論深圳先行示范區的民生保障現代化、品質化與均等化

李軍鵬

《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》要求深圳率先探索全面建設社會主義現代化強國新路徑，對深圳的戰略定位是高質量發展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標桿、可持續發展先鋒。其中，民生幸福標桿指的是構建優質均衡的公共服務體系，建成全覆蓋可持續的社會保障體系，實現幼有善育、學有優教、勞有厚得、病有良醫、老有頤養、住有宜居、弱有眾扶。這就要求深圳率先形成共建共治共享共同富裕的民生發展格局，率先實現民生保障現代化、品質化與均等化。

一、習近平總書記關于民生保障現代化、品質化與均等化的重要論述

深圳建設中國特色社會主義先行示范區，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立“以人民為中心”的發展理念，堅持在發展中保障和改善民生。堅持以人民為中心，是貫穿習近平新時代中國特色社會主義思想的一條紅線，是新時代堅持和發展中國特色社會主義的根本立場。堅持以人民為中心，就要緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，堅持共享發展理念，堅持在發展中保障和改善民生，更加注重實現共同富裕、創造高品質生活與促進社會公平正義，推進民生保障的現代化、品質化與均等化。

（一）更加注重實現共同富裕，推進民生保障現代化

中國共產黨始終把共同富裕作為自己的重要使命。黨的十九大把實現全體人民共同富裕作為建成社會主義現代化強國的重要內容。2021年1月28日，習近平總書記在主持中共中央政治局第二十七次集體學習時強調，共同富裕本身就是社會主義現代化的一個重要目標。共同富裕是中國式現代化的重要特征，也是中國式現代化區別于西方現代化并高于西方現代化的本質特征。西方現代化以“理性”為旗幟，在科學技術現代化與生產結構現代化的同時推進政治現代化與社會現代化，歷經了從農業社會到工業社會的第一次現代化和從工業社會到信息社會的第二次現代化，社會生產力發展到了智能經濟這一新的階段。但是，西方現代化由于堅持資本與產權利益始終優先的原則、秉持市場原教旨主義的根本宗旨，并不以全體人民的共同富裕作為自己的目標，而只是運用完善公共服務體系、建設福利國家與福利社會等手段扶助貧弱者、彌補貧富之間的巨大鴻溝，因而，西方現代化不能從根本上實現全體國民的共同富裕，不能使社會每一個成員都達到富裕水平，也不可能使每一個社會成員都均等享有全社會創造的福利價值。

民生保障現代化是中國式現代化的重要內容，是建成社會主義現代化強國的核心目標之一。中國式現代化就是要以共同富裕為目標來引領民生保障，推進民生保障現代化，構建全體人民共享改革發展成果的新文明形態。共同富裕就是全體中國人民在物質和精神方面都富裕。以共同富裕引領民生保障現代化，首先要完善就業、教育、醫療衛生、養老、住房等公共服務體系，“在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展”，[1]使全體民眾都能享有有尊嚴的就業和良好的工作環境、都有人力資本創造好的收入、都有良好身體創造新的價值。其次，要完善公共文化與體育服務體系，完善旅游公共服務體系，完善美麗中國生態體系，使全體國民都能享有良好的精神狀態、現代化的人格、開闊的心胸和休閑的雅致，從而滿足人民對美好生活的新期待，提升人民群眾的獲得感與幸福感；同時，還要減少人民群眾的痛苦指數，持之以恒解決人民群眾在育兒、養老、住房等方面的痛點，持之以恒消滅拐賣、賭博、黑惡等社會丑惡現象，持之以恒縮小地區差距、城鄉差距、收入差距，要“著力解決地區差異大、制度碎片化問題”，[2]要“調整收入分配格局，完善以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制， 維護社會公平正義，解決好收入差距問題”，[3]使現代化發展的成果更公平地惠及全體人民。深圳建設中國特色社會主義先行示范區，核心的要求是率先建成全體市民共享美好富裕生活的中國式現代化強市，率先形成全體市民共享發展紅利與福利價值的共同富裕新文明形態。

（二）更加注重創造高品質生活，推進民生保障品質化

隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生了根本轉變，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分之間的矛盾成為社會主要矛盾。滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，為人民群眾提供充足優質的民生保障，就是適應社會主要矛盾變化、解決發展不平衡不充分問題的重要手段。習近平總書記指出：“人民對美好生活的向往總體上已經從‘有沒有’轉向‘好不好’，呈現多樣化、多層次、多方面的特點。”[4]

