3%～12%；道路廣場(chǎng)用地比例按照不同地形坡度控制，地形坡度小于等于10%，道路廣場(chǎng)用地比例為10%～17%，地形坡度11%～20%，道路廣場(chǎng)用地比例12%～20%，地形坡度21%～30%，道路廣場(chǎng)用地建議比例為15%～22%；地形坡度小于等于10%的移民居民點(diǎn)，公共綠地建議比例為3%～5%，坡度11%～30%的居民點(diǎn)，建議比例為1%～3%。

規(guī)模50～600人的移民居民點(diǎn)，居住用地比例建議比例為64%～75%，公共設(shè)施用地控制在1%～5%；道路廣場(chǎng)用地比例按照不同地形坡度控制，地形坡度小于等于10%，道路廣場(chǎng)用地比例為10%～17%，地形坡度11%～20%，道路廣場(chǎng)用地比例12%～20%，地形坡度21%～30%，道路廣場(chǎng)用地建議比例為15%～22%；地形坡度小于等于10%的移民居民點(diǎn)，公共綠地建議比例為3%～5%，坡度11%～30%的居民點(diǎn)，建議比例為1%～3%。

4 結(jié) 語

節(jié)約集約利用土地資源是居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)的首要考慮因素，建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)是控制水庫移民居民點(diǎn)用地規(guī)模的重要依據(jù)。將移民居民點(diǎn)的用地規(guī)模控制在合理范圍，使移民居民點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)更符合安置區(qū)域自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)，滿足移民生產(chǎn)生活需求，這也是設(shè)計(jì)工作者一直努力實(shí)現(xiàn)的方向。本次研究嘗試探討適用水庫移民居民點(diǎn)的建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，并提出相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化方向及建議，以期為后續(xù)移民居民點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)的優(yōu)化提供一定參考，同時(shí)指標(biāo)的優(yōu)化也是一個(gè)不斷實(shí)踐、印證到完善的動(dòng)態(tài)過程。