適應社會主要矛盾變化，民生保障工作要圍繞滿足人民美好生活需要，著力提高公共服務與社會保障的質量，用高品質的民生保障促進經濟社會高質量發展。習近平總書記指出，“不斷提高人民生活質量和水平， 是我們一切工作的出發點和落腳點”，[5]要“提高人民生活品質”，[6]“把高質量發展同滿足人民美好生活需要緊密結合起來，推動堅持生態優先、推動高質量發展、創造高品質生活有機結合、相得益彰”；[7]要通過民生保障品質化，使人民群眾享有“更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境、更豐富的精神文化生活”。[8]深圳建設中國特色社會主義先行示范區，更要在推動高質量發展、創造高品質生活方面走在全國前列，率先推進民生保障品質化。

（三）更加注重促進社會公平正義，推進民生保障均等化

公平正義是衡量社會發展進步的重要尺度，是中國共產黨始終不渝的奮斗目標。促進公平正義是實現中國式現代化的內在要求。習近平總書記指出：“公平正義是中國特色社會主義的內在要求，所以必須在全體人民共同奮斗、經濟社會發展的基礎上，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立社會公平保障體系。”[9]

促進社會公平正義，首先要完善公平正義的制度體系，要“通過制度安排，依法保障人民權益，讓全體人民依法平等享有權利和履行義務”。[10]其次，要統籌城鄉現代化，推進城鄉一體化與均等化。這就要求民生保障工作要著眼于城鄉公共服務的制度均等、機會均等、結果均等，穩步實現民生保障的城鄉均等化。習近平總書記指出，要堅持共享發展理念，推進城鄉公共服務全面覆蓋，“逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系”，“加快建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制”，“要完善統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善農村最低生活保障制度，統籌城鄉救助體系”。再次，要適應我國新型城鎮化發展的趨勢，盡快實現基本公共服務常住人口全覆蓋，要“讓符合條件的農村轉移人口在城市落戶安居，加快實現基本公共服務常住人口全覆蓋”。[11]同時，要著力補齊民生短板，加強對基層、農村、弱勢群體的民生保障，“要加快推進民生領域體制機制創新，促進公共資源向基層延伸、向農村覆蓋、向弱勢群體傾斜”。[12]

新時代，深圳經濟特區肩負著創建社會主義現代化強國的城市范例、率先實現社會主義現代化的歷史使命，更要“真抓實干踐行以人民為中心的發展思想”，切實促進社會公平正義，著力提高發展平衡性。習近平總書記在深圳經濟特區建立四十周年慶祝大會上的講話中指出，深圳要“把提高發展平衡性放在重要位置，不斷推動公共資源向基層延伸，構建優質均衡的公共服務體系，建成全覆蓋可持續的社會保障體系”。[13]

二、新發展階段民生保障進入現代化、品質化、均等化的新時期

隨著我國進入全面建成社會主義現代化強國新階段，民生保障也適應建成現代化強國的需要，顯現出民生保障現代化、品質化、均等化的明顯特征與發展趨勢。深圳率先探索建成社會主義現代化強國新路徑，民生保障現代化、品質化、均等化的要求更加迫切。

（一）全面建成社會主義現代化強國，要求推進民生保障現代化

高收入國家與發達國家民生保障的主要特征：一是比中等收入國家更加注重社會性公共服務與基本公共服務。例如，2017年，高收入國家公共教育經費支出占國內生產總值比重為4.9%，高于中等收入國家4.4%的水平。[14]二是更加注重提升人文發展指數、幸福指數與國際營商環境指標。例如，2019年，高收入國家的人類發展指數（以出生時預期壽命、預期受教育年限、平均受教育年限與人均國民總收入等指標來衡量）達到超高人類發展水平，平均為0.898,高于人類發展水平國家0.753的平均水平。[15]三是更加注重分配的公平性。從國際經驗來看，基尼系數在0.25-0.35之間是較為合理的收入差距。聯合國2019年的報告顯示：全球貧富差距最小的20國，北歐最靠前，如荷蘭的收入基尼系數為0.266，接著是西歐國家，日本的基尼系數為0.3203。高收入國家特別是發達國家在現代化的過程中，同時實現了民生保障的現代化。這就要求我們從適應全面建成小康社會需要的民生保障逐步轉變為適應高收入國家、中等發達國家和現代化強國的民生保障，民生保障現代化實質是公平分配、共同富裕，因而，我們要在共同富裕方面取得更實質性的進展，加快推進民生保障現代化。

2020年，深圳市人均地區生產總值已達到159309元人民幣，[16]約合23096美元，已超出高收入經濟體平均水平，接近中等發達經濟體水平。因而，對于深圳市而言，加快推進民生保障現代化，完善適應中等發達水平的公共服務體系、提升人類發展指數至超高人類發展水平至關重要。

（二）中國特色社會主義新時代，要求推進民生保障品質化

在中國特色社會主義新時代，人民群眾的需求已經從“日益增長的物質文化需要”轉變為“日益增長的美好生活需要”。目前，我國人民群眾生活總體上進入生活質量提升的發展階段，教育需求從“上得起學”轉變為“優質教育”，醫療需求從“看得起病”到“治得好病”和“健康長壽”轉變，社會保障需求轉變為“從搖籃到墳墓”的全生命周期保障，住房需求要求“人人享有基本住房權”，精神文化需求要求旅游、休閑、科創、體育、體驗，生態環境需求要求“空氣、水、土壤、食品藥品安全全面達標”。人民群眾的美好生活需要要求高質量民生保障供給與之相適應相平衡，要求完善高質量公共教育、公共醫療、公共就業、公共住房、公共文化體育服務與社會保障服務體系，以高質量的公共服務創造高品質生活。

中國特色社會主義新時代從經濟社會發展階段來看，大體對應從中上收入階段發展為高收入與中等發達收入階段，從民生保障來看，對應信息社會和智能社會的生活品質現代化階段。從國際上民生保障的發展規律來看，這一階段是從生存水平現代化轉向生活品質現代化的重要階段。生活品質現代化階段，人們的消費方式由生存型消費為主轉向以質量型與享受型消費為主，公共服務以提高生活水平為重點轉向以提高生活質量為重點，教育由九年制義務教育發展為實施十二年制免費教育，從高等教育大眾化普及化發展到高等教育全覆蓋，從完善醫療保障制度與公共衛生服務體系上升為完善以健康為中心的國民健康體系，等等。

在中國特色社會主義新時代，深圳市推進民生保障品質化的需求更加迫切。例如，深圳市2017年每萬人擁有醫生27人、擁有醫院病床32張，[17]而2017年高收入國家每萬人口擁有醫生31人、擁有病床數42張，[18]其中，法國每萬人口擁有醫生33人、擁有病床數65張；德國每萬人口擁有醫生42人、擁有病床數83張。

（三）我國進入城市文明占主導地位的新時代，要求推進民生保障均等化

目前，我國已進入城市文明占主導地位的新時代。七普我國2020年城鎮人口9.0199億人，占總人口比重為63.89%。城市文明新時代的一個突出特征就是人流、物流、技術流、資金流向著城市、城市圈和城市群不斷集聚，城市文明不斷深入郊區、鄉村，促進現代市場經濟、現代精神文明與現代生活秩序在全社會的擴展與普及。這就要求打破城鄉二元結構的城鄉保障體系，構建城鄉一體化的現代民生保障體系，實現民生保障均等化。

民生保障均等化的一個重要內容，就是基本公共服務城市常住人口全覆蓋。對于建設中國特色社會主義先行示范區的深圳市而言，推進民生保障均等化的需求更加緊迫。深圳市城鎮化水平已從2000年的92.46%提升到99.54%，[19]民生保障均等化的任務已從城鄉均等化推進到全體常住人口均等化。2020年，深圳市常住人口數量已達1763.38萬人，[20]但是深圳市年末戶籍人口數量僅為584.58萬人,尚有1178.8萬人沒有深圳正式戶籍,幾乎是深圳戶籍人口的2倍以上。社會權利平等狀況會深刻影響公共服務權利平等，突出體現在非戶籍常住人口子女的教育上。率先實現社會主義現代化，對于深圳而言，更緊迫的任務是率先實現社會現代化與公共服務現代化，通過社會權利平等化、落戶權利平等化、基本公共服務均等化、公共服務常住人口全覆蓋來促進社會公平正義。

三、深圳率先實現民生保障現代化、品質化與均等化的新路徑

率先實現民生保障現代化、品質化與均等化，是中國特色社會主義先行示范區建設的必然要求；這就要求深圳市以共同富裕引領民生保障現代化、以高品質生活引領民生保障品質化、以促進社會公平正義引領民生保障均等化。

（一）以共同富裕引領民生保障現代化

我國全面建成社會主義現代化強國，不僅要更加關注公平分配，而且要自覺推進共同富裕。中國的現代化將逐步由追趕型的現代化轉變為引領型的現代化，形成一種新的以共同富裕為典型特征的新文明形態。深圳市率先建成社會主義現代化強國示范市，要率先形成以共同富裕為典型特征的新文明形態。

共同富裕引領民生保障現代化，關鍵是要協調好一次分配、二次分配、三次分配之間的關系。一次分配重點是要平衡勞動所得和資本所得；居民收入增長要和經濟增長同步，居民人均可支配收入逐步達到和超過高收入水平；要完善最低工資政策，穩步提高最低工資標準，不斷提高低收入者的收入水平；完善勞動福利政策，不斷改善員工工作生活環境，提高就業尊嚴感；健全勞動工資福利集體談判與勞資協商制度，建立勞資共同體。二次分配的目標是推進公平再分配，擴大中等收入群體；要完善公共服務支出制度，完善轉移支付體系，推進基本公共服務均等化，使公共教育支出、公共醫療衛生支出、社會保障支出占GDP的比重逐步達到高收入國家平均水平；完善累進所得稅制度，研究適時開征遺產稅與贈與稅。三次分配以鼓勵慈善捐贈為重點，鼓勵引導高收入群體和企業向上向善，探索各類新型捐贈方式，鼓勵設立慈善信托，落實公益性捐贈稅收優惠政策，完善慈善褒獎制度。

要通過共同富裕引領，逐步使勞動報酬占GDP比重超過55%，中等收入階層占總人口的比重達到60%以上，最低工資標準達到高收入國家水平，最低生活保障水平逐步達到高收入國家水平，基本形成以中等收入群體為主體的橄欖型社會結構。

（二）以高品質生活引領民生保障品質化

深圳市促進高質量發展、構建優質均衡的公共服務體系，要在創造高品質生活方面下功夫。以高品質生活引領民生保障品質化，就要切實提升教育、醫療、就業、養老、住房等服務質量。

一是要推進教育保障品質化，切實做到幼有善育、學有優教。大力擴大公益性托兒所和幼兒園建設，高標準辦好學前教育；高質量普及高中階段教育，建立緊密型優質教育共同體，推進優質高中集團化擴張，形成高中教育與職業高中教育全面覆蓋；在九年制義務教育的基礎上，逐步推進學前三年教育免費和高中（含職業高中）三年教育免費，形成十五年免費教育的新格局；加快現代大學制度建設，以實施2021年9月初頒布實施的《全面深化前海深港現代服務業合作區改革開放方案》為契機，“在前海合作區引進港澳及國際知名大學開展高水平合作辦學”，以高等教育領域國際服務貿易開放為抓手大力發展高等教育，高強度引入國內外理工農醫大學，加快創建一流大學和一流學科，將高等教育入學率提高到90%以上，其中，一流大學錄取率提升到50%以上。二是推進醫療保障品質化，切實做到病有良醫。加快構建國際一流的整合型優質醫療服務體系，全面推進以三級甲等醫院為代表的優質醫療單位普及，推進公立醫院高質量發展，加快優質醫共體建設，擴大優質醫療衛生資源供給，建設智慧醫院，發展遠程醫療和互聯網診療，持續提高居民基本醫保保障水平。三是推進就業保障優質化，切實做到勞有厚得。提供全方位公共就業服務，大規模開展職業技能培訓，建立全國統一的互聯網+公共就業創業服務平臺，健全勞動關系協調機制、終身職業技能培訓制度。四是推進養老保障優質化，切實做到老有頤養。推進基本養老保險全覆蓋，完善老齡長期護理體系，構建高水平養老和家政服務體系。五是推進文化保障優質化，切實做到文體優質。全面完善公共文化服務體系和公共體育服務體系，建成一批更具國際影響力的標志性文化基礎設施；健全旅游公共服務體系，推進全域旅游區建設，普及花園街道、花園城市與花園鄉村。六是推進住房保障優質化，切實做到住有宜居。以人人享有住房權為目標，加快完善住房保障體系與人才住房制度，更大幅度地建設公租房與保障性租賃住房，完善長租房政策，基本形成保障性住房體系和機制。七是推進社會救助優質化，切實做到弱有眾扶。完善新時代社會救助體系，開展相對貧困救助工作。八是推進美麗環境優質化，切實做到生態美麗。強化多污染物協同控制和區域協同治理，基本消除城市黑臭水體；建立生態產品價值實現機制，完善生態補償機制，以先行示范標準推動碳達峰邁出堅實步伐；加快完善公共基礎設施服務體系和環境服務體系，推進城市公交、環境衛生、污水處理與垃圾處理、自來水、天然氣等設施全覆蓋。

（三）以促進社會公平正義引領民生保障均等化

要以促進社會公平正義為原則，推進民生保障與公共服務均等化。要逐步實現常住人口基本公共服務均等化，實現基本公共服務常住人口全覆蓋。著力縮小戶籍人口與非戶籍常住人口的民生保障差距、區域基本公共服務差距、人群公共服務差距，加大對特定困難人群的底線扶持；加快推進農業勞動力向第二產業與服務業轉移，取消以城鄉隔離、城鄉公共服務分割為主要特征的傳統戶籍制度，實施以法人單位穩定就業為戶籍準入條件的新型戶籍制度；推動義務教育均衡發展，完善非戶籍人口優質公共服務資源全覆蓋；加快優質醫療資源擴容和區域均衡布局，發展普惠托育服務，構建高質量嬰幼兒照護托育體系；建立健全基本公共服務標準體系，以“人均標準財政需求”為重點科學設計轉移支付制度，穩步提高最低生活保障標準。

（四）完善高質量民生保障評估指標體系

高質量民生保障評估指標體系是推進民生保障現代化、品質化和均等化的重要保障。要從實現共同富裕、創造高品質生活、促進社會公平正義等九個方面設計系統的高質量民生保障評估體系。

一是幼有善育指標。主要有公辦中心幼兒園覆蓋率，公辦幼兒園在園兒童占比，鄉村普惠性幼兒園覆蓋率，集中供養孤兒基本生活最低養育標準等指標。二是學有優教指標。主要有學前3年到高中階段的15年教育普及率，高中階段教育全覆蓋率，高等教育毛入學率，骨干教師輪崗比例，入選國際高水平大學數量，入選中國高水平大學與特色高水平高職學校數量，公共教育支出占GDP比重達到高收入國家水平的程度指標。三是勞有厚得指標。主要有勞動報酬占GDP的比重指標，最低工資標準指標，居民財產性收入占居民可支配收入的比重等等。四是病有良醫指標。主要有三級甲等醫院普及率，高質量公立醫院發展水平，優質醫共體建設水平，每千人執業（助理）醫師數量，每千人口病床數千，城鄉全民醫療報銷比例，城鄉居民基本醫保保障水平，公共醫療衛生支出占GDP比重達到高收入國家水平的程度指標。五是老有頤養指標。主要有基本養老保險全覆蓋，基本養老金的全國統籌，老齡長期護理體系完善度，每萬老年人擁有持證養老護理員數量，養老機構護理型床位占比，每千名老年人擁有社會養老床位數，具備綜合功能的養老服務機構覆蓋率，區級公益性安葬（放）設施覆蓋率，企業職工基本養老金水平，公共養老金支出占GDP比重達到高收入國家水平的程度指標。六是住有宜居指標。主要包括城鎮住房保障受益覆蓋率，房租年均漲幅，公租房與保障性租賃住房總量指標等等。七是弱有眾扶指標。主要包括最低生活保障標準。相對貧困救助標準，低收入群體收入增長率，慈善捐贈總額指標等等。八是文體優質指標。主要有公共文化服務體系完善度，健身步道長度，體育健身設施與場館開放度等指標。九是生態美麗指標。主要有黑臭水體比例，全年PM2.5平均濃度，空氣質量優良天數比例，森林覆蓋率，旅游公共服務體系完善度，3A以上景區數量，花園街道與花園鄉村數量，污水處理率與污泥處理率，垃圾無害化處理率，自來水與天然氣普及率等指標。